未來的國企改革和國資監(jiān)管方向，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注國資的科學(xué)精準(zhǔn)監(jiān)管，厘清監(jiān)管邊界，鼓勵(lì)責(zé)任承擔(dān)，避免過度問責(zé)并補(bǔ)齊容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制；應(yīng)建設(shè)法治基礎(chǔ)上的、一視同仁的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，先從宏觀層面的混合所有制經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)入手，進(jìn)而內(nèi)生出微觀層面自洽的、符合自治邏輯的、有效的混合所有制企業(yè)；進(jìn)一步地，如何實(shí)現(xiàn)黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)中心和董事會(huì)的決策中心之間的協(xié)同有序分工和順暢對(duì)接，進(jìn)而構(gòu)建出黨建引領(lǐng)、協(xié)同有效的國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，是今后一段時(shí)期必然要面對(duì)的重要話題。

科學(xué)的精準(zhǔn)監(jiān)管

首先，當(dāng)前國資監(jiān)管中的監(jiān)管疊加現(xiàn)象有待解決。

目前可以對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的內(nèi)外部主體比較多元，企業(yè)黨委紀(jì)委、內(nèi)部審計(jì)及內(nèi)部控制、監(jiān)事會(huì)及外部監(jiān)事、外部董事、國資委的出資人代表監(jiān)督、上級(jí)黨委巡視、上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)署的政府審計(jì)監(jiān)督、政府業(yè)務(wù)部門的行政監(jiān)督、執(zhí)法部門的司法監(jiān)督等等，都在對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管中發(fā)揮重要作用。多個(gè)主體的監(jiān)管疊加導(dǎo)致國有企業(yè)需要對(duì)多個(gè)上級(jí)單位負(fù)責(zé)，而不同上級(jí)單位的訴求又有較大差異，這導(dǎo)致國有企業(yè)所追求的目標(biāo)在原來多元化的基礎(chǔ)上進(jìn)一步碎片化。

不可否認(rèn)，監(jiān)管疊加在一定程度上會(huì)抑制國企“內(nèi)部人控制”時(shí)的違紀(jì)違法行為，尤其是在內(nèi)部人控制或管理腐敗比較嚴(yán)峻的時(shí)期，這種“強(qiáng)監(jiān)管”手段有其一定的必要性。不過，類似于“踩油門”和“踩剎車”，在國有企業(yè)法人經(jīng)營權(quán)下的自由裁量空間與控制“內(nèi)部人控制”的監(jiān)督約束之間確實(shí)需要有一個(gè)道德上或理性上的度的平衡，而且不同監(jiān)管模式的監(jiān)管成本也需要進(jìn)行權(quán)衡取舍。例如，大幅度提升信息透明度和信息公開程度，保障全體國民作為國有資本終極產(chǎn)權(quán)所有者的知情權(quán)，以及進(jìn)行整合協(xié)同監(jiān)管，都可以明顯地降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)督的效率、效果和效能。

其次，監(jiān)管疊加所帶來的過度問責(zé)可能導(dǎo)致部分國企高管出現(xiàn)卸責(zé)避責(zé)傾向。

監(jiān)管疊加和過度監(jiān)管所帶來的過度問責(zé)，可能會(huì)導(dǎo)致國企高管在決策時(shí)更加傾向采用過于保守的經(jīng)營策略以規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，這不利于國有企業(yè)在經(jīng)營中采取創(chuàng)新舉措，也不利于企業(yè)的長期發(fā)展。強(qiáng)化監(jiān)管雖然可以驅(qū)除病蟲害（防止違法亂紀(jì)），但是仍不能有效解決作物良好生長（企業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造）的問題，進(jìn)而出現(xiàn)人們常說的“多做多錯(cuò)、少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)” 的不作為、原地踏步等現(xiàn)象。在目前容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制沒有系統(tǒng)建立的情況下，在實(shí)際工作中越有擔(dān)當(dāng)，越容易出錯(cuò)，也更有可能被糾錯(cuò)處理。這種負(fù)面后果就是會(huì)造成卸責(zé)、避責(zé)、過于保守、不愿擔(dān)責(zé)、不敢試錯(cuò)的傾向，這不利于混合所有制改革的順利推進(jìn)和競(jìng)爭(zhēng)中性原則的確立。

