【摘要】面對突如其來的疫情，新加坡政府采用了與國際社會相當不同的“佛系抗疫”策略，是其在獨特的地緣、歷史和政治經(jīng)濟發(fā)展條件下的精心選擇，核心是實現(xiàn)盡可能“保經(jīng)濟發(fā)展，穩(wěn)社會秩序”，以科學證據(jù)為基礎，循證抗疫。新加坡的抗疫策略總結起來就是 “外松內緊，可防可控”。“外松” 表現(xiàn)為所有措施都以盡可能不打亂商業(yè)和生活秩序，不影響經(jīng)濟發(fā)展為核心目標，不大規(guī)模地進行社區(qū)隔離、不叫停大型商業(yè)和社會聚集活動、不停課、不停學。“內緊”表現(xiàn)為進行有步驟的精細化管理，以事后糾錯為主。盡管國情完全不同，新加坡抗疫策略對當前我國進入后疫情時代，如何循序漸進恢復經(jīng)濟生產(chǎn)，有一定的參考價值。

【關鍵詞】疫情防控  新加坡公共管理  循證公共治理    【中圖分類號】D77    【文獻標識碼】A

此次全球抗疫過程中，世界各國采用了各自不同的抗疫策略。其中新加坡的抗疫策略因為和國際社會相當不同，特別引人矚目，有國內媒體將其形容為“佛系”抗疫。其主要表現(xiàn)形式是不鼓勵公眾佩戴口罩、不禁止大型群眾集會、不進行社區(qū)隔離、企業(yè)不停工、中小學不停課。實際上新加坡的抗疫政策并不是無所作為，而是“外松內緊”，內里做了大量的預防和控制疫情的工作，其抗疫政策的核心目標是實現(xiàn)盡可能“保經(jīng)濟發(fā)展，穩(wěn)社會秩序”，步步為營，依靠科學和專家，以科學證據(jù)為基礎，循證抗疫。盡管國情完全不同，新加坡抗疫策略對當前我國進入后疫情時代，如何循序漸進恢復經(jīng)濟生產(chǎn)，有一定的參考價值。

新加坡“佛系抗疫”策略的實施背景

新加坡是位于北緯一度赤道帶的城市國家。其國土面積721.5平方公里，僅相當于湖北省武漢市的1/12，常住人口 564萬人（2018），人口高度密集，每平方公里高達8000多人，是湖北武漢人口密度的6倍多。新加坡自然資源極其匱乏，其日常生活補給和經(jīng)濟發(fā)展幾乎完全依賴外界。新加坡的電子、化工、煉油、物流行業(yè)相當發(fā)達，是東南亞航空港、商貿旅游中心，也是世界金融中心之一、東南亞跨國公司總部聚集地。新加坡的旅游業(yè)發(fā)達，經(jīng)濟貢獻占GDP的4%左右。新加坡人口的75%是祖籍中國的華人，跟中國有非常密切的經(jīng)濟和商貿往來，是中國第一大外資來源國，并連續(xù)六年成為中國第一大新增外資來源國。2019年新加坡GDP達3628億美元（世界第34），人均GDP近6.4萬美元（世界第8）。2019年新加坡政府總收入達747億新幣（1新幣約折合人民幣5元，下文貨幣單位皆為新幣）。由于歷史、政治、文化、宗教等原因，新加坡和其相鄰的馬來西亞和印度尼西亞有著非常微妙的外交關系。一旦切斷和外界的聯(lián)系，新加坡難以維持自身經(jīng)濟和社會運行。

自2010年以來，新加坡經(jīng)濟開始出現(xiàn)大滑坡。2011年其GDP增速從2011年的14.5%驟然降至6.2%，此后一路下跌，2018年滑落至3.2%。由于國際貿易摩擦加劇、外部市場需求疲軟、全球電子行業(yè)周期性衰退、世界經(jīng)濟增長放緩等因素，新加坡2019年第二、三季度進入技術性經(jīng)濟衰退。2019年新加坡全年經(jīng)濟增長0.5%。

世界經(jīng)濟發(fā)展速度放緩的背景之下，新冠肺炎疫情的全球蔓延讓新加坡雪上加霜，受到經(jīng)濟危機和公共衛(wèi)生危機的雙重打擊。按照現(xiàn)在的疫情情況，新加坡貿工部預測2020年經(jīng)濟可能呈現(xiàn)負增長。新加坡總理李顯龍認為2020新加坡經(jīng)濟很有可能出現(xiàn)大蕭條。

