【摘要】日本公共衛(wèi)生危機(jī)管理體制具有法制化和程序化、專門化和科學(xué)化、系統(tǒng)化和信息化的特點(diǎn)。自新冠肺炎疫情在日本蔓延以來，日本政府依據(jù)《傳染病法》《檢疫法》及《新型病毒等對(duì)策特別措施法》，在內(nèi)閣設(shè)立新冠病毒對(duì)策本部，制定應(yīng)對(duì)措施，并按照現(xiàn)行公共衛(wèi)生危機(jī)管理體制進(jìn)行疫情防控。值得一提的是，日本政府的政策并非一成不變，而是根據(jù)疫情發(fā)展情況隨時(shí)作出調(diào)整，發(fā)現(xiàn)存在問題及時(shí)糾正。
【關(guān)鍵詞】日本 新冠肺炎疫情 公共衛(wèi)生危機(jī)管理 【中圖分類號(hào)】K313 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
目前，在全球范圍內(nèi)擴(kuò)大的新冠肺炎疫情作為公共衛(wèi)生危機(jī)引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。截至4月7日，日本國(guó)內(nèi)新冠病毒感染累計(jì)確診4000多例。在兩個(gè)多月的時(shí)間里，日本的感染者雖有大幅度增加，但與歐洲國(guó)家相比，增幅較小。從整體治療效果看，一是死亡者少，累計(jì)治愈者多。50%以上的重癥感染者已康復(fù)。二是日本醫(yī)療體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證了重癥患者得到有效救治。針對(duì)新冠肺炎疫情，日本政府依據(jù)《傳染病法》《檢疫法》及《新型病毒等對(duì)策特別措施法》，在內(nèi)閣設(shè)立新冠病毒對(duì)策本部，制定應(yīng)對(duì)措施，并按照現(xiàn)行公共衛(wèi)生危機(jī)管理體制進(jìn)行疫情防控。值得一提的是，日本政府的政策并非一成不變，而是根據(jù)疫情發(fā)展情況隨時(shí)作出調(diào)整，發(fā)現(xiàn)存在問題及時(shí)糾正。
從SARS到新冠肺炎疫情看日本公共衛(wèi)生危機(jī)的管理
SARS疫情回顧及日本零感染原因分析。2003年3月，SARS疫情蔓延到世界多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）統(tǒng)計(jì)，自2002年11月1日至2003年6月9日，SARS席卷30余個(gè)國(guó)家和地區(qū)，全球累計(jì)臨床報(bào)告病例8421例，其中中國(guó)內(nèi)地5328例，占63%；全球死亡病例784例，其中中國(guó)內(nèi)地340例，占44%。與中國(guó)比鄰的日本卻創(chuàng)下零感染零死亡的成績(jī)，成為少數(shù)未被感染的亞洲國(guó)家之一。究其原因，可歸納為三個(gè)方面：第一，日本國(guó)民有良好的衛(wèi)生習(xí)慣，雖然還不能肯定日本人未染上SARS是否和生活習(xí)慣直接相關(guān)，但日本社會(huì)和家庭講衛(wèi)生的好習(xí)慣，無疑是防止病毒侵襲的原因之一。第二，日本非常重視食物中毒及病毒的防控。早在SARS疫情之前日本就經(jīng)歷過食物中毒和O157病毒的襲擊，給社會(huì)帶來了重大的打擊。因此，很早就制定了防止食物中毒等公共衛(wèi)生危機(jī)管理及醫(yī)院內(nèi)傳染的嚴(yán)謹(jǐn)措施，政府對(duì)所有餐館和公共設(shè)施都加強(qiáng)了衛(wèi)生管制。第三，SARS疫情發(fā)生后日本政府及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。日本政府以內(nèi)閣總理大臣為本部長(zhǎng)，在內(nèi)閣迅速設(shè)立“新冠病毒對(duì)策本部”，并根據(jù)《新冠病毒對(duì)策行動(dòng)計(jì)劃》采取了一系列措施。勸從中國(guó)直飛的航班延期；加強(qiáng)邊境疫情管理（機(jī)場(chǎng)、車站、碼頭）；加強(qiáng)醫(yī)療體制。隨著疫情的變化，“新冠病毒對(duì)策本部”又增加了應(yīng)急措施：一是，勸國(guó)民盡量避免外出、不舉行集會(huì)及體育賽事、縮小營(yíng)業(yè)活動(dòng)。厚生勞動(dòng)省也采取了一系列措施。