【摘要】產(chǎn)業(yè)扶貧是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的根本之策，在2020年前后脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的歷史交匯期，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展顯得尤為重要。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧仍然存在著與產(chǎn)業(yè)興旺銜接不夠順暢，產(chǎn)業(yè)特色不特與規(guī)模偏小并存，脫貧成果鞏固拓展上有待提升，利益聯(lián)結(jié)和收益分配機(jī)制尚不健全等問(wèn)題與挑戰(zhàn)。面對(duì)發(fā)展基礎(chǔ)條件趨于完善、貧困整體格局有所轉(zhuǎn)變、農(nóng)村人力資源發(fā)生蛻變、經(jīng)營(yíng)主體結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)型的發(fā)展新背景，產(chǎn)業(yè)扶貧亟需抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、新技術(shù)新裝備應(yīng)用、消費(fèi)需求日益多元帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級(jí)、創(chuàng)新、拓展等新機(jī)遇。未來(lái)產(chǎn)業(yè)扶貧為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要促進(jìn)戰(zhàn)略有機(jī)銜接、夯實(shí)產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)基礎(chǔ)、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力、增強(qiáng)主體帶貧作用。
【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 產(chǎn)業(yè)扶貧 高質(zhì)量發(fā)展 戰(zhàn)略銜接
【中圖分類號(hào)】F323.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.23.005
改革開放40多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億減少到2018年的1660萬(wàn)，貧困發(fā)生率由97.5%下降到1.7%，占同期全球減貧人口總數(shù)的70%以上，是全球最早實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家。[1]到2019年底，全國(guó)將有95%左右的貧困人口脫貧，90％以上的貧困縣摘帽，再經(jīng)過(guò)2020年一年的努力，困擾中華民族幾千年的絕對(duì)貧困問(wèn)題將得到歷史性解決。[2]實(shí)踐充分證明，產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的“重頭戲”，脫貧攻堅(jiān)取得重大成就，產(chǎn)業(yè)扶貧功不可沒(méi)，在“五個(gè)一批”中，產(chǎn)業(yè)扶貧涉及對(duì)象最廣、涵蓋面最大。據(jù)中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，截至目前全國(guó)92%的貧困戶參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)中，已脫貧人口中主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)幫扶實(shí)現(xiàn)脫貧的占總數(shù)的67%。[3]而且，易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批等其他“四個(gè)一批”都離不開產(chǎn)業(yè)扶貧這個(gè)重要支撐。
黨的十九屆四中全會(huì)提出，“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。如何更有效地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧高質(zhì)量發(fā)展，做好產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興有機(jī)銜接，已成為近期鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，長(zhǎng)期探索建立穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制的重要內(nèi)容。為此，本文將在課題組2019年對(duì)包括“三區(qū)三州”在內(nèi)的全國(guó)典型貧困地區(qū)實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，[4]系統(tǒng)梳理貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，分析產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的新背景與新機(jī)遇，明確2020前后產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展新思路，從而為全面高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和建成小康社會(huì)提供政策決策依據(jù)。
產(chǎn)業(yè)扶貧的問(wèn)題與挑戰(zhàn)
在產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)揮有效帶貧益貧作用的同時(shí)，也要清醒地認(rèn)識(shí)到，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然相對(duì)落后、自我“造血”能力依舊不足的局面還沒(méi)有發(fā)生根本改變，扶貧產(chǎn)業(yè)由精準(zhǔn)扶貧職能邁向興旺振興目標(biāo)還面臨諸多不利因素和問(wèn)題。