新加坡是威斯敏斯特式的議會民主制，盡管自1965年建國以來，其執(zhí)政黨人民行動黨長期執(zhí)政，但是自2015年李光耀逝世以來，新加坡反對黨及其聯(lián)盟開始積極活動，試圖挑戰(zhàn)人民行動黨一黨獨大的統(tǒng)治地位。2020是新加坡大選年，新加坡執(zhí)政黨及其領導的政府面臨相當大的政治壓力。

新加坡“佛系抗疫”策略的決策基礎和核心政策選擇

新加坡政府此次抗疫策略的選擇是基于其處理SARS 和 H1N1疫情的經(jīng)驗和教訓，以及其對新冠病毒的毒性特征的判斷。大量數(shù)據(jù)顯示，新加坡政府、執(zhí)政團隊和社會精英普遍認為2003年的SARS，重創(chuàng)新加坡經(jīng)濟。當時缺乏經(jīng)驗和準備，新加坡也沒有相應的公共衛(wèi)生應急預防和響應的預案。2003年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布全球暴發(fā)預警二周后，新加坡衛(wèi)生部才建立起了領導小組，并且領導和控制結構未達到最優(yōu)化。出現(xiàn)第一起確診病例五周后，全國性的控制系統(tǒng)才建立起來。管理手段、預防措施和醫(yī)療手段準備都不充足，所有的醫(yī)療救治系統(tǒng)都高度集中在一家醫(yī)院。對于前線醫(yī)護工作者而言，醫(yī)療防護設備短缺。SARS發(fā)病極快，新加坡四個月之內238個人感染，33人死亡。新加坡被世界衛(wèi)生組織列為疫區(qū)。在抗擊SARS的過程中，新加坡修改了自己的傳染病法案，給予衛(wèi)生行政部門更大的行政執(zhí)法的權力應對疫情。SARS 疫情結束后新加坡制定了一個全國性的DORSCON 系統(tǒng)，來指導對疫情的判斷和疫情應對。2009年，H1N1病毒（又名豬流感）在全球大暴發(fā)。由于SARS的教訓，新加坡政府在2009年4月25號WHO發(fā)布全球警告后的第三天就將預警系統(tǒng)提升到了橙色，12天之后就將級別降低到黃色。事后，新加坡政府認為自己對H1N1病毒反應過度，過早提升了預警系統(tǒng)的等級，對經(jīng)濟發(fā)展帶來了打擊。

新加坡政府進行此次抗疫策略決策的第二個基礎是對病毒毒性的判斷。2020年2月7日由于出現(xiàn)社區(qū)傳播，疾病響應系統(tǒng)升級到橙色之后，新加坡總理李顯龍發(fā)表電視講話，認為新病毒較之SARS傳染性更強，但危害性更低。新冠病毒在湖北以外死亡率為0.2%。新病毒相較于SARS，更接近于流感。基于這樣的政策判斷，新加坡政府認為即使社區(qū)病毒傳播最終無法避免，輕微癥狀的患者去社區(qū)診所和在家中休息，將醫(yī)院讓給老人、幼兒和有并發(fā)癥的病人。2月17日，領導此次抗疫行動小組的新加坡國家發(fā)展部部長黃訓財接受媒體采訪，仍然認為新冠病毒致死率較低，接近H1N1豬流感。截至4月7日16時08分，新加坡累計新冠肺炎確診病例1375例。新加坡認為目前的狀況可控，盡管管制措施逐漸加強，但繼續(xù)采取現(xiàn)有的策略。

新加坡的抗疫策略總結起來就是 “外松內緊，可防可控”。“外松” 表現(xiàn)為所有措施都以盡可能不打亂商業(yè)和生活秩序，不影響經(jīng)濟發(fā)展為核心目標，不大規(guī)模地進行社區(qū)隔離、不叫停大型商業(yè)和社會聚集活動、不停課、不停學。“內緊”表現(xiàn)為自中國發(fā)現(xiàn)疫情以來新加坡采取了大量的細致的管理手段，試圖通過精細的、有步驟的、精細化管理，以事后糾錯為主，通過其高素質的公務員隊伍，以及高素質的國民實現(xiàn)“人定勝天”的抗疫戰(zhàn)爭的勝利。其“佛系抗疫”策略的組成部分：“特別追蹤隊”、幼兒園和中小學不停課不停學以及不鼓勵帶口罩的政策，淋漓盡致地體現(xiàn)了其抗疫策略核心理念。

