【摘要】中央通過(guò)“一城一策”賦予地方治理更多的主動(dòng)權(quán)，重點(diǎn)在于調(diào)控主體責(zé)任的具體落實(shí)，讓地方“有多大的腳，穿多大的鞋”。各地方城市應(yīng)該堅(jiān)持“房住不炒”的基本原則，高度重視“一城一策”的調(diào)控方針，統(tǒng)籌規(guī)劃，履行供給調(diào)控的主體責(zé)任，具體從科學(xué)統(tǒng)籌、分層規(guī)劃土地市場(chǎng)；改革發(fā)展、擺脫土地財(cái)政依賴；協(xié)調(diào)配合、保持城市區(qū)域聯(lián)動(dòng)三方面入手協(xié)調(diào)推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制的建立。

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn)市場(chǎng) 長(zhǎng)效機(jī)制 土地財(cái)政 “因城施策” “一城一策”

【中圖分類號(hào)】F299.23 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

以2019年4月19日中央政治局會(huì)議為分界線，重提“房住不炒”之后，我國(guó)各地房地產(chǎn)調(diào)控政策出現(xiàn)全方位收緊趨勢(shì)。2020年初，部分地方城市陸續(xù)召開(kāi)“兩會(huì)”，各地方政府均在工作報(bào)告中明確提出2020年將堅(jiān)持“房住不炒”“制定‘一城一策’工作方案”“建立房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制”。然而最近各地樓市受到新冠肺炎疫情影響，面對(duì)各地房地產(chǎn)市場(chǎng)的實(shí)際困難，地方政府紛紛出臺(tái)地方政策“穩(wěn)市救市”，2020年2月份在短短一個(gè)月內(nèi)，全國(guó)有超過(guò)60座城市出臺(tái)了穩(wěn)樓市、救樓市政策，充分體現(xiàn)了“一城一策”的主動(dòng)性和政策效果。然而部分過(guò)激政策引起中央及相關(guān)部委的警覺(jué)，并給予堅(jiān)決遏制，例如，河南省駐馬店市、廣東省廣州市等城市的地方政策出現(xiàn)“政策一日游”現(xiàn)象。同時(shí)也有部分城市堅(jiān)持房地產(chǎn)嚴(yán)控態(tài)勢(shì)，例如，2020年3月7日，海南省實(shí)行新出讓土地建設(shè)的商品住房，實(shí)行現(xiàn)房銷(xiāo)售制度，加碼對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控。可以看到，房地產(chǎn)市場(chǎng)的“一城一策”調(diào)控階段已經(jīng)正式啟動(dòng)，明確了地方城市在房地產(chǎn)市場(chǎng)以及土地市場(chǎng)主體責(zé)任角色，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)城市差異與目標(biāo)一致的統(tǒng)一，堅(jiān)持中央調(diào)控不動(dòng)搖，處理好中央與地方的關(guān)系，這對(duì)“土地財(cái)政”背景下的地方城市建立房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制提出了新的要求，地方城市應(yīng)明確各自的主體責(zé)任并且主動(dòng)承擔(dān)起主體角色，在維護(hù)中央調(diào)控目標(biāo)不變的前提下，從地方土地市場(chǎng)以及住房市場(chǎng)的供給層面實(shí)施更有效率的調(diào)控政策。

“一城一策”實(shí)質(zhì)上是對(duì)“因城施策”調(diào)控政策的具體實(shí)施進(jìn)一步提出了要求，強(qiáng)調(diào)了調(diào)控策略具體性以及城市個(gè)體調(diào)控效率

“因城施策”指的是根據(jù)我國(guó)城市的屬性和房地產(chǎn)市場(chǎng)的區(qū)域特點(diǎn)，區(qū)分不同等級(jí)的城市，如一二線城市和三四線城市等，根據(jù)城市不同的房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行狀況，制定不同的房地產(chǎn)政策。這是基于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)不均衡性的基本情況出發(fā)的?？傮w而言，目前我國(guó)各房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)一二線城市量?jī)r(jià)齊升，三四線城市庫(kù)存壓力巨大的不均衡局面。尤其是受新冠肺炎疫情影響，疫情過(guò)后三四線城市與一二線城市的不均衡問(wèn)題將可能更加凸顯。

