【摘要】韓國(guó)在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情上經(jīng)歷了從初期的“成效顯著”，到大邱慶北地區(qū)的“滑鐵盧”，再到“被相關(guān)國(guó)家效仿”的復(fù)雜變化過(guò)程。韓國(guó)政府充分發(fā)揮了其完善的危機(jī)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理體系的制度優(yōu)勢(shì)，在規(guī)范、引導(dǎo)和服務(wù)中注重社會(huì)疏導(dǎo)能力的發(fā)揮并取得了明顯效果。韓國(guó)疫情基本得到了有效控制，樹(shù)立了資本主義國(guó)家體制下抗擊新冠肺炎疫情的典范。

【關(guān)鍵詞】韓國(guó)新冠肺炎  應(yīng)急管理    【中圖分類號(hào)】D73    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新冠肺炎疫情是對(duì)世界各國(guó)應(yīng)急管理體系是否完善的一次重大考驗(yàn)。自2019年12月20日到2020年3月12日，筆者作為韓國(guó)高麗大學(xué)亞細(xì)亞問(wèn)題研究所的訪問(wèn)學(xué)者親身經(jīng)歷了韓國(guó)抗疫過(guò)程。不同的國(guó)家，由于國(guó)情不同，采取的抗疫措施各有異同。“他山之石，可以攻玉”，韓國(guó)可以說(shuō)樹(shù)立了在資本主義國(guó)家體制下防控新冠肺炎疫情成效顯著的典范。韓國(guó)政府在構(gòu)建、完善應(yīng)急管理體系和強(qiáng)化社會(huì)疏導(dǎo)方面，提供了一些有益經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

韓國(guó)應(yīng)急管理體系的建構(gòu)

韓國(guó)應(yīng)急管理體系主要指在韓國(guó)政府組織體系中履行安全管理和防災(zāi)職能的機(jī)構(gòu)設(shè)置。設(shè)有中央安全管理委員會(huì)和中央災(zāi)難安全對(duì)策本部，強(qiáng)化重大災(zāi)難安全事故中的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指揮能力。“疾病管理本部”（KCDC），是韓國(guó)公共衛(wèi)生預(yù)警和應(yīng)對(duì)體系的“控制塔”，發(fā)揮著核心的作用。2015年，中東呼吸綜合征（MERS）在韓國(guó)暴發(fā)后，韓國(guó)國(guó)會(huì)舉行有關(guān)改善傳染病管理體系的黨政會(huì)議，決定今后韓國(guó)發(fā)生傳染病疫情時(shí)，疾病管理本部將成為“管制中心”，全面負(fù)責(zé)防疫工作。在新傳染病流入韓國(guó)時(shí)啟動(dòng)疾病管理本部長(zhǎng)下屬緊急狀況室，24小時(shí)予以應(yīng)對(duì)。之后，為了提高防控傳染病的指揮機(jī)構(gòu)的地位，疾病管理本部從原來(lái)的“室長(zhǎng)”級(jí)提升至“副部長(zhǎng)”級(jí)，隸屬于保健福祉部。自2015年起，韓國(guó)執(zhí)政黨和政府增設(shè)防疫職能，每年選拔流行病學(xué)調(diào)查人員配合工作。同時(shí)要求大型綜合醫(yī)院常年保持一定數(shù)量負(fù)壓隔離病床。

新冠肺炎疫情暴發(fā)后韓國(guó)應(yīng)急管理體系的強(qiáng)化

韓國(guó)在新冠肺炎疫情暴發(fā)的初期階段防控較有成效。但2月18日第31例患者的出現(xiàn)，成為了韓國(guó)防控新冠肺炎疫情的分水嶺，防疫形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，大邱和慶北地區(qū)以新天地教會(huì)會(huì)員為中心的集體感染人數(shù)迅速攀升，2月26日新增病例達(dá)到每天946例的高峰，新增病例中與新天地大邱教會(huì)及清道郡大南醫(yī)院有關(guān)的占比達(dá)68.8%。韓國(guó)防疫重心逐漸轉(zhuǎn)移到防控社區(qū)感染方面，面對(duì)新形勢(shì)韓國(guó)政府立即完善并升級(jí)原來(lái)的相關(guān)應(yīng)急管理體系。