新加坡政府防疫策略的核心舉措之一是不進行封鎖社區(qū)和限制移動的主動預防，而是通過事后積極追蹤并隔離與確診病人密切接觸者，做到杜絕傳染源，使染病規(guī)模始終可控。1月22日當?shù)谝黄鸶腥菊弑淮_診后，新加坡衛(wèi)生部立即組建了70人（每組10人，共7組）的特別追蹤隊。其任務就是每天2班倒，從早上8：30工作到晚上10點，每周7天連軸轉，通過撥打電話尋找病人的密切接觸者（close contact）。新加坡政府認為通過手術刀般精準地追蹤和密不透風的追蹤體系，所有與確診病人親密接觸過的接觸者都可以被找到和隔離。

新加坡“佛系抗疫”政策的另一核心政策是幼兒園和中小學不停課不停學。這一政策和世界其他國家在疫情一開始首先停課停學的舉措大相徑庭。3月22日在新加坡中小學春假結束、民眾普遍認為假期會延長的情況下，新加坡教育部部長王乙康向公眾解釋了照常開學的理由。王部長指出有充足的證據(jù)顯示年輕人比成年人更不容易感染新冠病毒，目前確診的幾個學生都不是在家里和學校感染的。他援引新加坡國立大學醫(yī)院藥學組主任、國際衛(wèi)生組織全球傳染病暴發(fā)警告和響應網(wǎng)絡主席Dale Fisher的觀點，指出學生在學?？赡鼙仍诩依锔踩Ｒ皇菍W校有足夠的衛(wèi)生檢查和監(jiān)督舉措。二是學生放假在家，會跑到社會上和在社區(qū)玩耍。此外停學對社會的正常運作影響很大。對于那些夫妻是雙職工的家庭，小孩不上學會給父母工作帶來很大的困擾。特別是抗疫期間，前線醫(yī)護人員的子女如果不上學在家的話，會嚴重影響他們的工作。

新加坡“佛系抗疫”抗疫政策的另一突出特色，是政府不鼓勵民眾佩戴口罩。援引世界衛(wèi)生組織的建議，新加坡衛(wèi)生部不鼓勵人們帶口罩。新加坡衛(wèi)生部在報紙頭版和社區(qū)廣告中以非常醒目的標記提醒民眾如果身體健康的話，不需要戴口罩。在橙色警戒之后，新加坡總理李顯龍發(fā)表電視講話再次重申，民眾如果健康的話，不需要帶口罩，并且保證政府有充足的供應。新加坡媒體和醫(yī)學專業(yè)人士也通過各種途徑，向民眾宣傳和解釋帶口罩對于防范病毒沒有作用，表示如果口罩佩戴不合格，還會有害健康。2月19日新加坡貿工部部長陳振生在新加坡中國總商會的閉門談話錄音被泄露。陳振生談及政府不建議民眾戴口罩，是因為口罩在世界范圍內缺貨，如果民眾戴口罩，消耗巨大，無法將口罩留給醫(yī)護工作者使用。新加坡民眾整體非常相信政府。政府不建議戴口罩，絕大多數(shù)新加坡人在社區(qū)感染集群逐漸增加、不明感染源越來越多的情況下，仍然不佩戴口罩，生活如常。在陳部長解釋不鼓勵佩戴口罩是因為口罩采購困難的情況下，新加坡民眾對政府的做法表達了高度的支持和信任。

新加坡史上力度最大的財政救災抗疫舉措：共撥出近550億新元幫助國民應對新冠肺炎疫情

新加坡作為一個國土狹小，人力資源和自然稟賦極其匱乏的高度外向型經(jīng)濟體，其經(jīng)濟和勞動力高度依賴外部國際市場。外部經(jīng)濟環(huán)境的風吹草動都會對新加坡經(jīng)濟產(chǎn)生乘數(shù)效應。2003年SARS疫情中，新加坡是全球受經(jīng)濟打擊最嚴重的經(jīng)濟體之一。此次新冠肺炎疫情， 新加坡采取了與世界各國不同的抗疫策略，以“保經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展秩序為主”，不停工、不停學也不封城。盡管如此，新加坡經(jīng)濟仍然遭到重創(chuàng)，其中旅游業(yè)、航空業(yè)、零售業(yè)、食品服務業(yè)、交通服務業(yè)損失慘重。