企業(yè)與監(jiān)管主體在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和行業(yè)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)知方面，會(huì)存在一定差異。部分監(jiān)管方式采用的是“有罪推定”原則，先認(rèn)定有風(fēng)險(xiǎn)，將行政思維套用到企業(yè)，企業(yè)方面的舉證責(zé)任過于繁重。以并購為例，進(jìn)行并購?fù)顿Y決策是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及法律、經(jīng)營、盡職調(diào)查等多方面的考慮；由于被并購企業(yè)所掌握的信息較多，而主并方通常處于信息劣勢(shì)，因此即使主并方足夠勤勉盡責(zé)，在整個(gè)并購過程不出現(xiàn)任何問題的難度很大。同時(shí)，所投資行業(yè)通常具有發(fā)展周期；在行業(yè)起步時(shí)，所投資的企業(yè)可能業(yè)績較差，此時(shí)很有可能會(huì)被考核追責(zé)；而當(dāng)行業(yè)發(fā)展起來時(shí)，業(yè)績上升了，則可能不會(huì)有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

此外，企業(yè)決策時(shí)是從整體效益來考量的，而不是從它的單項(xiàng)收益去考慮；在風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域，“成一敗九”在行業(yè)內(nèi)可能都是優(yōu)秀人才（如果這個(gè)“一”足夠亮眼的話），但從行政思維的視角可能會(huì)被監(jiān)管主體認(rèn)定為徹頭徹尾的失敗；如果問責(zé)條款過于嚴(yán)苛，例如單項(xiàng)投資項(xiàng)目虧損超過100萬元就要問責(zé)，超過500萬元就算重大損失，那么在進(jìn)行投資決策時(shí)，這些問責(zé)條款必然會(huì)導(dǎo)致企業(yè)無法做出理性的投資策略選擇（例如無法通過低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)策略、接受單項(xiàng)虧損來搶占和開拓市場(chǎng)份額）；如果許多其他項(xiàng)目都賺了錢，就一個(gè)項(xiàng)目虧了，然后基于這個(gè)虧損項(xiàng)目追責(zé)或問責(zé)，顯然會(huì)對(duì)企業(yè)的投資決策帶來困擾。

這種認(rèn)知差異是國有企業(yè)在面臨監(jiān)管時(shí)遇到的最大困難，可能會(huì)導(dǎo)致多干活、多追責(zé)的現(xiàn)象，打擊國企管理者的工作積極性。為穩(wěn)妥起見，大家都不敢作為，但不作為，企業(yè)就會(huì)喪失很多發(fā)展機(jī)會(huì)，也不能對(duì)瞬息萬變的商業(yè)環(huán)境中所面臨的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)做出及時(shí)反應(yīng)。

從責(zé)任承擔(dān)的角度來看，國有企業(yè)的責(zé)任鏈條多而且長（尤其是股權(quán)層級(jí)較多的國企系族），此時(shí)，國企的管理者就傾向于將管理規(guī)則盡可能地精細(xì)化、嚴(yán)密化，通過增加審批流程、頻繁地請(qǐng)示匯報(bào)來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；甚至在國有企業(yè)不想擔(dān)責(zé)時(shí)，連原來國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者國有資本投資運(yùn)營公司已經(jīng)授權(quán)的或者是本來就應(yīng)該由企業(yè)做出的決策事項(xiàng)也都請(qǐng)示匯報(bào)；而國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)如果認(rèn)為這些事項(xiàng)應(yīng)該由企業(yè)按照決策程序履職擔(dān)責(zé)的話，就很有可能“再把皮球踢回去”，這不可避免地會(huì)帶來機(jī)會(huì)的喪失和決策效率的下降。實(shí)踐表明，過于集中的決策機(jī)制存在問題，需要通過分權(quán)、分責(zé)和清晰的管理邊界來進(jìn)行有效決策。