一是積極構(gòu)建中央到地方的協(xié)同指揮系統(tǒng)。2月23日韓國(guó)政府正式發(fā)布新冠肺炎疫情最高級(jí)別“嚴(yán)重”預(yù)警，首次由國(guó)務(wù)總理丁世均擔(dān)任“中央災(zāi)難安全對(duì)策本部”的本部長(zhǎng)，成立了以“中央災(zāi)難安全對(duì)策本部”為指揮中心的全國(guó)防疫體系；在中央，以“中央應(yīng)急處理本部”（由保健福祉部長(zhǎng)官擔(dān)任本部長(zhǎng)）、“政府支援本部”（由行政安全部長(zhǎng)官擔(dān)任本部長(zhǎng)）共同協(xié)調(diào)管理；在地方，以各地區(qū)“災(zāi)難安全對(duì)策本部”為基盤(pán)。韓國(guó)國(guó)務(wù)總理、中央災(zāi)難安全對(duì)策本部長(zhǎng)丁世均2月25日抵達(dá)大邱，坐鎮(zhèn)指揮抗擊新冠肺炎疫情的工作。

二是“查病源、重隔離、多檢測(cè)”的防疫思路清晰、措施得當(dāng)。針對(duì)大邱和慶北地區(qū)的疫情，文在寅總統(tǒng)指示采取“最大程度的封鎖”措施并非封堵該地區(qū)，而是最大限度阻斷疫情擴(kuò)散。對(duì)新天地教會(huì)的會(huì)員進(jìn)行大規(guī)模篩查，對(duì)確診者和疑似病例實(shí)行隔離，要求疫區(qū)入境人員設(shè)置手機(jī)自我診斷系統(tǒng)APP，每天上傳自己的體溫情況，進(jìn)行自我管理，發(fā)現(xiàn)異?？杉皶r(shí)與診療中心聯(lián)系。韓國(guó)政府開(kāi)發(fā)了一種帶有GPS功能的APP來(lái)管理（隔離人員）。這些人一旦踏出家門(mén)，系統(tǒng)就會(huì)自動(dòng)報(bào)警。仿效中國(guó)的“方艙醫(yī)院”， 韓國(guó)政府在大邱疫區(qū)的園區(qū)，用 45個(gè)集裝箱建造起集裝箱醫(yī)院，同時(shí)啟用了軍方機(jī)動(dòng)醫(yī)院緊急增援。為了收治更多患者，還增設(shè)了生活治療中心，以便將輕癥患者與普通人隔離。政府出臺(tái)一系列相關(guān)的法律措施來(lái)確保防疫工作的推進(jìn)。2月26日，在國(guó)會(huì)全體會(huì)議上通過(guò)了《傳染病預(yù)防法》《檢疫法》《醫(yī)療法》三法部分修訂案，統(tǒng)稱“新冠3法”。增加了疑似感染病患者如拒絕接受檢疫時(shí)可處以300萬(wàn)韓元以下罰款的條款；對(duì)拒絕、妨礙或回避隔離的行為，故意隱瞞、漏報(bào)事實(shí)等行為，將判處兩年以下有期徒刑或2000萬(wàn)韓元以下罰款，提高了威懾力。韓國(guó)政府本著“應(yīng)收盡收、應(yīng)檢必檢”的全免費(fèi)原則，加大了財(cái)政投入，為抗擊新冠肺炎疫情編制了11.7萬(wàn)億韓元（約合人民幣684.3億元）規(guī)模的補(bǔ)充預(yù)算，也是7年來(lái)規(guī)模最大的一次。政府加大了生產(chǎn)試劑盒的支持力度，政府給KOGENE生物科技公司等四家公司頒發(fā)了新型冠狀病毒診斷試劑緊急使用許可，并將檢測(cè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到所有獲得優(yōu)秀檢測(cè)室認(rèn)證的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。這四家公司每周能生產(chǎn)1.5萬(wàn)個(gè)試劑盒，可以支持每周40萬(wàn)人次以上的檢測(cè)量，極大地支援了韓國(guó)的疫情防控。韓國(guó)還創(chuàng)新檢測(cè)方法，設(shè)置了633個(gè)篩查點(diǎn)，包括“免下車”篩查診所（要求檢測(cè)者全程在車內(nèi)，醫(yī)護(hù)人員從車窗采樣僅需要10分鐘即可完成），以及在發(fā)生疫情的建筑物前臨時(shí)設(shè)置診所等，日檢測(cè)能力達(dá)2萬(wàn)人。為避免交叉感染，韓國(guó)部分地區(qū)采取了“得來(lái)速”式檢查，免費(fèi)為大眾（包括外國(guó)人）檢查，檢測(cè)結(jié)果會(huì)發(fā)送至手機(jī)。在韓國(guó)，新冠病毒的檢測(cè)機(jī)構(gòu)和委托檢測(cè)機(jī)構(gòu)可達(dá)81家，從2月4日首款檢測(cè)試劑盒獲批至3月19日，韓國(guó)已累計(jì)為27萬(wàn)多人進(jìn)行了病毒檢測(cè)，相當(dāng)于每200人中就有1人接受了檢測(cè)。韓國(guó)具備這樣的檢測(cè)能力是吸取了2015年中東呼吸綜合征的教訓(xùn)。加強(qiáng)檢測(cè)能力是硬道理，韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)值得全球借鑒。