二是，及時(shí)制作SARS基本知識(shí)、預(yù)防方法、就醫(yī)方式、應(yīng)對(duì)方式等內(nèi)容公布在網(wǎng)站上。三是開設(shè)咨詢窗口，接受國(guó)民關(guān)于流感及SARS等相關(guān)問題的咨詢。四是加強(qiáng)檢疫。為了阻止疫情傳播，勸導(dǎo)國(guó)民延期出國(guó)旅游。五是醫(yī)療保障。在全國(guó)指定236家專門收治SARS患者的醫(yī)院，完善SARS醫(yī)療供給體制。確保口罩、醫(yī)療設(shè)備及防護(hù)設(shè)備。為了防止民眾感染，及時(shí)發(fā)布《SARS知識(shí)》《SARS管理指針》《應(yīng)對(duì)SARS消毒法》。事實(shí)證明，上述防疫措施的成效是極其顯著的，這次新冠肺炎疫情發(fā)生后，很多措施依然沿用。
日本新冠肺炎疫情現(xiàn)狀及迅速擴(kuò)散的原因。2020年1月14日，日本神奈川縣保健所接診1名新冠肺炎疑似患者，1月15日經(jīng)國(guó)立傳染病研究所檢測(cè)確診為日本第一例新冠肺炎患者。截至4月7日，日本國(guó)內(nèi)新冠病毒感染累計(jì)確診4000多例，日本多處護(hù)理設(shè)施相繼發(fā)生集體感染事件。梳理日本疫情擴(kuò)散的原因，歸納起來有三點(diǎn)：
第一，分診制度導(dǎo)致日本疫情防控出現(xiàn)“慢半拍”的現(xiàn)象。日本是在《傳染病法》《檢疫法》兩部法律框架下，按照傳染病學(xué)的原理進(jìn)行管控，因此不像社會(huì)管理方式一刀切那樣見效快，可以說是“慢半拍”。日本醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要分為綜合醫(yī)院（國(guó)立和私立）和社區(qū)診所（私立），就醫(yī)實(shí)行分診制。根據(jù)世界衛(wèi)生組織下設(shè)機(jī)構(gòu)2018年發(fā)布的《日本衛(wèi)生系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告》，截至2016年，日本共有8442家醫(yī)院、101529家診所。日本各地診所主要采取?？崎T診形式，如內(nèi)科、眼科、皮膚科、牙科等等，大部分診所只設(shè)一個(gè)科。綜合醫(yī)院只接收診所介紹來的患者。如果不帶介紹信直接去綜合醫(yī)院，除特殊情況外無法就醫(yī)，即使特殊情況下就醫(yī)也無法使用醫(yī)療保險(xiǎn)。這次疫情期間也不例外。如需要就醫(yī)，首先要去診所，診所醫(yī)生認(rèn)為有必要做進(jìn)一步檢查，則推薦給保健所，再由保健所開介紹信，患者拿著介紹信到設(shè)有“歸國(guó)者及接觸者門診”的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。但是國(guó)家設(shè)定了很多檢測(cè)門檻，不符合國(guó)家規(guī)定的感染癥狀，無法進(jìn)行核酸檢測(cè)，也就無法治療。
第二，嚴(yán)格控制核酸檢測(cè)數(shù)量使得確診數(shù)量緩慢增加。疫情發(fā)生后，日本政府只限重癥患者進(jìn)行核酸檢測(cè)，受到輿論批評(píng)。日本現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)疫情的措施與韓國(guó)不同，檢測(cè)“門檻”相對(duì)較高。這主要是依據(jù)日本政府2月25日出臺(tái)的防控基本方針，即“重癥優(yōu)先、輕癥居家”的原則。日本公共衛(wèi)生管理體制中第一個(gè)門檻是分診窗口。疫情發(fā)生后，日本在各地設(shè)立了“歸國(guó)者及接觸者咨詢中心”，主要負(fù)責(zé)咨詢和判定申請(qǐng)者是否可以接受檢測(cè)。申請(qǐng)者向咨詢中心提出申請(qǐng)，需要滿足以下條件：連續(xù)4日以上出現(xiàn)感冒癥狀或發(fā)燒37.5度以上，有強(qiáng)烈的乏力感、呼吸困難等癥狀。如老年人或有基礎(chǔ)疾病等情況者，以上狀態(tài)需要持續(xù)2日左右。接到申請(qǐng)后，咨詢中心將其介紹至設(shè)有“歸國(guó)者及接觸者門診”的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。除此之外，還有“根據(jù)醫(yī)生綜合判斷結(jié)果”的標(biāo)準(zhǔn)。因此，即使被介紹到檢測(cè)機(jī)構(gòu)，同樣可能被拒絕?？梢姡毡驹谧稍兒蜋z測(cè)上設(shè)定了很高的門檻，將重點(diǎn)放在重癥患者，并非防止社區(qū)傳播。從而無法對(duì)無癥狀、無特定接觸史、輕癥患者做到“應(yīng)測(cè)盡測(cè)”。這就造成輕癥患者和傳染者在社會(huì)上繼續(xù)活動(dòng)，無法避免疫情擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)，也就會(huì)延長(zhǎng)控制疫情的時(shí)間。