產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)興旺銜接不夠順暢。一是規(guī)劃上，各地推進(jìn)銜接進(jìn)度快慢不均。進(jìn)度快的地區(qū)，已經(jīng)基本完成了鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃體系，各級(jí)正有力有序推進(jìn)規(guī)劃；而進(jìn)度慢的地區(qū)，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃甚至尚未出臺(tái)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃已經(jīng)完成，中部地區(qū)鄉(xiāng)村振興尚無(wú)規(guī)劃或正在啟動(dòng)規(guī)劃，但對(duì)于一些西部貧困地區(qū)，脫貧摘帽仍是當(dāng)前首要目標(biāo)，為準(zhǔn)備各類督導(dǎo)和檢查，扶貧產(chǎn)業(yè)做起來(lái)已屬不易，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃工作一般被排在第三方評(píng)估之后，中西部縣級(jí)對(duì)于啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃工作則更為滯后。二是思路上，各地對(duì)待銜接的差異很大。東部地區(qū)，產(chǎn)業(yè)振興作為重中之重，已被提升到較高的政治站位，地方政府把產(chǎn)業(yè)招商引資作為首要任務(wù)，高度重視產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而產(chǎn)業(yè)帶貧益貧已是附屬功能。西部地區(qū)，基層一些干部對(duì)銜接工作思考不多，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興的銜接內(nèi)涵、銜接方略、工作機(jī)制等還沒(méi)有明確思路，基本上還是就脫貧攻堅(jiān)談脫貧攻堅(jiān)，就鄉(xiāng)村振興談鄉(xiāng)村振興，明顯存在“兩張皮”現(xiàn)象。三是主體上，地方對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興銜接工作缺乏有效的推動(dòng)主體。即使有主體，權(quán)責(zé)不夠清晰，缺乏銜接、鞏固拓展的思路，在組織和工作方式上缺乏脫貧后銜接鄉(xiāng)村振興的有效抓手，脫貧摘帽和壯大產(chǎn)業(yè)工作很難真正做到有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
扶貧產(chǎn)業(yè)特色不特與規(guī)模偏小并存。一是產(chǎn)業(yè)簡(jiǎn)單同質(zhì)化，特色挖掘不夠，特色產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)難以實(shí)現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著脫貧攻堅(jiān)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的接近，一些地方出現(xiàn)急躁冒進(jìn)情緒，引入的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目與當(dāng)?shù)靥厣Y源結(jié)合不夠，產(chǎn)地優(yōu)勢(shì)不明顯。不少集中連片特困地區(qū)，具有地處偏遠(yuǎn)山區(qū)、高質(zhì)量耕地資源少、交通閉塞不暢等共同特征，因此林果業(yè)和大棚蔬菜往往成為這些地區(qū)共同的特色產(chǎn)業(yè)。但由于缺乏特色資源挖掘和特色良種開發(fā)能力，最終形成“大路貨”特色產(chǎn)業(yè)的尷尬局面。二是盲目同質(zhì)化，規(guī)模意識(shí)不夠，產(chǎn)業(yè)化集聚效應(yīng)難以發(fā)揮。近年來(lái)一些貧困地區(qū)在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧工作時(shí)并沒(méi)有做好扶貧產(chǎn)業(yè)與大市場(chǎng)之間的有效對(duì)接，一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏前期充分調(diào)研，盲目復(fù)制推廣，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧出現(xiàn)局部性、區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象，但同時(shí)又缺乏協(xié)同布局的生產(chǎn)意識(shí)，規(guī)模集聚效應(yīng)難以產(chǎn)生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)普遍存在產(chǎn)業(yè)分布小而散，鄉(xiāng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，但很多貧困村都在打造“一長(zhǎng)兩短”扶貧產(chǎn)業(yè)，[5]有的甚至同時(shí)發(fā)展7～8個(gè)“主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”，規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化水平較低。三是產(chǎn)業(yè)簡(jiǎn)單和盲目的同質(zhì)化產(chǎn)生“傷農(nóng)”事件。從根本上講，大多同質(zhì)化是由于政府或市場(chǎng)主體，沒(méi)有立足自身發(fā)展情況認(rèn)真研究市場(chǎng)規(guī)律，在產(chǎn)業(yè)扶貧培育過(guò)程沒(méi)有深度挖掘地域性和特色性，違背產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律一擁而上、盲目跟風(fēng)，最終導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩，價(jià)格波動(dòng)過(guò)大，有的農(nóng)產(chǎn)品甚至嚴(yán)重滯銷，貧困戶或企業(yè)等市場(chǎng)主體損失慘重。
扶貧產(chǎn)業(yè)成果鞏固拓展上有待提升。一是脫貧成果鞏固拓展上，少數(shù)地方仍然缺乏整體規(guī)劃，經(jīng)營(yíng)主體帶貧意識(shí)淡薄。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方龍頭企業(yè)、合作社等經(jīng)營(yíng)主體，在生產(chǎn)能力穩(wěn)定形成、市場(chǎng)業(yè)務(wù)不斷壯大的情形下，沒(méi)有高度重視產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和帶貧作用的發(fā)揮，產(chǎn)業(yè)扶貧沒(méi)有在鞏固拓展扶貧成效上下足功夫。某企業(yè)利用扶貧資金建成的標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)雞場(chǎng)迅速形成蛋雞產(chǎn)能，并實(shí)現(xiàn)盈利，然而在飼料輔料供應(yīng)、裝箱蛋托配套、淘汰母雞屠宰等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上仍完全依托母公司，沒(méi)有充分利用和挖掘當(dāng)?shù)卦诩Z食生產(chǎn)、配套加工、屠宰設(shè)施等便利條件。