摘 要:當前，網絡信息技術的創(chuàng)新應用使得國家治理趨于信息化、數字化、智能化。政府部門在日常運行中，特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，存在著大量將數字技術應用于國家治理的需求。行政體制改革與數字化轉型加速了公共治理現代化，數字化服務也改變了政府的公共服務模式?？梢哉f，數字政府建設對促進制度優(yōu)勢轉化為治理效能具有重要的支撐作用，將助力全面推進國家治理體系和治理能力現代化的進程。

關鍵詞:數字化 國家治理 政務服務

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

政府作為處在國家治理前臺的公共機構，其治理能力、管理手段、服務模式等，都會直接影響國家治理現代化的成效和實現程度。而數字政府建設無疑是加快政府治理現代化的重要途徑。

行政體制改革與數字化轉型加速公共治理現代化

從1982年開始，中國行政體制前后共經歷了八次比較大的改革，這些改革大體可劃分為四個階段：1982—1992年是政府管理沖破計劃經濟體制的階段；1993—2002年是建立適應社會主義市場經濟體制的政府管理階段； 2003—2012年是進一步深化行政體制改革、用大部制優(yōu)化政府結構的階段；2013年至今，是深化“放管服”改革以及推進黨和國家機構職能重組的階段。如果說前兩個階段的行政體制改革，使中國的政府管理總體上實現了由計劃經濟型向市場經濟型的轉化，那么，后兩個階段的行政體制改革，則加速了中國政府的數字化轉型，推動了公共治理現代化。這種數字化轉型，集中體現在以下三個方面：

首先，從1999年推出政府上網年以來，中國縣級以上政府加速了政務信息化的進程，擺脫了以往只在政府內部推進辦公自動化的信息化模式，通過政府門戶網站，把政府與普通民眾直接連接起來，為老百姓獲取政府信息、參與政務管理和網上辦事提供了直觀的窗口和通道。從這個意義上說，政府門戶網站的普遍建立、整合、直至一體化，成為了政府數字化轉型重要的歷史轉折點。

其次，政府數字化轉型的目標逐漸明確，那就是要構建一個以人民為中心、讓人民滿意，并體現公平正義廉潔有為的服務型政府。這個概念如果按照互聯網、大數據等現代信息技術對政府結構、運行機制等的影響來看，可以歸納為四種基本形態(tài)：基于系統(tǒng)整合的整體政府，即在虛擬空間中是可以實現無縫隙對接的；基于信息公開和數據被激活的開放政府，這種開放既要按照國家的法令及時公開政務信息，還要在政府部門之間實現政務數據的共享，并且定期將公共數據向社會公開，讓其產生新的價值；基于數據共享的協同政府，這是政府可以借助互聯網為社會提供各類協同服務的必要條件；體現數字化、網絡化、智慧化的智慧政府，即我們平常所說的“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”“智能化管理，智慧化服務”。很顯然，盡管目前我們距這樣的數字政府還有很大的差距，但其發(fā)展趨勢是非常明顯的。

第三，從管理到治理的政府管理理念的變革，在整個政府數字化轉型中發(fā)揮著先導性作用。我們知道，1951年美國政府用計算機處理當年的人口普查數據，標志著人類第一次將現代信息技術用于政府管理活動中來。伴隨著技術的進步和互聯網的發(fā)明，人類在自1990年互聯網被商用后的短短30年時間里，加速了數字化—網絡化—智能化的進程。這個進程不僅深刻地影響著世界政治、經濟、社會、文化的發(fā)展，同時也影響著政府管理的發(fā)展創(chuàng)新。從管理到治理，就是價值層面的一個顯著變化。