第三，放棄社會(huì)管控，通過宣傳引導(dǎo)，達(dá)到自律目標(biāo)。日本社區(qū)是開放型社區(qū)，設(shè)有“町內(nèi)會(huì)”“自治會(huì)”等居民自發(fā)組織，是日本社區(qū)最小治理單位。“町內(nèi)會(huì)”“自治會(huì)”不具有《民法》法律效力，因此不承擔(dān)協(xié)助政府的義務(wù)。日本政府只能呼吁民間配合政府遵守疫情相關(guān)舉措。此外，日本政府重視利用電視報(bào)道、紀(jì)錄片等，宣傳引導(dǎo)民眾科學(xué)理性認(rèn)識(shí)疫情。日本媒體在報(bào)道時(shí)會(huì)邀請(qǐng)醫(yī)學(xué)專家、醫(yī)生等專業(yè)人士參與，客觀分析疫情信息，宣傳防護(hù)措施，消除民眾不安。日本政府在抗擊疫情期間采取的方針是不停產(chǎn)不停工、不關(guān)店不封城，只要求國(guó)民保持自律，盡量不聚集、不參加大型活動(dòng)。政府盡量保障社會(huì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行，在國(guó)民生活基本不受影響的前提下，實(shí)施疫情的有效管控。雖然疫情有所擴(kuò)大，但是整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序并未停滯。這是日本基于其基本國(guó)情和完善的醫(yī)療體制而作出的選擇。
日本公共衛(wèi)生危機(jī)管理體制的特點(diǎn)
日本公共衛(wèi)生危機(jī)管理體制分為三級(jí)政府兩大系統(tǒng)。三級(jí)政府是指國(guó)家（厚生勞動(dòng)?。?、都道府縣及市町村。兩大系統(tǒng)是國(guó)家層次和地方層次的公共衛(wèi)生危機(jī)管理系統(tǒng)。國(guó)家層次的由厚生勞動(dòng)省、厚生勞動(dòng)省派駐的8個(gè)地區(qū)分局、13家檢疫所、47所國(guó)立大學(xué)醫(yī)學(xué)系和附屬醫(yī)院、62家國(guó)立醫(yī)院、125家國(guó)立療養(yǎng)所、5家國(guó)立研究所構(gòu)成。地方層次的由都道府縣衛(wèi)生健康局、衛(wèi)生試驗(yàn)所、保健所、縣立醫(yī)院、市町村保健中心構(gòu)成。當(dāng)國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件時(shí)，根據(jù)地方自治制度及《傳染病法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家、地方政府及國(guó)民必須履行相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。保健所是日本公共衛(wèi)生管理系統(tǒng)中核心的行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)防治傳染病。日本各地保健所能夠協(xié)調(diào)醫(yī)療服務(wù)提供者、醫(yī)學(xué)研究者、藥劑師協(xié)會(huì)等社會(huì)支援。根據(jù)既定方針，以厚生勞動(dòng)省為首，各省加強(qiáng)聯(lián)系，根據(jù)疫情進(jìn)展情況采取措施。地方自治體根據(jù)各地情況，同厚生勞動(dòng)省充分溝通后采取措施。日本各級(jí)政府與急救、警察、醫(yī)師會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)、通信、鐵道、電力、煤氣、供水等部門建立了協(xié)作關(guān)系，這些部門必須配合政府履行義務(wù)。