最后，科學(xué)的精準(zhǔn)監(jiān)管是今后國資監(jiān)管的調(diào)整方向。

由此可見，為緩解監(jiān)管疊加、過度問責(zé)所可能帶來的負(fù)面效應(yīng)，需要設(shè)計(jì)相應(yīng)的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)科學(xué)的精準(zhǔn)監(jiān)管。要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。隨著正式的制度環(huán)境（法治）和非正式的制度環(huán)境（德治）的不斷改進(jìn)，內(nèi)生的基于自治的自由發(fā)展可能比強(qiáng)監(jiān)管更為有效。

內(nèi)生的有效混改

第一，混改時(shí)國有和民營資本的關(guān)切點(diǎn)存在明顯差異。

國資監(jiān)管思路從“管人、管事、管資產(chǎn)”向“以管資本為主”的模式轉(zhuǎn)變之后，為后續(xù)的混合所有制改革帶來了很大空間，混改的初衷是通過在混改過程中提高優(yōu)質(zhì)民營資本的持股比例，來增加民營股東的話語權(quán)，進(jìn)而推動(dòng)國有企業(yè)的體制機(jī)制創(chuàng)新，這是混改的真正要義。在這一過程中，國有資本的管理者最擔(dān)心的是股權(quán)定價(jià)問題，如果定價(jià)過低則面臨著國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。例如，出于風(fēng)險(xiǎn)管理的需要，在一些混改安排中，國有資本的出資方可能都會(huì)要求各投資方均采用按股權(quán)比例進(jìn)行現(xiàn)金出資的方案，以盡量減少可能存在資產(chǎn)評(píng)估困難的非現(xiàn)金出資形式；又如，向混改企業(yè)發(fā)放的銀行貸款，銀行可能會(huì)要求其國有股東提供擔(dān)保，而對(duì)民營股東的擔(dān)保銀行可能并不認(rèn)可，此時(shí)國有股東只能用民營股東的股權(quán)再做反擔(dān)保。

民營股東更為關(guān)注的則是國有資本是否能真正讓渡出一部分對(duì)企業(yè)的控制權(quán)給民營股東。如果國有股東過于強(qiáng)調(diào)國有資本的控制權(quán)，則難以實(shí)現(xiàn)混改的初衷?；旌纤兄破髽I(yè)可能存在比較嚴(yán)重的委托代理問題，當(dāng)代理人無法代表委托人的利益時(shí)會(huì)產(chǎn)生矛盾沖突。對(duì)參與混改的民營企業(yè)來說，其目的是為了尋求更為優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營資源而獲取收益。如果民營企業(yè)不能通過獲得一定的控制權(quán)來實(shí)質(zhì)性參與混改企業(yè)的經(jīng)營決策，則其在經(jīng)濟(jì)上的收益就不能得到保障。

第二，應(yīng)遵循市場(chǎng)化規(guī)則推進(jìn)混改。

目前大部分國企的混改是在二級(jí)或三級(jí)子公司層面進(jìn)行。此時(shí)，對(duì)于國有獨(dú)資公司而言，可以采用多重監(jiān)管，但是對(duì)于混改公司而言，應(yīng)該更加徹底地遵循市場(chǎng)化規(guī)則，否則無法做出理性決策。例如，如果二級(jí)公司（混合所有制企業(yè)）重大事項(xiàng)的決策都需要上報(bào)總公司審批的話，則二級(jí)公司的董事會(huì)就形同虛設(shè)。

相應(yīng)地，就管控模式來說，也應(yīng)由“管人、管事、管資產(chǎn)”下比較強(qiáng)調(diào)運(yùn)營管控的模式，向戰(zhàn)略管控、資本運(yùn)作和適當(dāng)充分授權(quán)的模式轉(zhuǎn)變。這種管控模式的變化也對(duì)各級(jí)國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有資本投資運(yùn)營公司提出了更為專業(yè)化的能力要求。目前的國資監(jiān)管還無法做到“一企一策”，只能根據(jù)不同的企業(yè)類型實(shí)行分類統(tǒng)一管理。新形勢(shì)下，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)或國有資本投資運(yùn)營公司需要將對(duì)國資的直接的、“一刀切”式的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)每家國有企業(yè)董事會(huì)的個(gè)性化、市場(chǎng)化運(yùn)作方案的設(shè)計(jì)模式。此時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)從外部治理約束向內(nèi)部結(jié)構(gòu)建設(shè)的轉(zhuǎn)變、如何保障董事會(huì)的有效設(shè)計(jì)及運(yùn)行都是亟待解決的重要問題。