與傳統(tǒng)的政府管理不同，在數字時代的政府治理，從中國的創(chuàng)新實踐看，至少表現出四種明顯的差異：一是主體的差別。在傳統(tǒng)管理形態(tài)下，政府管理就是政府“獨家生意”，社會、公眾只有接受和執(zhí)行政府的政策，很難直接參與到管理過程中。但在數字時代，治理主體多元化了，政府只是其中主要的一方，市場、社會、公眾都可以參與到公共治理活動中來，借助互聯網、大數據、云服務，實現政府治理的精準化、高效化。二是權力行使的向度發(fā)生了變化。在傳統(tǒng)管理形態(tài)下，政府對社會管理的權力行使是單向的，即自上而下的；在數字時代，權力行使是雙向的，是上下互動的。政府在制定與公眾密切相關的公共政策時，要聽取公眾的意見，召開聽證會，使公共政策更加符合民意。三是公開性透明度的差別。在傳統(tǒng)管理下，政府的信息公開度透明度低，存在大量的暗箱操作等。但數字時代，政府治理必須堅持公開、透明的準則，讓權力運行在陽光之下。四是對待市場機制的差別。傳統(tǒng)政府管理的主要手段是法律、經濟、行政等，一般都排斥市場機制。但在數字政府時代，除了傳統(tǒng)管理方式和手段外，還可以借助市場機制，向市場購買公共服務，在一些公共項目上，采取政府與社會合作的PPP模式來建設和運作等。這說明，在政府的數字化轉型中，管理理念的創(chuàng)新是十分重要的。

數字化提升了政府的社會治理能力

中國改革開放以來的一個顯著特征，就是社會自身發(fā)展和轉型的步伐加快。伴隨著大面積的人口流動，數以億計的農村人口流向城市，再加上社會不同群體的階層分化愈來愈明顯，收入差距拉開，貧富懸殊加劇，都可能使社會矛盾和沖突增加，也會使社會治理的難度加大。如何提高政府的社會治理能力，滿足社會的訴求，維護正常的社會秩序，就成為一個十分重要的問題。在此過程中，中國各級政府除了注重社會建設、加大有關社會改革的力度外，更加注重用現代信息化技術，打造新的社會治理體制和機制，創(chuàng)新社會治理手段，從而順應社會的需求。

各地有很多創(chuàng)新探索，其中最為突出的就是全國普遍推廣的網格化社會治理系統(tǒng)。所謂網格化管理，是指依托統(tǒng)一的數字化平臺，將城市或農村所轄范圍按照一定的標準劃分為單元網格，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的治理模式。早在2004年，北京東城區(qū)首創(chuàng)了網格化管理新模式，運用數字技術，實行城市部件管理和萬米單元網格管理相結合的方法，建立信息交換平臺和指揮中心、監(jiān)督中心，對網格內發(fā)生的事情實現了精準、高效、全時段、全地段覆蓋的精細化管理。這種管理方式的最大創(chuàng)新之處在于：一是將管理對象、管理過程和評價機制建立在數字化的基礎之上，把過去的分散多頭管理變?yōu)榫C合管理，從而為精準化治理奠定基礎；二是在一定網格內，實行封閉管理，建立起一套規(guī)范統(tǒng)一的管理標準和流程，把發(fā)現、立案、派遣、結案四個步驟形成一個閉環(huán)，從而提升管理的能力和水平；三是將過去被動應對問題的管理模式轉變?yōu)橹鲃影l(fā)現問題和解決問題的模式，提升政府及其相關機構的應對和處置能力。

從全國各地近年來實施的情況看，取得的成效是比較明顯的，對方便群眾、維護社會基礎秩序發(fā)揮了重要作用。以廣東佛山南海區(qū)為例，該區(qū)在200多個社區(qū)實施網格化管理后，共劃分出近千個網格，實時收集數據，發(fā)現和處理問題，其涉及的內容、領域眾多，包括民政、衛(wèi)生、消防、安監(jiān)、流動人口管理、人社、城管、環(huán)保、國土等九個部門。

近幾年來，全國網格化治理在實踐中也不斷取得了新的發(fā)展，如把大數據運用于網格化管理中，進一步增強了網格化的功能；有的地方網格管理已經不限于街區(qū)、社區(qū)治理，還被廣泛應用于天氣預報等諸多行業(yè)領域，使這一創(chuàng)新成果被進一步廣泛應用。