而“一城一策”，則指各地在落實(shí)調(diào)控政策過(guò)程中，基于不同城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)的具體情況，通過(guò)地方城市的長(zhǎng)效機(jī)制試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，有序穩(wěn)步推廣，實(shí)現(xiàn)不同城市依據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況實(shí)行相應(yīng)的調(diào)控策略，保證調(diào)控策略的有效性和實(shí)施效率。所謂長(zhǎng)效機(jī)制，主要是指既要延續(xù)部分經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的有效政策（包括部分城市的限購(gòu)限售措施），又要基于“房住不炒”的總體目標(biāo)進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，例如，制定和完善地方公共住房制度、進(jìn)一步改革完善地方土地市場(chǎng)制度、如何用好中央下放的用地審批權(quán)等，涉及房地產(chǎn)立法、金融、稅收、監(jiān)管、社會(huì)保障等多個(gè)方面。“一城一策”的策略重點(diǎn)在于，由中央定基本原則，再由地方確定實(shí)施細(xì)則，充分給予地方調(diào)控的主動(dòng)性和靈活性，盡可能避免因?yàn)榻y(tǒng)一調(diào)控而產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。地方城市在這個(gè)過(guò)程中，需要明確自身在未來(lái)市場(chǎng)調(diào)控中的位置與責(zé)任，既要發(fā)揮因地制宜的策略決策者功能，更要承擔(dān)中央調(diào)控原則的底線守護(hù)者責(zé)任。

2020年初以來(lái)全國(guó)各地房地產(chǎn)政策的實(shí)施情況表明“因城施策”和“一城一策”正在逐步發(fā)揮積極作用，同時(shí)也表現(xiàn)出一些新問(wèn)題。由于新冠肺炎疫情的暴發(fā)，全國(guó)各地城市經(jīng)濟(jì)受到了巨大的影響，尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)，在疫情影響之下三四線城市在春節(jié)期間返鄉(xiāng)置業(yè)的需求大幅降低。為了紓解由疫情帶來(lái)的短期沖擊影響，中央各部委以及全國(guó)數(shù)十座城市近期密集發(fā)布房地產(chǎn)相關(guān)政策“穩(wěn)市救市”，例如，一些地方政府出臺(tái)政策明確規(guī)定受新冠肺炎疫情影響的企業(yè)，可按規(guī)定申請(qǐng)?jiān)?020年6月30日前緩繳住房公積金。但是也出現(xiàn)了部分城市調(diào)控政策出臺(tái)后被緊急撤回的“政策一日游”情況，例如，河南省駐馬店市2月份發(fā)布政策，提出首套房貸款最低首付比例由30%下調(diào)為20%，住房公積金最高貸款額度由45萬(wàn)元提高到50萬(wàn)元，結(jié)果新政公布僅一周，河南省政府就約談了駐馬店市政府主要領(lǐng)導(dǎo)，要求駐馬店市堅(jiān)持“房住不炒”的定位，切實(shí)落實(shí)城市主體責(zé)任，不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)地價(jià)穩(wěn)房?jī)r(jià)穩(wěn)預(yù)期目標(biāo)。這說(shuō)明目前急于快速推出松綁政策極易被市場(chǎng)誤讀，地方城市在發(fā)揮“因城施策”“一城一策”能動(dòng)性的同時(shí)，要清晰認(rèn)識(shí)自身的政策主體邊界，調(diào)控政策更需要針對(duì)性、聯(lián)動(dòng)性，不僅僅要關(guān)注房地產(chǎn)市場(chǎng)本身，更要關(guān)注其背后的真實(shí)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)需求和城市居民基本居住需求。尤其在疫情后期復(fù)工復(fù)產(chǎn)的關(guān)鍵階段，要慎用短期刺激政策過(guò)度釋放需求。海南省在2020年3月7日出臺(tái)的加碼調(diào)控政策也是在積極釋放一個(gè)信號(hào)：疫情之下可以積極通過(guò)調(diào)控政策為房地產(chǎn)市場(chǎng)紓困，但是需要堅(jiān)持“房住不炒”的基本底線。

各地方應(yīng)明確“因城施策”和“一城一策”是現(xiàn)階段堅(jiān)持習(xí)近平總書(shū)記提出的“房住不炒”的基本原則和建立房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制的重要實(shí)施策略，兩者緊密相關(guān)。“因城施策”是從中央層面對(duì)未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控提供了指導(dǎo)方向，而“一城一策”則是明確了地方在未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中的主體責(zé)任，并對(duì)調(diào)控具體實(shí)施提出了要求。“因城施策”是在宏觀經(jīng)濟(jì)層面對(duì)不同城市房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控提出的要求，“一城一策”則是在相對(duì)微觀的城市個(gè)體層面強(qiáng)調(diào)了城市在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中的重要作用，即切實(shí)把穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期的主體責(zé)任落到具體城市。