結(jié)果不僅影響了產(chǎn)業(yè)扶貧的帶貧益貧、壯大村集體經(jīng)濟(jì)的政策設(shè)計(jì)初衷，而且也未能充分利用地方資源來(lái)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈，上下游鏈條渠道不穩(wěn)，多數(shù)僅關(guān)注低端鏈條，集聚、集群效應(yīng)難以發(fā)揮，產(chǎn)業(yè)難以做大做強(qiáng)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，無(wú)法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺振興鄉(xiāng)村的目標(biāo)。二是產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理上，一些地方仍然存在著資產(chǎn)管理制度建設(shè)不充分、監(jiān)管機(jī)制不清晰等問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然很多地方針對(duì)扶貧資金出臺(tái)了相關(guān)政策，但在扶貧資產(chǎn)管理上，始終沒(méi)有出臺(tái)扶貧資產(chǎn)管理辦法。在監(jiān)管機(jī)制上，也沒(méi)有建立扶貧資產(chǎn)管理平臺(tái)，更未建立產(chǎn)業(yè)鞏固拓展激勵(lì)機(jī)制，及制定扶貧產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。
利益聯(lián)結(jié)和收益分配機(jī)制尚不健全。一是產(chǎn)業(yè)扶貧益貧性仍然較低，各地在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中具體實(shí)施項(xiàng)目“精英捕獲”的現(xiàn)象普遍存在。[6]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)仍然存在“扶富不扶貧”的問(wèn)題。政府在實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目時(shí)缺乏前期深入地調(diào)研謀劃，導(dǎo)致一些扶貧產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)刎毨舻慕Y(jié)合程度不夠，難以有效覆蓋適宜開展產(chǎn)業(yè)扶貧的貧困人口。有的地方支持龍頭企業(yè)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，初始想法是讓企業(yè)帶動(dòng)貧困戶發(fā)展，但貧困戶自身缺乏勞動(dòng)力和資金，依舊很難參與企業(yè)的實(shí)際產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，最終扶貧資金“變相”給了企業(yè)。與此同時(shí)，一些地區(qū)貧困戶自身參與產(chǎn)業(yè)扶貧的積極性主動(dòng)性不足，對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。最終，這些扶貧項(xiàng)目由于益貧性不足，不僅浪費(fèi)了很多寶貴的扶貧資源，也打擊了政府、貧困戶等利益相關(guān)者發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧的積極性和信心。二是產(chǎn)業(yè)扶貧存在“一股了之”現(xiàn)象。扶貧產(chǎn)業(yè)大多獲得了國(guó)家和地方扶貧資金的支持。按照制度設(shè)計(jì)，產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)形成收益之后，不僅要惠及當(dāng)?shù)氐呢毨艉拓毨Т?，更要將有勞?dòng)能力的貧困戶融入到扶貧產(chǎn)業(yè)體系中，實(shí)現(xiàn)貧困戶收入結(jié)構(gòu)天平由轉(zhuǎn)移性收入向工資性收入的質(zhì)的偏移。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方村里將扶貧到戶資金入股到合作社、企業(yè)，貧困戶每年享受一定比例分紅后，貧困戶并沒(méi)有參與實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)或就業(yè)。
2020年前后產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的新背景
當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村貧困格局和扶貧環(huán)境已發(fā)生了較大的變化，這就決定了在步入歷史新階段的關(guān)鍵時(shí)期，產(chǎn)業(yè)扶貧的目標(biāo)、方向、重點(diǎn)等要服從和服務(wù)于這一重大轉(zhuǎn)變。
發(fā)展基礎(chǔ)條件趨于完善。自脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)沖鋒號(hào)吹響以來(lái)，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和面貌發(fā)生了顯著變化，這為后脫貧時(shí)代貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件顯著提升，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧政策，加大了扶貧資金投入和公共服務(wù)供給的力度，大力推進(jìn)交通、水利、電力、網(wǎng)絡(luò)、信息、冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到2020年將實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平的目標(biāo)。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化雛形初現(xiàn)，脫貧攻堅(jiān)一直把發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)放在突出重要位置，通過(guò)各類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施，一定程度上解決了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)缺、起步晚、產(chǎn)業(yè)散小弱等問(wèn)題。三產(chǎn)融合度得到有效提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體迅速發(fā)展并逐漸成為產(chǎn)業(yè)扶貧主體，夯實(shí)了脫貧致富的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。三是貧困人口發(fā)展能力明顯提高。在脫貧攻堅(jiān)中，緊抓扶志和扶智相結(jié)合，激發(fā)了貧困人群主動(dòng)的脫貧意識(shí)，貧困人口通過(guò)參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，在實(shí)現(xiàn)增收致富的同時(shí)也培養(yǎng)了發(fā)展能力和自信心，塑造了有助于貧困人群自力更生的良好發(fā)展環(huán)境?？梢哉f(shuō)，2020年之前的產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的從無(wú)到有再到發(fā)展的重大進(jìn)步，而2020年后產(chǎn)業(yè)扶貧更多地是要解決產(chǎn)業(yè)如何做大做強(qiáng)的問(wèn)題。
