【摘要】當前我國農村普惠金融的法律保障不足，在一定程度上制約了農村弱勢者對金融權利的維護。完善農村普惠金融法律體系，要從制度設計、法律框架、監(jiān)督機制等方面展開，進一步明確農村普惠金融服務的法律地位，加強對農村普惠金融的管控。

【關鍵詞】農村 普惠金融 法律保障 【中圖分類號】D922.29 【文獻標識碼】A

農村普惠金融是農村金融發(fā)展的高級形態(tài)，在農村地區(qū)發(fā)展普惠金融有助于破解“三農”難題，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落實。當前我國普惠金融在推進過程中還存在一些問題，特別是法律體系還不夠完善。因此，有必要按照國家相應政策要求，逐步完善相應法律體系，為農村普惠金融提供良好的法律服務和保障。

促進農村經(jīng)濟社會發(fā)展，離不開農村普惠金融的法律保障

完善的法律體系對于創(chuàng)新融合農村普惠金融、調整農村普惠金融與精準扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)融合都起著關鍵作用。進一步看，以法律保障和支撐農村普惠金融發(fā)展，能為農村普惠金融法治創(chuàng)新、精準扶貧有效開展奠定制度基礎。

為農村普惠金融提供法律保障，是促進農村金融創(chuàng)新的必要條件。農村普惠金融是農村金融體系的重要創(chuàng)新，也是一種新興的農村金融發(fā)展模式，對于農村經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要促進作用。要從農村發(fā)展實際出發(fā)，制定相關的法律制度來規(guī)范農村金融創(chuàng)新發(fā)展。傳統(tǒng)金融發(fā)展模式更多的是以大中型企業(yè)和城市需求作為服務目標，導致整個金融體系看起來存在“嫌貧愛富”的特征。因而，推進農村金融創(chuàng)新，應該提升農村普惠金融的包容性和可持續(xù)性。

為農村普惠金融提供法律保障，是推進農村社會公平發(fā)展的現(xiàn)實需要。在精準扶貧過程中，農村普惠金融通過提升農村貧困者的自我發(fā)展能力，實現(xiàn)農民增收，縮小收入差距，促進農村公平分配。在法律規(guī)范化基礎上，農村普惠金融能夠消除金融歧視，改變傳統(tǒng)金融重點支持強勢領域的實際情況，為農村中小企業(yè)發(fā)展提供金融服務，為社會大眾特別是弱勢群體提供更公平的金融產(chǎn)品，促進農村貧困居民與城鎮(zhèn)居民享受同等金融服務。通過發(fā)揮農村普惠金融經(jīng)濟效益能夠推動農村經(jīng)濟增長，為社會和諧穩(wěn)定創(chuàng)造更多有利條件，同時也能消除社會歧視和偏見，以利益分享普及社會公平的價值目標，而此過程離不開法律的規(guī)制與保障。

為農村普惠金融提供法律保障，是推進農村普惠金融法治化進程的迫切要求。農村普惠金融是國家重要經(jīng)濟內容，應踐行依法治國理念，通過法律保障體系建設，促進農村普惠金融法治化進程。目前我國農村普惠金融還處于發(fā)展的初級階段，農村金融法律體系還不夠健全，對于促進農村普惠金融發(fā)展的作用還沒有顯現(xiàn)出來，很多法律條文中并沒有針對普惠金融的明確規(guī)定，且各項法律之間缺乏連續(xù)性，甚至存在相互矛盾的問題。同時，對于農村弱勢群體的金融權利保障還相對欠缺，而要扭轉這種困局就必須對農村金融體系加以創(chuàng)新，并根據(jù)農村經(jīng)濟社會發(fā)展需要對農村普惠金融的產(chǎn)品、理念、原則、制度等予以變革，確保農村普惠金融在法治化推進過程中能夠更好地服務農村經(jīng)濟社會發(fā)展。

我國農村普惠金融法律保障上存在的不足，制約了農村普惠金融健康可持續(xù)發(fā)展

當前我國農村普惠金融發(fā)展時間較短，在普惠金融法律保障方面，存在法治理念滯后、法律體系不完善、基本制度缺失等問題，這在一定程度上阻礙了農村普惠金融健康可持續(xù)發(fā)展。

農村普惠金融變革的法治理念滯后。要為農村經(jīng)濟社會發(fā)展提供金融服務、起到金融支持作用，必須努力創(chuàng)新農村普惠金融理念，將公平、包容、扶弱、協(xié)調觀念融入農村普惠金融法治理念。但從現(xiàn)實情況來看，我國農村普惠金融基本理念并沒有體現(xiàn)出上述特征，從而導致農村普惠金融法律體系難以實現(xiàn)其保障價值和作用。此外，我們在構建農村普惠金融法律體系的過程中仍然受到傳統(tǒng)金融法的影響，在基本原則和理念更新上明顯滯后。比如，在基本原則選擇上更加兼顧安全與效率，更加強調政府的干預作用；對于調整農村金融法律的基本原則則缺乏主動性。這就對農村金融創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了一定的消極影響。

