【摘要】近年來，以郭美美事件為代表的一系列“丑聞”激起了公眾對紅十字會廣泛的社會問責(zé)，在此次新型冠狀病毒肺炎疫情防控過程中，信任危機再一次被激發(fā)。從國家與社會關(guān)系結(jié)構(gòu)中來考察，紅十會機構(gòu)改革、重塑組織形象的根本議題在于理順政府部門與紅十字會之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，改變官方合法性與民間合法性約束效力嚴(yán)重不對等格局。調(diào)適兩種合法之間的張力是釋放和激活此類社會組織活力的關(guān)鍵，這其中政府機構(gòu)賦權(quán)與放權(quán)并重是根本。

【關(guān)鍵詞】紅十字會合法性 不對等合法性約束力 復(fù)雜社會 【中圖分類號】C91 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在人類社會發(fā)展的歷史進(jìn)程中，一直與各種疫病相伴隨、相抗?fàn)帲蓞s始終無法擺脫一個可怕的悖論——社會越現(xiàn)代，疫病卻越多。按照法國社會學(xué)家涂爾干的理論，現(xiàn)代社會是一個建立在高度精細(xì)化分工基礎(chǔ)上的復(fù)雜系統(tǒng)，這意味著：自給自足原則被互惠交易原則所取代。這樣，社會個體間互賴性得到強化，社會互動和社會密度會急劇增加。眾所周知，當(dāng)病毒不經(jīng)過宿主而直接人傳人的時候，疫情就形成了，復(fù)雜社會則為病毒在人與人之間的傳播和擴散提供了最好的溫床。正如人類學(xué)者約翰·里德所言，“（疫病是我們）生活在大型、復(fù)雜和擁擠城市社會而付出的代價”。也正是從這個意義上，他告訴我們“當(dāng)一場疫病襲擊城市時，讓人們存活下來的并不全是醫(yī)療手段，更多的是管理上的措施”。因此，在疫情防控上，醫(yī)療技術(shù)和制藥工業(yè)的進(jìn)步固然重要，高質(zhì)有效的社會治理能力同樣重要。

就此次新冠肺炎疫情而言，病毒傳播與經(jīng)濟(jì)社會雙重失控風(fēng)險對我國社會治理能力提出了嚴(yán)峻考驗?，F(xiàn)在，國家的強大動員和全面介入已經(jīng)形成了應(yīng)對疫情的舉國能力，這體現(xiàn)了我們的制度優(yōu)勢。不過，雖然疫情防控過程中的權(quán)力系統(tǒng)、市場系統(tǒng)以及社會系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)日趨向好，但三者間的有效協(xié)作格局還有待形成。正如習(xí)近平總書記所指出的，“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)。要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力。”在本文中，筆者試圖以武漢紅十字會急需物資處置而引發(fā)社會問責(zé)事件為切入點，探索我們在重大疫病應(yīng)對上的治理短板，并延伸思考復(fù)雜社會的治理。

面對重大突發(fā)的社會治理問題，武漢紅十字會基于部門邏輯考量的行動方式易與其公共角色發(fā)生沖突

近年來，以郭美美事件為代表的一系列“丑聞”激起了公眾對紅十字會廣泛的社會問責(zé)。雖然紅會后來在組織透明性和公開度上進(jìn)行了諸多信任重塑的改革，但其一直沒有能夠完全走出信任危機的陰影。在此次新冠肺炎疫情防控過程中，信任危機再一次被激發(fā)。社會問責(zé)主要集中在兩點：一是抗疫一線醫(yī)護(hù)人員的防護(hù)設(shè)備嚴(yán)重短缺，而大量捐贈物資卻積壓在紅會倉庫里；二是紅會在資源配置上的區(qū)別對待，包括不同醫(yī)院之間和資源配置規(guī)則上的區(qū)別對待。此事隨即引發(fā)了社會各界的應(yīng)對行動：首先是參與防控的各類組織開始自尋出路，在網(wǎng)絡(luò)上公開求助，其中有基層政府組織，也有抗疫一線的醫(yī)療機構(gòu)。其次是社會力量迅速自發(fā)組織起來，繞過“官方”直接施援。此次武漢紅會事件較以往有一個顯著不同，即官方授權(quán)與民間認(rèn)可之間發(fā)生正面沖突。疫情暴發(fā)后武漢市政府在物資捐贈方面要求統(tǒng)一歸口當(dāng)?shù)丶t會。官方授權(quán)使紅會取得了物資“獨家”處置的合法性。但隨后的事情證明，當(dāng)?shù)丶t會處置海量捐贈物資十分困難。于是，民間開始繞開紅十字會自行其是，用腳投票表達(dá)不認(rèn)可。