貧困整體格局有所轉(zhuǎn)變。2020年后在長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村原發(fā)性絕對(duì)貧困全面終結(jié)的同時(shí)，農(nóng)村貧困將呈現(xiàn)新的格局。[7]一是農(nóng)村貧困問(wèn)題并未終結(jié)，相對(duì)貧困將會(huì)愈加突出。貧困標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)、邊緣性貧困人口的脆弱性使得相對(duì)貧困人口將會(huì)一直存在。但是，2020年后面對(duì)的不是基本生活困難，而是與主流社會(huì)階層相比，生活處于相對(duì)貧困狀態(tài)的群體。如何防止脫貧人口返貧，如何幫助徘徊在貧困邊緣的人口擺脫貧困，將是2020年后扶貧關(guān)注的重點(diǎn)。二是農(nóng)村貧困從單維收入貧困走向包括資源、能力與機(jī)會(huì)的多維貧困。2020年后，溫飽層面上的貧困問(wèn)題得到緩解，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資產(chǎn)和生態(tài)等多維貧困新格局，扶貧也應(yīng)從多維貧困視角認(rèn)識(shí)貧困現(xiàn)象、解決貧困問(wèn)題，為貧困人口提供發(fā)展機(jī)會(huì)、促進(jìn)貧困人口能力提升。[8]三是農(nóng)村潛存新一代貧困人群，需高度重視貧困代際傳遞。農(nóng)村教育資源不足以及營(yíng)養(yǎng)、健康和養(yǎng)育方面落后，對(duì)兒童（特別是嬰幼兒）發(fā)展產(chǎn)生不利影響；未來(lái)人工智能時(shí)代，貧困人群下一代的人力資本弱勢(shì)將轉(zhuǎn)化為就業(yè)困境，代際傳遞使這些人可能成為2020年后新的貧困主體；原始貧困家庭對(duì)下一代人力資本投資不足，社會(huì)階層分化會(huì)有可能進(jìn)一步強(qiáng)化原貧困家庭的代際傳遞?？傊r(nóng)村貧困新格局意味著2020年后扶貧策略亟需調(diào)整，相應(yīng)地，產(chǎn)業(yè)扶貧在資源分配過(guò)程中需更多地兼顧貧困邊緣人群，更加注重貧困人口自身發(fā)展能力與抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的提升。
農(nóng)村人力資源發(fā)生蛻變。人是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素，沒(méi)有人，產(chǎn)業(yè)發(fā)展將成“空中樓閣”。然而，貧困地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生巨大變化，成為未來(lái)產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的掣肘。一是村莊空心化不利于產(chǎn)業(yè)貧困發(fā)展。貧困地區(qū)青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工比例高，村莊空心化已成常態(tài)。面對(duì)喪失勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力較弱的農(nóng)村留守老人、婦女和兒童，如果沒(méi)有相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，扶貧效果將大打折扣，而且“空心化”所引起土地、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、文化和公共設(shè)施衰落與凋敝，將會(huì)進(jìn)一步阻礙產(chǎn)業(yè)扶貧的順利實(shí)施。二是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化趨勢(shì)嚴(yán)重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，田地勞作農(nóng)民以50歲以上的中老年人居多，它們?nèi)狈I(yè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，吸收新技術(shù)能力也差，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展難以保障。三是產(chǎn)業(yè)技術(shù)人員和管理人才稀缺與斷代。農(nóng)村貧困地區(qū)艱苦的工作、生活條件使得相關(guān)產(chǎn)業(yè)技術(shù)人員和管理人才引不進(jìn)、留不住的問(wèn)題，將在未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)一直存在，也必然會(huì)造成農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣普及難、帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力量不足等問(wèn)題。因此，2020年之前主要依靠扶貧干部實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效，在2020年之后，隨著扶貧干部的更替、離任，需要警惕產(chǎn)業(yè)扶貧可能面臨無(wú)“能人”引領(lǐng)、沒(méi)人敢接、沒(méi)人想接，甚至出現(xiàn)停擺的局面。
經(jīng)營(yíng)主體結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)型。未來(lái)一段時(shí)期，小農(nóng)戶與新型經(jīng)營(yíng)主體將長(zhǎng)期共存，但結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型將愈加明顯，這就需要在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)時(shí)更加注重不同主體的經(jīng)營(yíng)優(yōu)劣勢(shì)。一是農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體不論是戶數(shù)還是產(chǎn)出份額都呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)表明，與2006年相比，2016年全國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量大幅增加，僅農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位就增長(zhǎng)了417.4%。