在充分肯定網格化管理在社會治理方面作用的同時，也應該指出這方面暴露出的一些問題。首先，網格化管理的最終目的是釋放社會活力，而不是一味地去控制人、監(jiān)管人。如果在這方面沒有清晰的認知，就可能在實際工作中產生偏差。其次，在實施網格化管理的過程中，如何更好地保護個人隱私也是一個十分重要的問題。因為我國目前在對個人隱私的保護方面還缺乏有效的法律約束，這也造成了一些機構在使用個人信息時存在明顯漏洞，產生了個人隱私的外泄。另外，在網格化管理實施中還存在公共治理的成本問題。一些地方雇傭的專職網格員基本都靠國家財政支持，這也會給財政造成很大的壓力。如何解決好網格化管理方面的上述問題，是這一治理模式能否持續(xù)發(fā)展的關鍵點，值得有關部門予以重視。

數字化服務改變了政府的公共服務模式

在政府治理創(chuàng)新中，政務服務創(chuàng)新是最受社會關注的領域，也是與普通老百姓的切身利益關系最密切的領域。如何解決一些政府部門存在的“門難進、臉難看、事難辦”的問題，是長期困擾各級政府的一件大事情。早在1999年，有的地方政府就創(chuàng)立了“政務超市”，就是把政府中為企業(yè)和民眾提供服務的不同部門集中在一個地方辦公，減少老百姓的奔波之苦，政務服務中心由此應運而生。

黨的十八大后，為了順應中國經濟社會轉型發(fā)展的需要，加快政務信息化的步伐，國務院作出了“互聯網+政務服務”的整體部署，并強調政務服務中要把大數據、云計算、移動互聯網、物聯網、區(qū)塊鏈等新技術嵌入其中，從而進一步激活政務服務的創(chuàng)新熱情。總體來看，圍繞政務服務的創(chuàng)新主要集中在以下三個方面：

第一，注重政務服務的體制機制創(chuàng)新。這其中包括全國大市場監(jiān)管體制框架的確立，即整合工商、質檢、食品藥品監(jiān)管機構和職能，形成統(tǒng)一的大市場監(jiān)管體系；也包括市縣綜合執(zhí)法探索，減少執(zhí)法隊伍數量；還包括成立相對集中行使審批權的行政審批局。如天津濱海新區(qū)、寧夏銀川、江蘇盱眙等都進行了這方面的探索并取得了一定成效。值得指出的是，政務服務體制機制的創(chuàng)新，與黨的十八大后開展的“放管服”改革是息息相關的。如果沒有簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的改革，沒有國務院取消下放900多項審批許可和檢驗檢測事項，這些創(chuàng)新探索也是很難成功的。從這個意義上說，許多行政改革事項都與互聯網、大數據等新技術的運用、創(chuàng)新有關。

第二，全面推行一號申請、一口受理和一網通辦的服務模式，運用互聯網、大數據等新技術，提升政府的民生服務能力。為了打通政務服務中的行政壁壘，克服政務服務中的互聯互通難、數據共享難、業(yè)務協同難等現象，國務院出臺了一系列相關文件予以指導，促“三難”變“三通”：即網絡通、數據通、業(yè)務通。盡管實施中阻力不小，但進展還是很大的：一是在網絡通方面，國家外網縱向已基本實現全覆蓋，全國的省、市一級覆蓋100%，縣級覆蓋96.1%。橫向方面政務外網已連接了148個中央部門和機構，省級以下接入24.4萬個，接入終端280萬臺。各級政務大廳接入3263個，承載全國54項重要業(yè)務應用。二是全國信息系統(tǒng)清理整合基本完成，信息資源目錄體系初步建立，包括中央層面的1.3萬多條，地方44萬多條。三是建立政務數據交換平臺。基于政務外網建成的國家數據交換平臺，與71個中央部門和32個地方政府對接，建立起數據共享大通道。四是有序推進業(yè)務通道。全國42個重點垂直系統(tǒng)如醫(yī)療、教育、投資等市縣企業(yè)和群眾最迫切的基礎信息共享。五是全國各地普遍推行的四張清單一張網，即權力清單、責任清單、負面清單以及公共服務目錄清單，構建自上而下的社會管理和公共服務一張網，也為解決“三難”創(chuàng)造了條件。這些重大舉措正在為構建全國的大數據中心和全國統(tǒng)一的跨區(qū)域、跨層級的政務平臺創(chuàng)造條件。