客觀而言，湖北地方政府與當(dāng)?shù)丶t十字會的行動邏輯有其一定的合理性：一是行為慣性使然，政府信任托付與紅十字會“義不容辭”應(yīng)是雙方合作的慣常樣態(tài)。在政府處理疫情等公共衛(wèi)生突發(fā)事件的過程中，紅十字會作為長期跟隨、最值得信賴的“合作伙伴”，接受和處置捐贈是其當(dāng)然業(yè)務(wù)。同時，紅十字會組織體系完善且有法律保障，有助于規(guī)避“失序”風(fēng)險。時任湖北省委副書記、武漢市委馬國強在2020年1月27日的記者招待會明確說明之所以如此“統(tǒng)一歸口”，一個重要目的是防止“由于混亂被某些人鉆空子”。由此可見，在抗擊新冠肺炎疫情過程中，湖北地方政府部門和當(dāng)?shù)丶t會的行動選擇都符合組織自身的邏輯理性。政府部門主要基于便于管理、維護(hù)秩序穩(wěn)定的行動邏輯；紅十字會則主要基于服從執(zhí)行的行動邏輯。然而，紅十字會雖然組織架構(gòu)完善，但能力不足的短板在此次事件中顯露無疑，嚴(yán)格而復(fù)雜的物品查驗、統(tǒng)計、歸類、以及分發(fā)的捐贈程序難以適應(yīng)疫情防控的應(yīng)急需求。

現(xiàn)在看來，雙方行動邏輯都是基于其部門屬性作出的自然選擇，在最大化地規(guī)避組織自身可能面臨的不確定性。這在平時尚可維系，但是在面對重大突發(fā)的社會治理問題時出現(xiàn)失靈，其中問題在于，獲得政府授權(quán)的紅十字會，在組織屬性上已經(jīng)具有了事實公共性，僅基于部門邏輯考量的行動方式則容易與其公共角色發(fā)生沖突。

理順政府部門與紅十字會之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，改變官方合法性與民間合法性約束效力嚴(yán)重不對等格局，是紅十會機構(gòu)改革、重塑組織形象的根本議題

近年來，關(guān)于紅十字會公信力問題的研究很多。不過，筆者發(fā)現(xiàn)，既往研究多關(guān)注民間信任對紅十字會組織合法性的影響，這是一個重要視角。但卻存在明顯的盲區(qū)，忽略了一個基本事實：在本土情境下，政府信任與認(rèn)可對紅十字會的資源獲取、行動方式，甚至組織存續(xù)都有著更為關(guān)鍵的影響。如果不把這一點納入分析視野中，就無法準(zhǔn)確把握紅十字會行動邏輯，導(dǎo)致理論解釋失敗，無法觸及紅十字會信任重建的根本性議題。因此，筆者轉(zhuǎn)換視角，將紅十字會組織置入國家與社會關(guān)系結(jié)構(gòu)中來考察，從而來分析紅十字會的行動邏輯。

在新制度主義社會學(xué)理論看來，任何組織都不是在真空中行動的，而是在經(jīng)濟(jì)社會情景中進(jìn)行的，組織行動是社會性的、歷史性的。因此，組織合法性對于我們理解組織行動就很關(guān)鍵。所謂組織合法性，是指組織行動在社會系統(tǒng)中被承認(rèn)、被認(rèn)可以及被接受的狀態(tài)。對于一個組織而言，組織合法性是其存在與發(fā)展的必要資源，同時也是形塑組織行動的制度力量，它從資源獲取、風(fēng)險規(guī)避以及組織績效三個方面影響組織的行動邏輯。在組織行動實踐中，不同類型合法性機制都對組織行動選擇產(chǎn)生影響，但各自的合法性效力是有差異的。學(xué)者周雪光將之區(qū)分為強意義合法性和弱意義合法性，所謂強意義合法性是指社會共享觀念具有強大的約束力，導(dǎo)致組織無法自主選擇其結(jié)構(gòu)與行動，不得不采用外界環(huán)境所認(rèn)可的組織行動。而弱意義合法性是指制度通過資源分配或激勵方式來影響組織的行動表現(xiàn)和選擇邏輯。傳統(tǒng)組織社會學(xué)理論認(rèn)為，基于社會共享觀念的強意義合法性更能形塑組織行為并導(dǎo)致組織趨同。但在社會生活中，社會共享觀念往往難以形成一致性的現(xiàn)實作用力量，其強意義的約束更多存在于理論上。相反，弱意義合法性的實際約束力更強，可通過強迫、模仿、規(guī)范三種方式推動組織趨同。由此可見，新制度主義合法性作用效力是基于社會適用性來考量的，比較適合分析西方社會中的企業(yè)和社會組織的行為。但實際上，合法性也包括平行承認(rèn)和“上”對“下”的承認(rèn)。而且，中國社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)與西方國家是不同的，因此中國的社會組織的合法性作用方式也與西方國家社會組織存在諸多差異。

