【摘要】作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的同步性工作，基層治理不僅是城鎮(zhèn)吸引人口的“王牌”，同時(shí)也是穩(wěn)定城鎮(zhèn)發(fā)展的“法寶”。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)加速，基層治理工作跟不上的問(wèn)題越來(lái)越凸顯。為此，有必要破解基層治理難題，促進(jìn)基層治理能力和效果的雙提升。

【關(guān)鍵詞】基層治理 城鎮(zhèn)化 微自治 群眾自覺 【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城鎮(zhèn)化是衡量國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展水平和程度的重要指標(biāo)，也是人民生活水平的一種體現(xiàn)。經(jīng)過(guò)70多年的努力奮斗，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平得到了大幅度提高。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2019年8月發(fā)布的新中國(guó)成立70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之十七顯示，2018年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，比1949年末提高48.94個(gè)百分點(diǎn)，年均提高0.71個(gè)百分點(diǎn)，這組數(shù)據(jù)充分顯示出70年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的規(guī)模之大、速度之快。當(dāng)然，除了從速度和規(guī)模方面肯定城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果以外，還要對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的落戶難、入學(xué)難、小矛盾解決難等直接影響居民生活幸福感的基層治理問(wèn)題保持客觀清醒的認(rèn)識(shí)。城鎮(zhèn)化發(fā)展中重點(diǎn)追求的目標(biāo)在于提高人民群眾的幸福感和滿意度，如果基層治理工作跟不上，勢(shì)必會(huì)影響群眾的城鎮(zhèn)生活體驗(yàn)。因此，有必要從多方面著手補(bǔ)齊城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基層治理“短板”，使基層治理更好地適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理的理念和模式出現(xiàn)新特點(diǎn)

治理理念由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;治理”。“管理”與“治理”雖然只有一字之差，但其內(nèi)涵卻有著巨大的差異。“管理”是擁有管理權(quán)力的部門、組織對(duì)被管理者實(shí)行自上而下的單向管理，“治理”則是與公共事務(wù)相關(guān)的所有主體圍繞公共事務(wù)開展的集中性、多向性協(xié)商活動(dòng)。以居委會(huì)為例，“管理”突出的是居委會(huì)對(duì)本小區(qū)居民行為進(jìn)行規(guī)范性的監(jiān)督和管理，“治理”則側(cè)重于居委會(huì)與居民聯(lián)合起來(lái)，共同對(duì)本小區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商、決策和實(shí)施。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理理念發(fā)生變化的原因主要有兩個(gè)：其一是基層管理事務(wù)增多導(dǎo)致基層管理資源緊缺，其二是群眾參與基層管理活動(dòng)的意愿和能力有了明顯提高。管理資源的稀缺和群眾管理素質(zhì)的提高，使得群眾有條件成為基層管理的主體，與政府、居委會(huì)等管理主體協(xié)作起來(lái)，共同治理好基層的公共事務(wù)。正是在這樣的條件下，基層治理的理念逐漸由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;治理”。

治理模式精細(xì)化。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理模式的精細(xì)化主要體現(xiàn)在基層治理的內(nèi)容和方式兩方面。從治理內(nèi)容來(lái)看，近年來(lái)有關(guān)垃圾問(wèn)題、養(yǎng)犬問(wèn)題、電動(dòng)車充電問(wèn)題等方面的基層治理熱點(diǎn)表明，隨著物質(zhì)生活條件的明顯改善，群眾有更多時(shí)間、精力去思考和追求更高質(zhì)量的物質(zhì)文化生活，這就使得基層治理的內(nèi)容更加細(xì)微、多樣，并且與群眾日常生活的關(guān)聯(lián)更為密切。從治理方式來(lái)看，在治理工作開展過(guò)程中，基層治理主體更清晰地認(rèn)識(shí)到群眾個(gè)性化、多樣化的需求很難通過(guò)統(tǒng)一的治理方式實(shí)現(xiàn)，因而提出了諸如網(wǎng)格化管理、路長(zhǎng)制管理等精細(xì)化的管理方式，安排專門的治理人員或者團(tuán)隊(duì)下沉到基層一線，及時(shí)掌握和解決基層群眾生產(chǎn)生活中的難題，有效促進(jìn)基層社會(huì)的發(fā)展。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理面臨多種挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中充滿了變化，其中最為突出的變化在于人口遷移和生活方式轉(zhuǎn)變，其中人口遷移是人口由傳統(tǒng)分散的鄉(xiāng)村向現(xiàn)代集中的城鎮(zhèn)遷移，生活方式轉(zhuǎn)變則是由相對(duì)孤立、封閉的鄉(xiāng)村生活向密集、開放的城鎮(zhèn)生活轉(zhuǎn)變，這些變化無(wú)疑增加了基層治理的難度。當(dāng)然，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)的不同時(shí)期和階段，基層治理面臨的難題也不盡一致，因此，要?jiǎng)討B(tài)地掌握、分析和解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基層治理問(wèn)題，使基層治理能夠真正跟上城鎮(zhèn)化的腳步。