地方政府在財(cái)政收入上對(duì)土地市場(chǎng)的依賴影響房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制的建立

我國(guó)的土地供給制度改革雖然部分引入了市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮了土地的經(jīng)濟(jì)效益，但同時(shí)使得地方政府對(duì)土地出讓收入過(guò)度依賴，產(chǎn)生了土地財(cái)政問(wèn)題。土地出讓收入本質(zhì)上屬于地方政府的第二財(cái)政收入，根據(jù)國(guó)土資源部歷年國(guó)土資源公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，一些地方部分年份土地出讓金收入占地方政府財(cái)政收入的比例超過(guò)60%。除了土地出讓收入之外，地方政府通過(guò)地方性公司和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行土地抵押貸款，從銀行獲得融資收入，是地方政府變相舉債的新方式，成為土地財(cái)政的另一種表現(xiàn)。

目前眾多研究指出，土地財(cái)政是推動(dòng)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格上漲的重要原因，土地財(cái)政對(duì)于房?jī)r(jià)的推動(dòng)，一方面是通過(guò)滿足地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求，提升城市公共服務(wù)供給水平來(lái)實(shí)現(xiàn)。深圳、廈門(mén)等經(jīng)濟(jì)特區(qū)最初就是通過(guò)效仿香港，用出讓城市土地使用權(quán)來(lái)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，開(kāi)創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，獲取城市建設(shè)所需資本的土地財(cái)政發(fā)展之路。另一方面是土地財(cái)政之下推動(dòng)了住房供給的市場(chǎng)化，基于土地資源價(jià)值的提升拉動(dòng)房?jī)r(jià)以“棘輪效應(yīng)”形式上漲，并且導(dǎo)致了房地產(chǎn)市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)的扭曲。

經(jīng)歷過(guò)去數(shù)年的升級(jí)調(diào)控，深圳、北京等一線城市樓市整體仍然保持較高熱度，其原因之一就是土地資源價(jià)格提升拉動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，導(dǎo)致“易熱難冷”的“棘輪效應(yīng)”。因此，建立房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，尤其需要關(guān)注土地資源利用配置長(zhǎng)效機(jī)制的建立。具體而言，首先，盡快建立土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析制度，把握土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，提高信息獲取和分析研究能力；其次，在嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地、改革土地管理制度的前提下，將地方政府用地自主權(quán)落到實(shí)處；最后，督促各地政府推進(jìn)對(duì)低效利用的土地和閑置土地的清查工作，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的調(diào)整和規(guī)范作用，使土地節(jié)約集約利用工作趨于制度化、規(guī)范化。

從本質(zhì)上講，土地財(cái)政暴露的是地方政府在財(cái)政收入上對(duì)土地市場(chǎng)的過(guò)度依賴，這勢(shì)必影響房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制的建立。盡管土地財(cái)政推動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，但對(duì)于地方財(cái)政收支以及發(fā)展資源投入的最終投向有重要的導(dǎo)向作用，影響發(fā)展投入資源配置效率并最終將會(huì)導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性受到重要影響。另外，地方城市在土地財(cái)政發(fā)展策略之下寅吃卯糧，過(guò)度依賴土地財(cái)政帶來(lái)的直接收入和間接收入，形成開(kāi)發(fā)商壟斷，抬高房?jī)r(jià)，引致投機(jī)，影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展和市民的住房保障，違背“房住不炒”的基本原則。

“一城一策”是為了穩(wěn)定地方土地市場(chǎng)，并要求各地方政府直面土地財(cái)政問(wèn)題

中央通過(guò)“一城一策”賦予地方治理更多的主動(dòng)權(quán)，重點(diǎn)在于調(diào)控主體責(zé)任的具體落實(shí)，讓地方“有多大的腳，穿多大的鞋”。絕非意味著中央層面對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)，尤其是土地市場(chǎng)政策的松動(dòng)。顯然，國(guó)內(nèi)不同城市對(duì)土地財(cái)政的依賴程度是不一樣的。對(duì)于不依賴土地財(cái)政的城市，將以平穩(wěn)發(fā)展為基本目標(biāo)，以政策回調(diào)為主要手段進(jìn)行調(diào)控；對(duì)于較為依賴土地財(cái)政的地方，有可能面臨專項(xiàng)的調(diào)控加碼，使得土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)趨于平穩(wěn)和理性。地方政府在這個(gè)過(guò)程中要充分把握市場(chǎng)政策和土地政策的松緊程度。在此背景之下，各地方城市應(yīng)該堅(jiān)持“房住不炒”的基本原則，高度重視“一城一策”的調(diào)控方針，統(tǒng)籌規(guī)劃，履行供給側(cè)調(diào)控的主體責(zé)任，協(xié)調(diào)推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制的建立。具體可從以下幾個(gè)方面入手。