僅從“社會適應(yīng)性”角度可以說明紅十字會引發(fā)社會問責(zé)的原因，但卻無法解釋紅十字會此類行動反復(fù)出現(xiàn)的原因。比較而言，學(xué)者高丙中對組織合法性的劃分更符合中國本土實際，他認(rèn)為中國社會團(tuán)體的組織合法性包括社會合法性、法律合法性、政治合法性以及行政合法性四個方面。他敏銳地發(fā)現(xiàn)，除了社會合法性和法律合法性外，政治合法性與行政認(rèn)可的行政合法性是形塑于中國社會團(tuán)體行動的重要機制。但遺憾的是，他沒有對四種合法性機制的作用效力進(jìn)行分析。本文將紅十字會的合法性機制籠統(tǒng)區(qū)分位官方合法性和民間合法性。前者主要是國家賦權(quán)和認(rèn)可，包含了學(xué)者高丙中所言的政治合法性和行政合法性；后者主要是指社會公眾的承認(rèn)與認(rèn)可，類似于學(xué)者高丙中界定的社會合法性。同時，筆者將合法性約束力區(qū)分為硬約束和軟約束兩類。硬約束是指合法性機制對于組織行為的約束是剛性的，對組織行為選擇有關(guān)鍵影響力；相對而言，軟約束則是指合法性機制的約束效力是軟化彈性的。在治理實踐中，對科層制組織而言，自上而下的合法性更具硬約束效力；而民間自治組織，自下而上的合法性更多屬于硬約束。需要說明的是，從學(xué)理上來看，官方合法性和民間合法性，以及硬約束和軟約束的劃分并不嚴(yán)謹(jǐn)，但一定程度上也符合中國的現(xiàn)實，比如一票否決手段在社會治理中日益廣泛運用。

按照《中華人民共和國紅十字法》的規(guī)定，紅十字會屬于具有獨立法人資格的社會團(tuán)體，但它又具有自身的特殊性。中國紅十字會前常務(wù)副會長趙白鴿曾談到，中國紅十字會不是普通的社會團(tuán)體，而是“一個開放的受托平臺”，它是屬于“全國人民的、社會的、大家的”。就其合法性來源來看，中國紅十字會受著“三重賦權(quán)”：一是政府賦權(quán)，二是國際紅十字運動賦權(quán)，三是社會公眾賦權(quán)?；谡x權(quán)形成的合法性可以視為本文提到的官方合法性，而社會公眾賦權(quán)形成的合法性則可以等同于本文提到的民間合法性。在紅十字會組織行動實踐中，兩種合法性機制對于紅十字會的組織約束效力是不同的。

第一，在組織從業(yè)者上，紅十字會在編工作人員的錄用、管理以及晉升遵從政府公務(wù)員規(guī)則而非市場化原則。紅十字會系統(tǒng)的人員身份分為在編人員和聘用人員，具體又可以分為四種，一是行政編制，二是全額撥款的事業(yè)編制，三是自收自支的事業(yè)編制，四是不列入編制的聘用人員。前兩者參照公務(wù)員管理由財政負(fù)責(zé)工資，后兩者工資則由紅會自籌資金解決。從業(yè)者具有行政級別，如湖北省紅十字會常務(wù)副會長是正廳級，武漢市常務(wù)副會長是副廳級。對紅十字會從業(yè)者而言，官方合法性要求在約束效力上幾乎等同于政府公務(wù)員，屬于硬約束。

第二，在組織領(lǐng)導(dǎo)安排上，主要領(lǐng)導(dǎo)的任命和罷免均需同級黨政部門批準(zhǔn)決定，而非由理事會和會員大會決定。紅十字會會長通常有當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)直接兼任，比如湖北省紅十字會會長由湖北省副省長兼任。組織負(fù)責(zé)人政社職務(wù)于一身，意味著官方合法性機制對組織負(fù)責(zé)人的約束效力更強。在此次事件中，湖北省紅十字會領(lǐng)導(dǎo)的處理程序完全是遵照黨政干部進(jìn)行的 。