鑒于此，新加坡政府推出了史上規(guī)模最大的經(jīng)濟救助計劃。2020年2月18日新加坡發(fā)布2020年高達803億新幣的財政預算案，政府財政赤字達前所未有的109億新幣。新預算案中直接用于抗疫就災的經(jīng)費達到64億新幣，其中8億新幣用于衛(wèi)生部和相關部門抗疫開支。剩余56 億提供面向新加坡公民個人的兩個配套政策，一是關懷與援助配套（Care and Support Package），共16億新幣，協(xié)助新加坡人應對經(jīng)濟衰退和新冠肺炎疫情；二是經(jīng)濟穩(wěn)定與支持配套（Stability and Support package），共40億新幣，用于穩(wěn)定經(jīng)濟和扶持受疫情打擊的本地企業(yè)。在總額16億新幣的關懷與援助配套計劃下，所有年滿21歲的新加坡公民根據(jù)其收入水平，可獲得100新幣到300新幣不等的現(xiàn)金補貼。年收入2.8萬新幣以下的新加坡公民可獲得300新幣補助，年收入2.8萬到10萬新幣的新加坡公民可獲得200新幣補助，年收入超過10萬新幣或擁有超過一處房產(chǎn)的新加坡人可獲得100新幣補助。家有未滿20歲未成年人的父母，每人額外再獲得100新幣補助。所有在2020年年滿50周歲或以上的新加坡公民會收到額外100新幣的補貼。貧困低收入家庭會收到比往年多一倍的一次性消費稅補助金、水電費回扣補助金。政府組屋家庭根據(jù)收入不同，需繳納的雜費也獲得了1.5個月到3.5個月不等的回扣。家庭成員超過5人的大家庭，會收到額外的水電費回扣特別補助金，金額最高可達1000新幣。居住在1房和2房式政府組屋，且不擁有其他房產(chǎn)的新加坡成年公民每人獲得100新幣的超市生活必需品補助券。根據(jù)居住政府組屋面積的大小，新加坡成年公民會收到480新幣到1000新幣不等的消費稅補貼。除此以外2020年至2022年，新加坡政府會分別提供1000萬新幣和2000萬新幣的補貼給社會弱勢群體和社區(qū)發(fā)展項目救助社區(qū)困難家庭。

在總額為40億新幣的經(jīng)濟穩(wěn)定與支援配套下，新加坡政府優(yōu)先援助受打擊最重的旅游、航空、零售、餐飲和陸路交通等行業(yè)。為救助旅游業(yè)，新加坡政府為酒店、商務住宅及商務會展場所的住宿及會議廳部分，提供30%的產(chǎn)業(yè)稅回扣。國際游輪和區(qū)域渡輪中心獲得15%的產(chǎn)業(yè)稅回扣,綜合度假勝地的則是10%。對于旅游業(yè)，新加坡政府同指定的金融機構合作提供臨時的過渡性貸款計劃，為期1年，貸款頂限為1百萬元，利率頂限為5%。新加坡政府為航空業(yè)者提供飛機降陸和停泊費回扣，并且為樟宜機場的店鋪租戶和貨運代理提供租金回扣。樟宜機場也將享有15%的產(chǎn)業(yè)稅回扣。國家環(huán)境局屬下餐飲中心和農(nóng)貿市場的攤位租戶將免繳租金1個月。建屋局則會讓旗下商用產(chǎn)業(yè)的租戶免繳半個月的租金。針對這5個行業(yè)的雇主，新加坡政府將常規(guī)的政府員工技能提升計劃的補助由3個月延長到半年，希望企業(yè)能留住員工并提升他們的技能,而不是在疫情期間大裁員。為保障新加坡公民就業(yè)，不被雇主解雇，新加坡政府補貼每名在職新加坡公民的薪資8%, 符合條件的每月薪資最多可以補助3600新幣，為期三個月。新加坡有超過190萬名本地職員。政府為雇傭補貼計劃投入13億新幣。新加坡副總理兼財政部長王瑞杰3月26日在國會發(fā)表2020年追加預算案聲明，宣布推出總值超過480億新元的援助措施，幫助國民度過疫情難關。王瑞杰表示，追加預算案主要有三大目的：一是保住國民工作；二是幫助企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營；三是加強經(jīng)濟和社會韌性。新加坡政府目前共撥出近550億新元幫助國民應對新冠肺炎疫情。這約等同于新加坡國內生產(chǎn)總值的11％。