[9]農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蛯I(yè)化發(fā)展特征明顯，這就需要在推動(dòng)農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，高度重視產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和集聚效應(yīng)的發(fā)揮。二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中小農(nóng)戶仍然占大多數(shù)的國(guó)情農(nóng)情在短期內(nèi)不會(huì)變。未來(lái)，一方面，在產(chǎn)業(yè)培育上需要更加重視對(duì)小農(nóng)戶的帶動(dòng)和融合效果；另一方面，需要高度重視特色小宗農(nóng)產(chǎn)品的培育和挖掘，充分發(fā)揮貧困小農(nóng)在時(shí)間投入和區(qū)域特色等方面的優(yōu)勢(shì)。如果沒(méi)有很好地做到小農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營(yíng)有效結(jié)合，很容易出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)更為簡(jiǎn)單意義上的同質(zhì)化發(fā)展，既無(wú)法發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營(yíng)和區(qū)域集聚的效果，又喪失了開發(fā)小宗特色農(nóng)產(chǎn)品的機(jī)遇，最終影響產(chǎn)業(yè)扶貧效果。
2020年前后產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的新機(jī)遇
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的機(jī)遇。東部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已成燎原之勢(shì)，為貧困地區(qū)“承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移+產(chǎn)業(yè)扶貧”提供了新契機(jī)。東部沿海地區(qū)要素向外轉(zhuǎn)移為貧困地區(qū)超常規(guī)發(fā)展提供了千載難逢的機(jī)遇。同時(shí)，貧困地區(qū)相對(duì)工資較低的人口紅利、土地優(yōu)勢(shì)、中央及對(duì)口支援省市支持發(fā)展的政策紅利使其具有承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。未來(lái)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧工作重點(diǎn)是將產(chǎn)業(yè)主體自發(fā)向成本洼地流動(dòng)的原動(dòng)力，與貧困地區(qū)積極主動(dòng)招商引資推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧的強(qiáng)烈意愿相結(jié)合，通過(guò)打造區(qū)域合作和產(chǎn)業(yè)承接發(fā)展平臺(tái)，為貧困地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、增強(qiáng)承接能力創(chuàng)造有利條件，引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)密集型等產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)向精品化、高端化發(fā)展，加快推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略啟動(dòng)提供了產(chǎn)業(yè)升級(jí)的機(jī)遇。未來(lái)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)將有利于產(chǎn)業(yè)扶貧的成果鞏固和提質(zhì)增效。對(duì)脫貧不久或剛脫貧的地區(qū)來(lái)說(shuō)，扶貧產(chǎn)業(yè)剛剛步入正軌，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)仍較為薄弱，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施條件依然存在不足。因此，脫貧之后需要建立一個(gè)長(zhǎng)效穩(wěn)定的機(jī)制來(lái)繼續(xù)鞏固提升脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的產(chǎn)業(yè)扶貧成果。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，把產(chǎn)業(yè)興旺作為重中之重，將在沿襲脫貧攻堅(jiān)中產(chǎn)業(yè)扶貧的基礎(chǔ)上，圍繞提升農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，積極發(fā)展彰顯地域特色產(chǎn)業(yè)，通過(guò)拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，引導(dǎo)資本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，是2020年后脫貧時(shí)代產(chǎn)業(yè)扶貧的升級(jí)版，將實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的提質(zhì)增效，并有效鞏固脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中產(chǎn)業(yè)扶貧所形成的成果，使貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展在做大的基礎(chǔ)上進(jìn)一步做強(qiáng)，最終實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)中的產(chǎn)業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)興旺的有效銜接。