韓國(guó)在強(qiáng)化公共衛(wèi)生危機(jī)預(yù)警方面的措施

公共衛(wèi)生的危機(jī)預(yù)警也是傳染病防治工作至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。新冠肺炎疫情發(fā)生后，韓國(guó)媒體以中國(guó)官方發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字為基準(zhǔn)，持續(xù)報(bào)道新冠肺炎疫情的進(jìn)展情況。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)外部輸入病例及擴(kuò)散者的嚴(yán)格管理。1月23日武漢宣布“封城”以后，韓國(guó)為了隔絕海外傳染病源傳入韓國(guó)國(guó)內(nèi)，便通過(guò)手機(jī)的漫游服務(wù)信息來(lái)預(yù)防病毒等傳染病源，對(duì)疫情危險(xiǎn)國(guó)家的入境人員實(shí)行更全面的檢疫體系。自1月30日起，韓國(guó)要求入境的中國(guó)公民填寫(xiě)健康狀況申報(bào)表，自2月4日起禁止所有持湖北省簽發(fā)護(hù)照的中國(guó)公民、14天內(nèi)訪問(wèn)過(guò)湖北省的外國(guó)人入境，并且暫停濟(jì)州島免簽、暫停中國(guó)公民過(guò)境免簽政策。韓國(guó)還針對(duì)外來(lái)人口做了限制外出規(guī)定，建立了“特殊移民管理程序”，所有入境人員要嚴(yán)格監(jiān)控（包括隔離14天）。當(dāng)大邱和慶北地區(qū)出現(xiàn)大規(guī)模聚集性傳播事件后，韓國(guó)政府出于危機(jī)預(yù)警意識(shí)，強(qiáng)制對(duì)新天地教會(huì)進(jìn)行了大規(guī)模檢測(cè)，使得60%以上的病例處于掌控之中。

隨著新冠肺炎疫情在全球擴(kuò)散，韓國(guó)外交部歷史上第一次宣布，從3月19日起，將面向以往未發(fā)布旅行預(yù)警的所有國(guó)家和地區(qū)發(fā)布一級(jí)旅行預(yù)警。自19日零時(shí)起將特別入境檢疫程序的適用范圍擴(kuò)大至所有國(guó)家和地區(qū)，由此入境韓國(guó)的所有人員都要接受特別檢疫。入境人員須提供在韓居留住址、聯(lián)系電話，并在手機(jī)上安裝報(bào)告?zhèn)€人健康狀況的自診APP，如果連續(xù)兩天以上報(bào)告相關(guān)癥狀，衛(wèi)生站將判斷是否屬于疑似病例并指引病毒檢測(cè)。