新加坡此次抗疫策略是在其獨特的地緣、政治經(jīng)濟發(fā)展形式下經(jīng)過精心權衡作出的政策選擇，其手術刀般精細的抗疫舉措能夠執(zhí)行與新加坡人民高度信任政府密不可分

如前文所分析，新加坡“佛系抗疫”政策盡管和其他國家采取的策略外表看來截然不同，但并不是無所作為，新加坡此次抗疫策略是在其獨特的地緣、政治經(jīng)濟發(fā)展形式下經(jīng)過精心權衡作出的政策選擇，是與新加坡政府一直以來信奉的精英治國的理念一脈相承的。新加坡建國伊始，其執(zhí)政人民行動黨的執(zhí)政理念就是非意識形態(tài)化和績優(yōu)官僚制。政府高薪吸納知識精英，擔任政府政治和行政的高級領導。這些高級領導擁有十分優(yōu)秀的學術背景，往往擁有世界頂級大學的學習經(jīng)歷。新加坡總理李顯龍是劍橋大學三一學院的高材生，擁有美國哈佛大學肯尼迪政府學院公共管理碩士學位。主導這次抗疫的跨部門聯(lián)席工作組領導之一、國家發(fā)展部長黃循財也是哈佛大學的公共管理碩士畢業(yè)生。新加坡民眾普遍相信，優(yōu)秀的學業(yè)成績和學歷證明了領導者的智商，也相信其擁有卓越的管理能力。新加坡高度強調法治，強調管理程序和規(guī)范，強調對違反秩序和規(guī)范進行嚴厲懲處，強調采用科學、實用和最有效率的方法，發(fā)展經(jīng)濟和謀求國家發(fā)展。新加坡人對政府治理績效及領導人知識和管理能力高度認可與服從，政治信任度極高。

由于獨特的地緣環(huán)境和歷史沿革，新加坡實行的是強制兵役制。所有成年男子都必須服兵役。兵役結束也要每年定期回營接受軍事訓練。在整個公民教育和宣傳過程中，危機時刻的心理防衛(wèi)是重點和中心。新加坡的國家“整體防衛(wèi)”計劃一個重要核心就是心理防衛(wèi)，即使在危機時刻，全體國民也要保持團結，社會秩序運轉如常。這種天天處于備戰(zhàn)期的軍事管理思維，深刻影響了新加坡的政府治理。新加坡軍隊高級軍官背景的領導者遍布政治、行政管理、高校和國有企業(yè)。正是基于此，新加坡在此次新冠肺炎疫情應對策略中，采取了步步為營，以科學循證和專家意見為基礎，去政治化，依賴精英決策，靠手術刀般精細的管理舉措進行抗疫的策略。新加坡政府此策略能夠執(zhí)行，也與絕大多數(shù)新加坡人民高度信任黨和政府，高度信任政府能力，高度信任在政府帶領下新冠病毒是“可防可控”密不可分的。

新冠肺炎疫情未來如何防治仍然充滿不確定性，疫苗也還要相當長時間才能生產(chǎn)。新冠病毒有可能會跟人類社會長期生存。有權威專家認為，今年冬天病毒還可能卷土重來。在此背景下，下一步防控要采用更加靈活多樣，更加貼近各地差異需求的策略，以科學證據(jù)為導向，以專家決策為基礎。新加坡的大規(guī)模財政補助和經(jīng)濟救助計劃同樣值得參考和學習。

（作者為廈門大學公共事務學院公共政策研究院教授）

【注：本文系廈門大學南強青拔人才計劃及福建省社科重點課題“公共服務需求、公共服務提供有效性和公共服務滿意度研究”(項目編號:FJ2019JDZ003)階段性成果】

【參考文獻】

①于文軒:《停課還是不停課，是個問題：新加坡“佛系抗疫”的秘密》，界面新聞，2020年3月24日。

②于文軒：《特別追蹤隊：新加坡“佛系” 抗疫自信的基礎》，澎湃新聞，2020年2月21日。

③于文軒：《“佛系抗疫”的新加坡實踐能成功嗎？》，界面新聞，2020年2月15日。

責編/李一丹    美編/李祥峰

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