一是要科學(xué)統(tǒng)籌，分層規(guī)劃土地市場(chǎng)。房地產(chǎn)市場(chǎng)“一城一策”的基本要求是對(duì)城市土地利用有科學(xué)合理的統(tǒng)籌規(guī)劃。房?jī)r(jià)上漲壓力大的一二線城市可能暗含著較大的需求，應(yīng)合理增加土地供應(yīng)，積極用好中央下放的土地審批權(quán)，鼓勵(lì)村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房，增加住房供給；而對(duì)于庫(kù)存量較大的三四線城市，在土地供應(yīng)上要及時(shí)踩好剎車(chē)，減少以至?xí)和Ｗ≌玫毓?yīng)。地方城市在土地供應(yīng)上要建立長(zhǎng)效機(jī)制，建立本地方的土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析體系，在規(guī)劃要求內(nèi)控制供應(yīng)總量，關(guān)注供應(yīng)效率，科學(xué)合理調(diào)配供應(yīng)結(jié)構(gòu)，用市場(chǎng)配置的手段滿足多層次的住房用地需求，對(duì)安居保障性工程用地輔以合理的行政調(diào)配。明確作為房地產(chǎn)市場(chǎng)的前端土地供給者的角色功能，切實(shí)發(fā)揮土地市場(chǎng)供給者的主體責(zé)任。

二是要改革發(fā)展，擺脫土地財(cái)政依賴。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要“對(duì)癥下藥”，為地方尋找可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，調(diào)整地方政府財(cái)政收入支出結(jié)構(gòu)。例如，貴州省貴陽(yáng)市近年來(lái)積極發(fā)展培育大數(shù)據(jù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，其軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)投資增長(zhǎng)在各行業(yè)投資額中位居首位；其互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)服務(wù)營(yíng)業(yè)收入大幅增長(zhǎng)，為當(dāng)?shù)貙ふ业匠康禺a(chǎn)投資之外的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。這一方面要求城市有城市主體的主觀能動(dòng)性，能夠辨識(shí)城市主體的基本特征和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，為城市尋找有力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐點(diǎn)，為地方財(cái)政支出提供合理支撐。另一方面，對(duì)城市土地利用要有合理籌劃，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，發(fā)揮中國(guó)特色土地利用制度下土地資源對(duì)于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，合理調(diào)配社會(huì)發(fā)展資源，建立土地利用制度的長(zhǎng)效機(jī)制。

三是要協(xié)調(diào)配合，保持城市區(qū)域聯(lián)動(dòng)。“一城一策”對(duì)比于“因城施策”，調(diào)控視角從宏觀經(jīng)濟(jì)層面轉(zhuǎn)向了微觀的城市個(gè)體層面。但“一城一策”并不意味著通過(guò)地方城市對(duì)地方房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行隔離。地方城市在實(shí)施“一城一策”的過(guò)程中，要充分認(rèn)識(shí)區(qū)域土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，尤其是不同等級(jí)城市之間市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。“一城一策”并不是要求地方城市關(guān)起門(mén)來(lái)自己解決城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是對(duì)精確的跨城市區(qū)域的房地產(chǎn)市場(chǎng)協(xié)調(diào)配合調(diào)控提出了更高的要求，要求地方城市對(duì)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)因素有具體的理解，否則“一城一策”將不會(huì)得到準(zhǔn)確定位，真正有效房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制將難以建立。

（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院城市與房地產(chǎn)管理系教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“中國(guó)城市保障性住房供給研究：基于人口結(jié)構(gòu)、地方預(yù)算與財(cái)富效應(yīng)的多維視角”（項(xiàng)目編號(hào)：71473283）階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①潘璠：《因城施策須把“房住不炒”挺在前頭》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2019年2月20日。

②陳志勇、陳莉莉：《“土地財(cái)政”：緣由與出路》，《財(cái)政研究》，2010年第1期。

③吳炳輝、何建敏：《中國(guó)土地財(cái)政的發(fā)展脈絡(luò)、影響效應(yīng)及改革方向》，《經(jīng)濟(jì)管理》，2015年第3期。

責(zé)編/謝帥 美編/宋揚(yáng)

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