第三，智慧化服務在一些地方初步展現。全國3千多家政務服務中心正在加快后臺的系統(tǒng)整合、數據的交換共享，因此在政務服務的窗口數量、在線時間方面，其服務能力大大增強，服務方式也更加人性化、智能化和智慧化。比如浙江的“最多跑一次”、湖北巴東的“村民辦事不出村”、廣東的網上服務大廳、上海和佛山的“一門式服務”等，都展現出政服務方面極大的創(chuàng)新潛力和成果。

第四，在應對新冠肺炎疫情這場突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，電子政務發(fā)揮了顯著作用。一是從2020年1月20日全國預警后，電子政務在疫情信息公開方面扮演了重要角色，各地政府通過政府門戶建立的疫情信息發(fā)布平臺，為當地民眾了解本地疫情、政府出臺抗疫舉措等提供了重要的信息渠道。這對提高民眾的防范意識起到了很好的作用。二是借助各地這幾年建立的大數據中心，以及大數據分析手段，對及時阻斷疫情傳播、隔離密切接觸者提供了精準的依據，爭取了時間。三是在抗疫期間，各地政府利用電子政務服務平臺，為民眾提供各式各樣的便民服務，使很多群眾足不出戶就可以獲得政府的相關服務，對減少人群外出活動導致的感染風險、舒緩群眾的情緒、消除社會的恐慌都發(fā)揮了重要作用。四是在復工復產中，電子政務在為各類市場主體提供服務方面也發(fā)揮了重要作用。比如，國務院辦公廳依托全國政務一體化平臺，在春節(jié)期間火速開通了一個專門為中小企業(yè)和個體工商戶提供服務的通道，包括政策服務、辦事服務以及咨詢服務，促進了復工復產。

當然，在此次新冠肺炎疫情中，也暴露出了電子政務存在的一些短板。比如，在疫情暴發(fā)初期，國家投巨資構建的傳染病直報信息化系統(tǒng)似乎沒有真正派上用場，武漢市也沒能及時利用政務服務平臺向社會發(fā)布一些預防性的信息，在湖北省和武漢市召開“兩會”期間，有關新冠肺炎病例的信息幾乎沒有更新，甚至還發(fā)出一些誤導性的信息。另外，在疫情應對中，在為公眾和社會提供服務方面，也暴露出電子政務方面的一些突出問題。如數據在部門間共享受阻、一些應用系統(tǒng)不能及時回應公眾的訴求，部門之間的協同也因為體制機制方面的問題導致效率不高等。這說明，在治理大考面前，電子政務還有很多值得改進的方面。以武漢的醫(yī)療服務為例，各個醫(yī)療機構和社會機構間還沒有建立起功能完善的信息共享通道，網上醫(yī)療系統(tǒng)沒有真正發(fā)揮好作用，流程尚不健全。如果病患在就診前能夠普遍實現網上預約，醫(yī)院和相關部門能及時進行信息收集歸納，采取緊急措施，如分時段就診等，就可以大大提高醫(yī)療資源的利用率，也可以避免大批患者涌向醫(yī)院導致交叉感染。從一定意義上說，新冠肺炎疫情中暴露出的數字治理方面的問題，也給未來數字政府的發(fā)展提供了新的視角和治理思路。

【本文作者為國家信息化專家咨詢委員會委員，中共中央黨校（國家行政學院）教授】

責編：董 楠 / 楊 陽

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