農村普惠金融法律體系還不完善。我國雖然已經(jīng)制定了關于農村普惠金融發(fā)展的法律，但對農村金融發(fā)展實際把握得還不夠，導致農村普惠金融立法內容混亂，法律之間重復沖突問題依然得不到有效解決。特別是，現(xiàn)存的農村普惠金融法律體系主要依靠的是中國銀監(jiān)會和中國人民銀行制定的部門性規(guī)章，而這些規(guī)章制度很多都是臨時性指導文件，缺乏綱領內容，凌亂復雜，因而約束力不足，難以在農村金融發(fā)展過程中起到綱領性作用；此外，在農民財產(chǎn)權抵押、農村信用體系建設等方面的立法，也相對滯后。總之，農村普惠金融發(fā)展的法律體系不健全，很難適應當前我國農村普惠金融發(fā)展的現(xiàn)實需要。

農村普惠金融發(fā)展的基本制度還不健全。雖然我國已成立農村金融機構對農村普惠金融的具體服務內容進行了制度規(guī)范，但很多制度并沒有從金融法治角度出發(fā)，缺乏可操作性和現(xiàn)實可行性，因而在規(guī)劃標準、信息公開等方面還缺少相應的制度要求。同時，農村普惠金融對于弱勢者的金融權利保護還不到位，對于參與農村普惠金融發(fā)展的各個主體的權利規(guī)定還不完善，導致相關法律規(guī)范難以得到有效落實。

不斷完善農村普惠金融法律體系，為農村普惠金融提供有效法律保障

堅持為弱者服務的基本理念。以保護農村弱勢群體為基本目標，充分發(fā)揮普惠金融對廣大農民金融權利的保護功能，擴大農村金融服務覆蓋面，為農村弱勢者提供更為長久的金融服務；以金融公平為基本價值遵循，通過提升金融安全和服務效益，讓更多農民享受金融改革的成果；堅持以市場調節(jié)為主，有效緩解普惠金融商業(yè)性與公益性之間的矛盾，不斷促進金融市場的健康發(fā)展，增強農村普惠金融的持久動力。

完善農村普惠金融法律保障體系。由于一些行政法規(guī)和部門規(guī)章缺乏連續(xù)性，所以應結合精準扶貧政策的需要和農村普惠金融實踐中存在的問題，對相關法律法規(guī)進行整合，解決當前農村金融法律法規(guī)零散分布的問題。制定農村金融發(fā)展基本法，將農村政策金融、民間金融、商業(yè)金融等納入基本法框架之下，進一步明確農村金融發(fā)展的法律地位；構建統(tǒng)一的農村中小金融機構法，為農村弱勢者提供更為便利的信貸服務，為具有一定創(chuàng)業(yè)能力的貧困者解決資金不足的問題，同時強化國有大型商業(yè)銀行向農村弱勢者提供服務的義務；制定農村政策金融法，改變政策金融相關立法分布較為分散且沒有基本法律規(guī)范的現(xiàn)狀，更好發(fā)揮政策金融對精準扶貧的支持作用和對農村普惠金融發(fā)展的平衡作用。

建立健全農村普惠金融法律的保障性制度。這些保障性制度包括法律責任、爭議解決、監(jiān)督等制度，保障制度的作用是更好地推進農村普惠金融的健康發(fā)展，為農村弱勢者提供更好的金融服務。構建法律責任制度，明確金融機構履行農村普惠金融的基本義務，以及不履行相應義務時應承擔的法律責任。爭議解決制度則主要是解決在農村普惠金融發(fā)展過程中出現(xiàn)的爭議問題，屬于一種救濟制度。該項制度明確了各金融機構在糾紛事件中的責任，為農村弱勢者提供內部投訴渠道，或通過公益訴訟的形式幫助人們解決普惠金融運行中出現(xiàn)的糾紛。監(jiān)督制度主要是指中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、社會公眾等對農村普惠金融實施監(jiān)督的規(guī)定、過程和行為。一方面，通過有力的外部監(jiān)督能有效發(fā)揮農村普惠金融履行金融服務的義務，規(guī)范金融機構開展普惠金融活動的行為；另一方面，社會公眾的參與和監(jiān)督，有助于更好地體現(xiàn)普惠金融的公平性，避免以普惠的名義實踐不公平的行為。

（作者為上海交通大學凱原法學院博士研究生）

【參考文獻】

①賈晉、肖建：《精準扶貧背景下農村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展研究》，《理論探討》，2017年第1期。

責編/張忠華 美編/王夢雅