新技術(shù)新裝備應(yīng)用提供了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的機(jī)遇。新一代信息技術(shù)賦能農(nóng)業(yè)，將創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧新路徑。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的加速融合，特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)智能化、智慧化已是不可逆的時(shí)代潮流。智慧農(nóng)業(yè)將使貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)一樣站在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命的起跑線上，有機(jī)會(huì)搭上互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快車，產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)扶貧助農(nóng)的方向?qū)⒏逦梢?jiàn)。新技術(shù)通過(guò)作用于研發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、銷售等產(chǎn)業(yè)鏈全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的數(shù)據(jù)化、可視化，促進(jìn)產(chǎn)銷對(duì)接，并有效解決傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入大、效率低、產(chǎn)量低、銷路難、品質(zhì)差、信息不流暢或者是信息傳遞方式不到位等痛點(diǎn)問(wèn)題，顯著提升農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值的市場(chǎng)空間、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力和動(dòng)力，以此推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)產(chǎn)業(yè)扶貧更大受益于互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)、新裝備普及應(yīng)用的前景可期。
消費(fèi)需求日益多元提供了產(chǎn)業(yè)拓展的機(jī)遇。消費(fèi)多元化促使農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展加速，拓寬產(chǎn)業(yè)扶貧新空間。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的深入推進(jìn)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，特別是黨的十九大以來(lái)，各地以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，積極培育壯大農(nóng)村新業(yè)態(tài)，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)保持穩(wěn)中增效，這些農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了重要作用。未來(lái)，城鄉(xiāng)居民總體消費(fèi)層次高、需求旺盛，市場(chǎng)潛力巨大，且消費(fèi)需求日益多元化，促進(jìn)農(nóng)村新型業(yè)態(tài)和新興產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)。古村落、綠道、森林氧吧、山溪漂流等自然資源讓城鄉(xiāng)居民分外向往，農(nóng)產(chǎn)品文化創(chuàng)意、農(nóng)事體驗(yàn)、觀光休閑、民宿休閑等農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)也讓城鄉(xiāng)居民格外留戀，這將極大地拓展產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展空間。
2020年前后產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的新思路
長(zhǎng)短結(jié)合、統(tǒng)籌推進(jìn)，促進(jìn)戰(zhàn)略有機(jī)銜接。一是做好目標(biāo)任務(wù)銜接?，F(xiàn)階段貧困地區(qū)的核心任務(wù)是脫貧攻堅(jiān)，戰(zhàn)略銜接中要確保焦點(diǎn)不散、靶心不變、精準(zhǔn)發(fā)力，因地制宜以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求充實(shí)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)目標(biāo)，從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、人才、組織方面進(jìn)行整體謀劃。要做好戰(zhàn)略規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)一張藍(lán)圖。做到長(zhǎng)短結(jié)合、切實(shí)可行，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)“同頻共振”。二是做好項(xiàng)目資金銜接。在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接時(shí)期，確保資金支持力度穩(wěn)中有增。強(qiáng)化政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)和撬動(dòng)更多金融資本、社會(huì)資本參與，優(yōu)化調(diào)整項(xiàng)目資金用項(xiàng)，在鞏固提升貧困地區(qū)生活基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力的同時(shí)，向生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力提升方面傾斜。三是做好發(fā)展動(dòng)力銜接。以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃、整體布局，加快貧困地區(qū)優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育和持久發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的形成，打造具有區(qū)域優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)由精準(zhǔn)到戶向村鎮(zhèn)、縣域整合，消除新的不平衡隱患，加大科技扶貧力度，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。