韓國(guó)政府在規(guī)范、引導(dǎo)和服務(wù)中注重社會(huì)疏導(dǎo)能力的發(fā)揮

所謂社會(huì)疏導(dǎo)能力指有目的地運(yùn)用社會(huì)力量對(duì)已出現(xiàn)的社會(huì)不滿情緒予以疏通、引導(dǎo)和排解，抑制這種不滿情緒的滋長(zhǎng)和積累，從而避免災(zāi)難性沖突出現(xiàn)，保證社會(huì)運(yùn)行安全。韓國(guó)政府在抗疫戰(zhàn)爭(zhēng)中非常注重社會(huì)疏導(dǎo)能力的發(fā)揮，取得了顯著效果。

首先，信息透明公開(kāi)，操作規(guī)范，避免了民眾的恐慌情緒蔓延。韓國(guó)政府充分尊重公眾知情權(quán)，韓國(guó)中央防疫對(duì)策本部每天兩次通報(bào)最新疫情，推出抗擊新冠疫情專用網(wǎng)站，公布各種政策信息、數(shù)據(jù)信息、管理措施、注意事項(xiàng)等，及時(shí)向國(guó)民傳遞信息。大邱市也成立了大邱廣域市災(zāi)難安全對(duì)策本部，市長(zhǎng)權(quán)泳臻召開(kāi)記者會(huì)，及時(shí)公布疫情，利用手機(jī)短信每天兩次發(fā)送媒體簡(jiǎn)報(bào)等最新疫情動(dòng)態(tài)，提醒大家提高重視。對(duì)有確診病例區(qū)域的民眾通報(bào)確診患者基本信息，利用高科技手段把新冠肺炎確診者編號(hào)，公布新冠患者的收治醫(yī)院、確診前的活動(dòng)軌跡、新冠肺炎確診者的家庭住址、每一例患者之間的相互關(guān)系、對(duì)確診者去過(guò)的地方進(jìn)行封閉式消毒等。為保障公民隱私權(quán)，該信息只包括確診病例的住所或者雇主，方便有需求者單獨(dú)識(shí)別患者。

其次，對(duì)民眾進(jìn)行全方位的“轟炸式宣傳”，積極引導(dǎo)民眾合作抗疫。比如，大邱新天地教會(huì)事件出現(xiàn)后，政府、新聞媒體等都紛紛宣傳。疫情初期不同的黨派和宗教勢(shì)力，仍然強(qiáng)行舉行大規(guī)模集會(huì)等，造成了嚴(yán)重的后果。韓國(guó)民眾了解真相后，逐漸意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，積極配合政府，自覺(jué)在家減少社交活動(dòng)，基本出門(mén)都戴口罩，沒(méi)有出現(xiàn)哄搶物資情況，生活正常。如果出現(xiàn)癥狀，絕大多數(shù)人自覺(jué)去“鑒別診療所”檢查，提供真實(shí)信息。這都是建立在政府信息公開(kāi)透明，對(duì)政策信任的基礎(chǔ)之上。

最后，實(shí)行惠民政策，凸顯服務(wù)精神。韓國(guó)政府對(duì)大邱采取特別支援措施，包括財(cái)政支持、軍隊(duì)支持、警察和醫(yī)務(wù)人員支持等，對(duì)穩(wěn)定災(zāi)區(qū)的民眾情緒起到了至關(guān)重要的作用。韓國(guó)總統(tǒng)文在寅3月15日宣布，將疫情嚴(yán)重地大邱、慶尚北道設(shè)定為“特別災(zāi)難區(qū)”，這是韓國(guó)首次因傳染病而設(shè)定災(zāi)難區(qū)。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)某區(qū)域被劃定為“特別災(zāi)難區(qū)”，需要調(diào)查受損情況并制定重建計(jì)劃，由政府承擔(dān)50%的恢復(fù)建設(shè)成本；在住房、電費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)等民生領(lǐng)域也將進(jìn)行補(bǔ)貼或減免。韓國(guó)首爾市為因新冠肺炎而直接受到?jīng)_擊的市民提供"災(zāi)難緊急生活費(fèi)"。韓國(guó)總統(tǒng)文在寅3月19日在青瓦臺(tái)召開(kāi)的第一次緊急經(jīng)濟(jì)會(huì)議上表示，將采取規(guī)模達(dá)50萬(wàn)億韓元（約合人民幣2770億元）的金融救濟(jì)措施，穩(wěn)定疫情下受沖擊的民生經(jīng)濟(jì)。