第三，在組織行為決策上，遵循“黨組會”決策原則而非理事會決策原則，黨組會是最高決策機構(gòu)。黨組會由紅十字會主要領(lǐng)導(dǎo)組成，實行民主集中制原則，擁有組織行動的決策權(quán)，重大事項通常還需要報請相關(guān)政府部門審批。而由會員大會選舉產(chǎn)生的理事會并沒有決策權(quán)，“理事會不理事”的情況也比較普遍，這意味著民間合法性的約束效力較弱。

第四，在組織資源獲取和動機激勵上，體制保障取代民間依賴。紅十字會日常管理和運作的費用是財政供養(yǎng)的，且是政府的法定責(zé)任。“有編制、有級別、有經(jīng)費”的體制保障是催生紅十字會體制依附的根本因素。換言之，民間捐贈并不是決定紅會組織存續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵資源，更不能對組織從業(yè)者收入和晉升產(chǎn)生重要影響。所以，對于紅十字會而言，剛性籌款的壓力幾乎沒有。況且，由于政府授權(quán)和統(tǒng)一歸口的要求，民間合法性雖有影響，但并不妨礙其成為吸金能力強的慈善組織。體制保障不但很大程度上對沖了民間合法性產(chǎn)生的約束力，更是奠定了其慈善壟斷者的地位。

由此可見，官方合法性和民間合法都會對紅十字會產(chǎn)生合法性約束效力。但顯然，官方機構(gòu)對紅十字會的人事、財務(wù)、目標(biāo)以及任務(wù)具有很強的控制力，約束效力是剛性硬約束；而民間合法性的約束效力屬于彈性軟約束。合法性約束效力的不對等形塑了紅十字會，使其組織結(jié)構(gòu)和行動均趨同于官方行政機構(gòu)：首先，組織架構(gòu)趨同。紅十字采用金字塔式的“四級管理”體制，組織架構(gòu)自上而下全面鋪開，四級組織參照對應(yīng)政府機構(gòu)界定行政級別，上級組織指導(dǎo)下級組織。其次，行動方式行政化，集中體現(xiàn)在兩個方面：一是多任務(wù)性，紅十字會組織任務(wù)包括“兩岸、三人、四救、五捐”，這些任務(wù)“大而全”，甚至有些是分擔(dān)政府部門“不可承受之重”的行政任務(wù)，這對其組織能力提出了極高要求；二是控制性沖動，集中控制是科層制組織保障多任務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)的基本手段，但低效和高成本也隨之而來。最后，機構(gòu)形象上，組織形象與政府形象幾乎一體化。這一方面使紅十字會獲得了其他社會組織無法企及的組織優(yōu)勢，成為準(zhǔn)行政機構(gòu)；但同時也使組織形象與政府形象捆綁在一起，政府部門出于自身形象維護(hù)的需要對紅十字會組織行動的控制自然會從嚴(yán)，這實際上壓縮了組織自主性。

按照知名組織社會學(xué)者薩拉蒙的理論，社會組織天然具有不受官僚主義束縛的基因，在社會治理上，能夠提供多元的、異質(zhì)的公共產(chǎn)品，與政府部門具有互補性。可是，從此次武漢紅十會事件來看，紅十字會并沒有表現(xiàn)出社會組織應(yīng)有的天性。雖然整個事件目前得到了較為妥善的處理，但是事件背后的制度成因卻需要繼續(xù)追問和反思。對于武漢紅十字會而言，民間合法性引發(fā)的社會問責(zé)雖然對組織造成了極大壓力，但是其約束效力是軟性的。相反，官方合法性的約束是硬性的，對組織行為的約束效力更強。這種嚴(yán)重不對等的合法性約束效力雖然導(dǎo)致紅十字會過度行政化，但同時也給其提供了體制保障，成就了其在公益市場上的壟斷者地位。由此可見，紅十字會組織自我追求革新的空間有限，動機也不強烈，軟性的民間合法性機制無力從根本上重塑其組織行動邏輯。筆者以為，紅十字會機構(gòu)內(nèi)部組織治理改革當(dāng)然重要，但理順政府部門與紅十字會之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，改變官方合法性與民間合法性約束效力嚴(yán)重不對等格局，才是紅十會機構(gòu)改革、重塑組織形象的根本議題。