厘清資產(chǎn)、強(qiáng)化管理，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)壯大基礎(chǔ)。管好、用好產(chǎn)業(yè)扶貧形成資產(chǎn)是壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。一是體制機(jī)制上，要從思想和行動(dòng)上高度重視扶貧資產(chǎn)管理工作，盡快出臺(tái)扶貧資產(chǎn)管理辦法，厘清、管好、盤活存量和增量的產(chǎn)業(yè)扶貧物化資產(chǎn)。二是主體選擇上，要充分利用市場(chǎng)機(jī)制，挑選懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的企業(yè)管理優(yōu)秀人才，做到人崗相適。三是利益分配上，要從鞏固拓展扶貧成果出發(fā)，推行資產(chǎn)收益分配與鞏固拓展產(chǎn)業(yè)相掛鉤，帶出一批穩(wěn)定脫貧的項(xiàng)目和人。四是監(jiān)管服務(wù)上，要從服務(wù)于做大做強(qiáng)地方產(chǎn)業(yè)出發(fā)，向企業(yè)合作社提供規(guī)范優(yōu)質(zhì)的財(cái)務(wù)咨詢和法律咨詢服務(wù)，有效防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)不斷完善扶貧產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)管理的體制機(jī)制，確保項(xiàng)目不閑置、資產(chǎn)無(wú)損失、人員過(guò)審計(jì)。
精細(xì)繡花、鞏固拓展，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。按照習(xí)總書記“要采取有效措施，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，確保高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的指示精神，在“鞏固”和“拓展”上下一番“繡花”功夫。一是地方政府要在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之前，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，圍繞企業(yè)、合作社等運(yùn)營(yíng)良好的經(jīng)營(yíng)主體，明確扶貧產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的重點(diǎn)和方向。在與重點(diǎn)扶持的經(jīng)營(yíng)主體充分對(duì)接基礎(chǔ)上，整合力量為重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)主體提供財(cái)務(wù)咨詢和法律咨詢服務(wù)，理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系、出臺(tái)激勵(lì)機(jī)制。二是經(jīng)營(yíng)主體要著眼于做大做強(qiáng)，通過(guò)延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈和優(yōu)化利益鏈，充分挖掘地方的自然資源、設(shè)施資源、組織資源、勞動(dòng)資源和政策資源，聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)、去除低端環(huán)節(jié)、整合上下環(huán)節(jié)，在壯大產(chǎn)業(yè)同時(shí)，讓利于貧困戶。三是村和社區(qū)兩委，要在壯大企業(yè)、合作社等主體配套上下功夫，為入住企業(yè)、合作社等主體營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，積極為企業(yè)、合作社等主體提供土地、勞力和資金等政策支持。
創(chuàng)新模式、整合鏈條，激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。雖然近年來(lái)全國(guó)各地已經(jīng)探索出很多產(chǎn)業(yè)扶貧的新模式、新機(jī)制，但是多元化、創(chuàng)新性的推進(jìn)模式機(jī)制仍然是未來(lái)產(chǎn)業(yè)扶貧的重要方向，能夠讓未來(lái)產(chǎn)業(yè)扶貧保持持久活力。一是在扶貧產(chǎn)業(yè)選擇上，積極利用產(chǎn)業(yè)扶貧大數(shù)據(jù)，綜合分析資源稟賦、市場(chǎng)環(huán)境、貧困特征等多種因素，科學(xué)合理確定地方扶貧產(chǎn)業(yè)。二是在扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，突出解決市場(chǎng)營(yíng)銷問(wèn)題，將形成“產(chǎn)加銷”全產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展模式，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、利益鏈、組織鏈的有效整合，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。三是在要素保障機(jī)制上，積極發(fā)揮財(cái)政金融保險(xiǎn)的支持保障功能，通過(guò)創(chuàng)新有效催化促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
完善機(jī)制、優(yōu)化環(huán)境，增強(qiáng)主體帶貧作用。完善扶貧產(chǎn)業(yè)鏈的利益分配機(jī)制，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)收益適當(dāng)向小農(nóng)戶，尤其是低收入農(nóng)戶群體傾斜。一是鼓勵(lì)農(nóng)戶利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等作價(jià)出資辦社入社，盤活農(nóng)戶資源要素。二是發(fā)揮龍頭企業(yè)對(duì)農(nóng)戶的帶動(dòng)作用，支持龍頭企業(yè)通過(guò)訂單收購(gòu)、保底分紅、二次返利、股份合作、吸納就業(yè)、村企對(duì)接等多種形式，帶動(dòng)農(nóng)戶共同發(fā)展。鼓勵(lì)龍頭企業(yè)通過(guò)“公司+合作社+農(nóng)戶”“公司+基地+農(nóng)戶”等方式，將農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。三是鼓勵(lì)和支持發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，通過(guò)統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一營(yíng)銷、信息互通、技術(shù)共享、品牌共創(chuàng)、融資擔(dān)保等方式，與小農(nóng)戶形成穩(wěn)定利益共同體，為未來(lái)產(chǎn)業(yè)興旺創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。
（本文系國(guó)務(wù)院扶貧辦項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐與理論探索”和中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技創(chuàng)新工程［項(xiàng)目編號(hào)：ASTIP-IAED-2019-03］的階段性研究成果；中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所博士后施海波、李蕓研究員、謝玲紅助理研究員對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