最后，法治基礎(chǔ)上的內(nèi)生式混改是真正有效的混改。

顯然，目前的混改更強(qiáng)調(diào)單一經(jīng)營主體（微觀主體）在不同性質(zhì)股東進(jìn)行協(xié)同和制衡基礎(chǔ)上的股權(quán)多元化改革。但另一方面，我們還要清醒地認(rèn)識(shí)到，國企和民企的基因不同，天然地代表著兩類明顯不同的運(yùn)營機(jī)制：民營資本更重視收益回報(bào)，而國有資本更看重多元目標(biāo)的平衡；民營資本更重視效率，而國有資本更看重流程的規(guī)范。過于生硬地強(qiáng)調(diào)將兩套機(jī)制在同一經(jīng)營主體中共存共生不一定是最好的選擇，其積極作用有時(shí)可能比較有限，甚至可能未見其利，先受其害。此時(shí)，我們不能為混而混，而是要具體問題具體分析、實(shí)事求是，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、中性原則，由微觀主體自行選擇對(duì)自己最為有利的經(jīng)營決策。

有時(shí)，國有企業(yè)和民營企業(yè)，可以各自按自己的目標(biāo)導(dǎo)向、功能定位和具有可持續(xù)性的經(jīng)營模式來履行其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的使命和角色。此時(shí)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在宏觀層面上仍然是一種混合所有制經(jīng)濟(jì)。從國家和政府的角度來看，在宏觀層面構(gòu)建更為公開、公平和公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制，可能比在微觀層面“拉郎配”式地組建混合所有制企業(yè)更為重要。建立在法治基礎(chǔ)上的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制可以由國有和民營的各個(gè)微觀主體自己內(nèi)生出恰當(dāng)?shù)?、有效的混合所有制企業(yè)。

黨建引領(lǐng)的協(xié)同治理

第一，“兩個(gè)一以貫之”和兩種治理模式的構(gòu)建思路。

新時(shí)期國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)安排中最大的變化就是黨委會(huì)及其前置討論程序正式地嵌入到現(xiàn)代企業(yè)制度中來。堅(jiān)持黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，“特”就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。此時(shí)，國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)從原來的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層的“三會(huì)一層”調(diào)整為現(xiàn)行的黨委會(huì)、股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層的“四會(huì)一層”。

在具體的操作層面，有兩種構(gòu)建思路，一種是通過相當(dāng)一部分黨委會(huì)成員進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或管理層的“雙向進(jìn)入、交叉任職”模式，將黨委會(huì)在某種程度上融入現(xiàn)代公司治理機(jī)制；另一種是借鑒大陸法系下的監(jiān)督董事會(huì)和管理董事會(huì)兩個(gè)層面的成員嚴(yán)格區(qū)分的雙層董事會(huì)模式，不交叉任職（或者盡量少交叉任職），以清晰而且正式地分離監(jiān)督者與被監(jiān)督者。

第二，兩種不同構(gòu)建思路的利弊分析。

兩種思路各有利弊，還有賴于通過今后的國企經(jīng)營實(shí)踐來進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。第一種思路目前采用較多，例如通過黨委會(huì)和董事會(huì)套開的形式，黨委會(huì)研究討論，董事會(huì)決策布置，然后再交由管理層執(zhí)行推進(jìn)。需要指出的是，如果我們采用第二種思路，則需要對(duì)原來的“雙向進(jìn)入、交叉任職”的思路做相應(yīng)的調(diào)整；黨委會(huì)成員不宜再大面積地?fù)?dān)任董事會(huì)成員。