內(nèi)閣決策機(jī)制及具體措施。日本政府根據(jù)《內(nèi)閣法》第15條，在內(nèi)閣官房設(shè)置內(nèi)閣危機(jī)管理總監(jiān)一職（常設(shè)職位），主要協(xié)助內(nèi)閣官房長(zhǎng)官，負(fù)責(zé)處理國(guó)家危機(jī)事項(xiàng)（不包括國(guó)家防衛(wèi)），以應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)及疫情初期的快速處理。1月30日，內(nèi)閣開會(huì)決定設(shè)立新冠病毒對(duì)策本部（以下簡(jiǎn)稱對(duì)策本部），本部長(zhǎng)由內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任，副本部長(zhǎng)由內(nèi)閣官房長(zhǎng)官擔(dān)任，厚生勞動(dòng)大臣及其他大臣擔(dān)任本部成員。對(duì)策本部是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，只有危機(jī)發(fā)生時(shí)才設(shè)立，同時(shí)設(shè)立的還有內(nèi)閣危機(jī)管理中心和內(nèi)閣信息集約中心。內(nèi)閣危機(jī)管理中心作為政府開展危機(jī)管理活動(dòng)的中樞機(jī)構(gòu)，采取24小時(shí)全天候體制。當(dāng)緊急事態(tài)發(fā)生時(shí)，內(nèi)閣危機(jī)管理中心下設(shè)內(nèi)閣對(duì)策室，室長(zhǎng)由內(nèi)閣危機(jī)管理總監(jiān)兼任，各個(gè)省廳派遣局長(zhǎng)組成對(duì)策室成員。內(nèi)閣信息集約中心迅速收集和確認(rèn)疫情相關(guān)信息，并在第一時(shí)間向政府主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。危機(jī)管理中心根據(jù)內(nèi)閣信息集約中心提供的信息召開緊急會(huì)議，提出應(yīng)對(duì)方案，為決策提供參考。當(dāng)緊急事態(tài)發(fā)生時(shí)，根據(jù)《事態(tài)對(duì)策法》第10條第1項(xiàng)，由內(nèi)閣總理大臣設(shè)立緊急對(duì)策本部，由緊急對(duì)策本部調(diào)整各省廳的權(quán)限。截至2020年3月20日，新冠病毒傳染病對(duì)策本部召開了21次會(huì)議，傳染病對(duì)策專家會(huì)議召開了8次。
日本公共衛(wèi)生危機(jī)管理體制特點(diǎn)。第一，公共衛(wèi)生危機(jī)管理體制的法制化和程序化。日本政府根據(jù)危機(jī)的不同種類和不同階段，依法應(yīng)對(duì)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置到具體措施都重視法制化和程序化，確保危機(jī)管理的依法行政，使政府危機(jī)管理體制高效、穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)《內(nèi)閣法》，為應(yīng)對(duì)國(guó)家危機(jī)，在內(nèi)閣官房常設(shè)內(nèi)閣危機(jī)管理總監(jiān)一職，協(xié)助官房長(zhǎng)官處理危機(jī)管理相關(guān)事務(wù)。當(dāng)公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生時(shí)，立刻設(shè)立對(duì)策本部，由對(duì)策本部負(fù)責(zé)制定針對(duì)性、操作性強(qiáng)的對(duì)策。對(duì)策本部長(zhǎng)由總理大臣擔(dān)任，厚生勞動(dòng)大臣及其他大臣擔(dān)任對(duì)策本部成員。同時(shí)，在內(nèi)閣設(shè)立內(nèi)閣危機(jī)管理中心。此次新冠肺炎疫情發(fā)生后，日本政府嚴(yán)格按照《傳染病法》《檢疫法》《新冠病毒等對(duì)策特別措施法》，設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，采取相應(yīng)對(duì)策。同時(shí)，制定了標(biāo)準(zhǔn)化的公共衛(wèi)生危機(jī)管理行動(dòng)方案。這一方案沿用了應(yīng)對(duì)SARS疫情的方案，只是根據(jù)疫情的嚴(yán)重性，做出了相應(yīng)調(diào)整。從SARS到新冠肺炎疫情，方式方法具有程序化。因此，兩次危機(jī)采取的很多措施幾乎相同。例如，及時(shí)向國(guó)民、企業(yè)及社區(qū)提供信息；準(zhǔn)確掌握國(guó)內(nèi)疫情情況；完善醫(yī)療保障（咨詢中心、門診及住院）措施；對(duì)受疫情影響的中小企業(yè)提供低息貸款及對(duì)家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)貼等。