調(diào)適官方合法性與民間合法性之間的張力是釋放和激活紅十字會此類社會組織力量的關(guān)鍵

梳理紅十字會的歷史，我們會發(fā)現(xiàn)，“官辦與紳辦”的爭論始終伴隨紅十字會的組織發(fā)展歷程。在今天，它是中國官辦慈善組織的典型代表。不過，不容否定的事實是，在紅十會組織日益趨同于權(quán)力系統(tǒng)的同時，組織的專業(yè)能力和社會性也逐漸被侵蝕。在中國紅十字會建立之初，參與疫病防控是其重要行動內(nèi)容。紅十字會通過創(chuàng)設(shè)臨時疫病機構(gòu)、施發(fā)經(jīng)驗良藥、培養(yǎng)醫(yī)護(hù)人才、開展醫(yī)學(xué)教育、民眾動員以及求助募捐等手段，“與地方教會、官方及其他民間社團(tuán)的醫(yī)療活動，一道構(gòu)建了地方社會的疾疫病防控體系，成為地方社會應(yīng)對疾疫病傷的重要依憑”。隨著國家公共衛(wèi)生體系的完善，紅十會在疫病防控中專業(yè)功能逐漸被替代而弱化，而款物募捐、物資儲備與分配以及志愿者招募與管理等資源鏈接性平臺打造工作逐漸成為組織的主業(yè)。不過，武漢紅十會事件說明，盡管政府賦權(quán)使其獲得了資源籌措的優(yōu)先權(quán)，但其資源配置能力與資源動員能力嚴(yán)重錯位?？陀^來說，隨著紅十字會組織透明度化程度的提高，其內(nèi)部的能力短板問題被曝光的機率也會極大增加。如果不改變組織對體制內(nèi)的偏好與依賴，其組織能力建設(shè)的內(nèi)生動機就無法激活，本來意在提升民間公信力的組織透明度改革可能會導(dǎo)致一個適得其反的意外結(jié)果——進(jìn)一步加劇紅十字會的信任危機。

疫情屬于公共衛(wèi)生事件，其防控是一個社會治理議題。在高度復(fù)雜的現(xiàn)代社會，疫情防控尤其考驗國家的社會治理能力。美國學(xué)者約瑟夫·泰恩特在其著作《復(fù)雜社會的崩潰》中告訴我們：復(fù)雜社會中的體系精細(xì)化與脆弱性是一體兩面的，只有強大的國家機器與官僚行政體系才有能力保障復(fù)雜社會系統(tǒng)脫離脆弱性而引發(fā)的崩潰，“國家是維持復(fù)雜社會免于崩潰的主要組織形式”。此次新冠肺炎疫情防控也證明了這樣的判斷，中國強大的舉國動員能力為戰(zhàn)勝疫情奠定了堅實基礎(chǔ)。

同時，我們也要看到，如果單純依賴和過于迷信國家機器強大的剛性集權(quán)治理能力通常無法阻止復(fù)雜社會的崩潰。過于集中式、線性化、權(quán)威化的治理模式難以適應(yīng)復(fù)雜社會系統(tǒng)的分散化、多樣性、分布式的運行軌跡。因而，提升復(fù)雜社會的系統(tǒng)韌性就尤為重要，而釋放市場和社會力量是增強系統(tǒng)韌性的關(guān)鍵。中國存在著大量的類似于武漢紅十字會的所謂派生型社會組織，他們在社會治理中承擔(dān)著諸多任務(wù)，深得政府信任與體制庇護(hù)，但他們的組織行為更多是行政功能的延展，而非社會活力的實質(zhì)體現(xiàn)。在中國社會治理實踐中，我們不應(yīng)該將國家與社會抽象性的對立起來，國家有其自主利益追求，而社會組織未必天然促進(jìn)社會整體公共利益，他們會因一群之私損害社會公共利益。國家利益與社會整體利益之間實質(zhì)上是一體兩面的：社會整體利益是通過國家不同等級組織與“自主性程序”來代表與實現(xiàn)的，而社會整體利益又是國家利益增強的渠道。在新時代的社會治理中，轉(zhuǎn)變國家與社會抽象二元對立的傳統(tǒng)理念，調(diào)適官方合法性與民間合法之間的張力是釋放和激活紅十字會此類社會組織力量的關(guān)鍵，這中間，政府機構(gòu)賦權(quán)與放權(quán)并重是根本。

（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注： 本文系“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目”（項目編號：63182070）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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④楊可：《官民二重性：中國紅十字會的發(fā)展瓶頸》，《福建教育學(xué)院學(xué)報》，2017年第4期。

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責(zé)編/李一丹 美編/楊玲玲