注釋
[1]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《新時(shí)代的中國(guó)與世界》，2019年9月27日。
[2]顧仲陽(yáng)：《國(guó)務(wù)院扶貧辦：預(yù)計(jì)年底95%的貧困人口脫貧》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年10月12日。
[3]高云才：《中國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧質(zhì)量全面提升 67%脫貧人口靠產(chǎn)業(yè)幫扶摘帽》，《人民日?qǐng)?bào)海外版》，2019年9月4日。
[4]“三區(qū)三州”指西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州。
[5]“一長(zhǎng)兩短”即一個(gè)長(zhǎng)效產(chǎn)業(yè)、兩個(gè)短效產(chǎn)業(yè)。
[6]許漢澤、李小云：《精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐困境——對(duì)華北李村產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的考察》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2017年第1期。
[7]高強(qiáng)、劉同山、沈貴銀：《2020年后中國(guó)的減貧戰(zhàn)略思路與政策轉(zhuǎn)型》，《中州學(xué)刊》，2019年第5期。
[8]孫久文、夏添：《中國(guó)扶貧戰(zhàn)略與2020年后相對(duì)貧困線劃定——基于理論、政策和數(shù)據(jù)的分析》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2019年第10期。
[9]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局高級(jí)統(tǒng)計(jì)師黃秉信解讀第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第二號(hào)），http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201712/t20171215_1563554.html，上網(wǎng)時(shí)間：2017年12月15日。
責(zé) 編／周于琬
Research on High-quality Industrial Poverty Alleviation by 2020
Lv Kaiyu
Abstract: Industrial poverty alleviation is the fundamental strategy to achieve steady poverty alleviation. In the historical period of poverty alleviation and rural revitalization around 2020, it is particularly important to promote industrial poverty alleviation in order to achieve high-quality development. At present, there are still some problems and challenges in the poverty alleviation, such as the lack of smooth connection with industrial prosperity, the coexistence of no specialty industries and small scale, unconsolidated poverty alleviation effect, and faulty mechanism for interest linkage and income distribution. In the face of the new development background that the basic conditions of development tend to become better, the overall pattern of poverty has changed, rural human resources have greatly improved, and the structure of businesses is transforming, industrial poverty alleviation needs to seize the new opportunities such as industrial transformation, upgrading, innovation and expansion brought about by the rural revitalization strategy, the supply-side structural reform, the application of new technology and equipment, and the increasingly diversified consumer demand. In order to achieve high-quality poverty alleviation in the future, it is necessary to promote the coordination of strategies, consolidate the industrial asset base, improve the quality and vitality of industrial development, and let the industries play a major role in poverty alleviation.
Keywords: targeted poverty alleviation, industrial poverty alleviation, high-quality development, coordination of strategy
呂開宇，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所鄉(xiāng)村發(fā)展研究室副主任、研究員。研究方向?yàn)楣舱吲c農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村金融與保險(xiǎn)。主要著作有《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在中國(guó)的發(fā)展：基于宏微觀數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》《農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲背景下農(nóng)戶的生產(chǎn)與消費(fèi)行為研究》等。