在第一種思路下，黨委會(huì)與董事會(huì)之間的職能界定并不十分清晰，容易帶來角色定位的困擾，但決策效率相對(duì)較高；在第二種思路下，可以相對(duì)更為清晰地界定黨委會(huì)和董事會(huì)的職能，治理結(jié)構(gòu)更為清晰，可以強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)威，來自黨委會(huì)的監(jiān)督對(duì)董事會(huì)和管理層的低效及舞弊行為將更具有威懾作用，其作用方式類似于獨(dú)立審計(jì)，從而避免了“雙向進(jìn)入、交叉任職”可能帶來的角色定位困擾，但此時(shí)的決策鏈條偏長，決策效率有所下降，而且其治理效果的好壞高度依賴于黨委會(huì)和董事會(huì)之間的信息透明度高低。

第三，協(xié)同整合黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)中心和董事會(huì)的決策中心，構(gòu)建黨建引領(lǐng)、協(xié)同有效的國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。

在“兩個(gè)一以貫之”的指引之下，黨委會(huì)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)中心的作用，通過對(duì)重大事項(xiàng)的決策開展前置討論程序來更準(zhǔn)確地把握公司的政治方向、政策導(dǎo)向和戰(zhàn)略發(fā)展，更多地關(guān)注利益相關(guān)者整體利益的平衡和公司多元化經(jīng)營目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、政治目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)；而董事會(huì)則發(fā)揮決策中心的作用，在黨委會(huì)大方向的領(lǐng)導(dǎo)之下，就公司各個(gè)戰(zhàn)略事項(xiàng)相關(guān)議題的經(jīng)濟(jì)可行性進(jìn)行決策。

此時(shí)，如何協(xié)同整合黨委會(huì)（成員）與董事會(huì)（成員）在決策機(jī)制和責(zé)任承擔(dān)方面的異質(zhì)性，進(jìn)而構(gòu)建出黨建引領(lǐng)、協(xié)同有效的國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)極具挑戰(zhàn)的話題：從法律層面來看，應(yīng)由董事會(huì)對(duì)其決策承擔(dān)責(zé)任，黨委會(huì)并不承擔(dān)決策責(zé)任；黨委會(huì)采用的是民主集中制，由所有成員集體承擔(dān)行政責(zé)任或政治責(zé)任，而董事會(huì)采用的是投票表決制，由每位董事單獨(dú)對(duì)自己的表決意見承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。從操作層面來看，如何把黨的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)為企業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，把黨的組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)為企業(yè)治理優(yōu)勢(shì)，把黨的思政優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)為企業(yè)文化優(yōu)勢(shì)，需要有與之相匹配的措施、機(jī)制和手段。

基于上述討論，我們認(rèn)為，未來的國企改革和國資監(jiān)管方向，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注國資的科學(xué)精準(zhǔn)監(jiān)管，厘清監(jiān)管邊界，鼓勵(lì)責(zé)任承擔(dān)，避免過度問責(zé)并補(bǔ)齊容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制；應(yīng)建設(shè)法治基礎(chǔ)上的、一視同仁的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，先從宏觀層面的混合所有制經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)入手，進(jìn)而內(nèi)生出微觀層面自洽的、符合自治邏輯的、有效的混合所有制企業(yè)；進(jìn)一步地，如何實(shí)現(xiàn)黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)中心和董事會(huì)的決策中心之間的協(xié)同有序分工和順暢對(duì)接，進(jìn)而構(gòu)建出黨建引領(lǐng)、協(xié)同有效的國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，是今后一段時(shí)期必然要面對(duì)的重要話題。

（本文為國家社科基金重大項(xiàng)目“國有企業(yè)監(jiān)督制度改革與創(chuàng)新研究（17ZDA086）”階段性成果。作者單位：李善民，中山大學(xué)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中山大學(xué)副校長；辛宇，中山大學(xué)現(xiàn)代會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)研究中心/管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；戴智波，廣東省工業(yè)設(shè)備安裝公司副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師）