對(duì)于積極參與防疫工作的民眾，韓國(guó)政府也采取了多種方法提供服務(wù)和支持。比如指定幾處公共銷售機(jī)構(gòu)售賣口罩，每天將向這些銷售場(chǎng)所提供500萬(wàn)個(gè)口罩供消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)。因疫情受隔離的家庭可以申請(qǐng)補(bǔ)助，住院或隔離并且沒(méi)有帶薪休假費(fèi)的，就可以申請(qǐng)。韓國(guó)政府對(duì)長(zhǎng)期居住在韓國(guó)的華人華僑及留學(xué)生群體，也采取了一系列應(yīng)急政策。對(duì)于華人華僑來(lái)說(shuō)，由于韓國(guó)政府政策的無(wú)差別對(duì)待，無(wú)論是本國(guó)人還是外國(guó)人，都提供免費(fèi)治療，提供隔離補(bǔ)助，讓很多人心里有底，不會(huì)慌亂。對(duì)于2月底之前入境的留學(xué)生，入境后聽(tīng)從學(xué)校安排，在學(xué)校統(tǒng)一隔離14天，期間由學(xué)校提供伙食、住宿，統(tǒng)一消毒管理。

綜上所述，韓國(guó)政府在這場(chǎng)抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)爭(zhēng)中，充分發(fā)揮了韓國(guó)完善的危機(jī)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理體系的制度優(yōu)勢(shì)，在規(guī)范、引導(dǎo)和服務(wù)中很好地發(fā)揮了社會(huì)疏導(dǎo)能力并取得了明顯效果。回過(guò)頭來(lái)看，韓國(guó)在抗擊新冠肺炎疫情初期，由于政府出于多種利益關(guān)系的考量，對(duì)新冠肺炎的傳播性和危害性沒(méi)有上升到一定高度，普通民眾的防護(hù)意識(shí)也不強(qiáng)，所以，出現(xiàn)大規(guī)模群體感染的“大邱現(xiàn)象”也并非偶然。在大邱和慶北地區(qū)發(fā)生大規(guī)模感染事件以后，圍繞著是否“封城”的問(wèn)題，韓國(guó)政府根據(jù)國(guó)情的特殊性，最終采取的是動(dòng)態(tài)性的防控疫情機(jī)制。韓國(guó)政府號(hào)召民眾積極自主地參與防疫，推廣起保持社會(huì)距離運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)減少與他人接觸，也使得感染的病例降為兩位數(shù)。但由于沒(méi)有封城，造成了2月22日光華門(mén)的強(qiáng)行集會(huì)和3月1日的城北區(qū)長(zhǎng)位洞上千人組成多個(gè)政治、宗教團(tuán)體堅(jiān)持進(jìn)行集會(huì)。其中有來(lái)自大邱地區(qū)的人員，這樣無(wú)疑會(huì)增加了與之接觸的人員的大規(guī)模感染機(jī)會(huì)，給后來(lái)的防疫工作埋下隱患。

文在寅總統(tǒng)3月9日在青瓦臺(tái)主持召開(kāi)首席秘書(shū)和助理會(huì)議上指出，確診病例繼續(xù)減少并進(jìn)入穩(wěn)定階段后，才能真正意義上評(píng)價(jià)韓國(guó)為成功抗擊新冠肺炎疫情的典范。正如韓國(guó)衛(wèi)生部副部長(zhǎng)金剛立在總結(jié)韓國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出的那樣：“在不損害公開(kāi)透明的社會(huì)原則的情況下，我們建立一種反應(yīng)機(jī)制，把公眾自愿參與（檢測(cè)）與具創(chuàng)造性的先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用結(jié)合起來(lái)。”據(jù)韓國(guó)中央防疫對(duì)策本部4月7日通報(bào)，單日新增確診病例連續(xù)兩天低于50例。韓國(guó)政府正與專家共同制定“生活防疫”的基本內(nèi)容，并計(jì)劃在日均確診降至50人以下后轉(zhuǎn)入生活防疫體系的新階段。

（作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院國(guó)際政治系教授、博導(dǎo)）  

責(zé)編/常妍    美編/李祥峰

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。