第二，公共衛(wèi)生危機(jī)管理體制的專門化和科學(xué)化。日本政府嚴(yán)格按照客觀數(shù)據(jù)和專家意見科學(xué)決策。日本政府在內(nèi)閣設(shè)立信息集約中心，及時(shí)收集并分析處理國(guó)內(nèi)外疫情信息，并直接提供給對(duì)策本部成員及新冠病毒對(duì)策專家會(huì)議。對(duì)策本部為了聽取醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜乙庖姡瑔?dòng)新冠病毒對(duì)策專家會(huì)議，專家會(huì)議會(huì)長(zhǎng)由國(guó)立傳染病研究所所長(zhǎng)擔(dān)任，成員由大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的相關(guān)研究人員組成。對(duì)策本部每次決策之前都要聽取專家會(huì)議的意見，避免決策失誤引起財(cái)力物力人力浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)有效、科學(xué)的決策和施策。這次新冠肺炎疫情發(fā)生后，安倍首相充分聽取專家意見后才制定“重點(diǎn)救治重癥患者，最大限度減少死者，防止醫(yī)療體制崩潰”的應(yīng)對(duì)疫情基本方針。日本政府根據(jù)上述方針，通過在咨詢、檢測(cè)及治療上設(shè)定較高門檻，排除輕癥患者，重點(diǎn)救治重癥患者。同時(shí)，通過呼吁國(guó)民保持自律，盡量不聚集、不參加大型活動(dòng)，有效管控了疫情，保障了社會(huì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行。
第三，公共衛(wèi)生危機(jī)管理體制的系統(tǒng)化和信息化。日本公共衛(wèi)生危機(jī)管理體制具有快速反應(yīng)的縱橫交錯(cuò)的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。在內(nèi)閣統(tǒng)一指揮下，涵蓋厚生勞動(dòng)省、地區(qū)分局、保健所、綜合醫(yī)院、國(guó)立傳染病研究所等國(guó)家級(jí)應(yīng)急管理系統(tǒng)和由都道府縣衛(wèi)生健康局、衛(wèi)生試驗(yàn)所、保健所、縣立醫(yī)院、市町村保健中心等組成的地方管理系統(tǒng)。值得一提的是，系統(tǒng)內(nèi)各部門都建立了各自的應(yīng)急管理機(jī)制。因此，當(dāng)公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生時(shí)，系統(tǒng)內(nèi)的各部門按照各自的危機(jī)管理機(jī)制，恪盡職守，并同其他部門相互配合，保證系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。日本政府為了提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，將最新技術(shù)應(yīng)用于政府危機(jī)管理系統(tǒng)。信息化建設(shè)一直是日本政府危機(jī)治理機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)所在。在這次新冠肺炎疫情防控當(dāng)中，信息圖像的收集與匯總、新冠肺炎疫情的預(yù)測(cè)、救助及流行病學(xué)調(diào)查等方面，信息技術(shù)發(fā)揮了重要作用。
（作者為天津社會(huì)科學(xué)院日本研究所所長(zhǎng)、研究員，東北亞區(qū)域合作研究中心研究員）
【參考文獻(xiàn)】
①李靜、徐萬清：《日本“慢半拍”的疫情防控》，《中國(guó)新聞周刊》，2020年第939期。
責(zé)編/李一丹 美編/李祥峰
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