基層治理法治化水平偏低。法治化水平是影響基層治理工作的重要因素，而法治化水平偏低是制約多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的突出瓶頸。一是基層干部法治觀念不強(qiáng)。面對(duì)復(fù)雜的基層治理工作，基層干部的治理思維仍然停留在“擺平就是水平”，在依法依規(guī)辦事方面缺乏足夠的自制力，造成基層治理中執(zhí)法不規(guī)范、不文明的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了基層群眾生活的幸福感和安全感。二是基層群眾法治認(rèn)同感有待進(jìn)一步提升。在基層治理中，群眾雖然能按政府、居委會(huì)的要求糾正自己的不文明行為，并接受相關(guān)的法治教育，但由于缺乏內(nèi)在的法治自覺，導(dǎo)致不文明行為經(jīng)常反復(fù)，難以根治。例如，雖然群眾能夠按照居委會(huì)下發(fā)的整改書對(duì)電動(dòng)車“高空飛線”充電問(wèn)題進(jìn)行改正，但過(guò)一段時(shí)間后，問(wèn)題總是再次出現(xiàn)。

基層治理精細(xì)化程度不高?；鶎又卫淼闹匦脑谟诮鉀Q城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的民生問(wèn)題，提高基層群眾生活的幸福感和滿意度。當(dāng)前，雖然治理主體能夠根據(jù)群眾的反映對(duì)一些共性的焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行集中性的解決，滿足群眾生活的部分需求，但在群眾中反饋的具有個(gè)別性、特殊性問(wèn)題的解決方面缺乏明顯的實(shí)效性，群眾的生活質(zhì)量受到影響。例如，居委會(huì)等治理主體對(duì)社區(qū)內(nèi)居民之間存在的鄰里矛盾、利益糾紛等看似很“小”，實(shí)則不小的問(wèn)題缺乏足夠的重視，導(dǎo)致部分居民的生活幸福度偏低。同時(shí)，基層治理工作存在明顯的“頭重腳輕”問(wèn)題，即只關(guān)心治理的內(nèi)容和治理的方法，對(duì)于問(wèn)題治理的結(jié)果缺乏足夠的關(guān)注，造成一些看似解決的問(wèn)題實(shí)際上并未真正解決。

基層治理力量分散?；鶎又卫砉ぷ鞯拈_展需要黨委、政府和社會(huì)公眾等多元主體的共同參與。雖然在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，包括基層黨組織、基層政府、社區(qū)居委會(huì)、群眾在內(nèi)的諸多主體在基層治理工作開展方面表現(xiàn)出了明顯的積極性，有力地推動(dòng)了一些典型問(wèn)題的解決，但由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)目標(biāo)和科學(xué)的組織協(xié)調(diào)，導(dǎo)致基層治理的思路和方式過(guò)多地沿用了傳統(tǒng)的各自為政、部門化的模式，沒(méi)有形成系統(tǒng)、整體、協(xié)調(diào)的治理組織模式，造成治理力量過(guò)于分散，難以完全適應(yīng)基層治理工作開展的要求。

群眾治理主體作用未得到有效發(fā)揮。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理內(nèi)容的復(fù)雜性、多樣性，以及基層黨組織、基層政府、社區(qū)居委會(huì)等治理主體人才的匱乏，決定了要采取必要的措施將群眾轉(zhuǎn)化為基層治理的主體，充分發(fā)揮其在基層治理中的主體性作用。然而，目前的基層治理工作中群眾更多地處于被動(dòng)性的地位，即居委會(huì)等治理主體通過(guò)張貼公告、開辟社區(qū)文明宣傳欄等方式告知群眾需要注意的問(wèn)題和事項(xiàng)，并按照相關(guān)規(guī)定對(duì)群眾的行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查，對(duì)群眾是否真正理解治理內(nèi)容、是否能夠參與到共同治理之中缺乏應(yīng)有的關(guān)注，造成群眾在基層治理中成為旁觀者，并未真正融入到治理工作中。例如，社區(qū)在治理亂停車現(xiàn)象時(shí)，主要措施是張貼公告，對(duì)群眾是否都獲悉公告內(nèi)容、是否明白亂停車的不良影響、是否能主動(dòng)勸說(shuō)身邊的朋友按秩序停車等缺乏足夠的關(guān)注，造成治理的效果僅僅停留在淺層次，亂停車的現(xiàn)象難以徹底消除。

提高基層社會(huì)治理成效的具體策略

目前，增強(qiáng)基層治理能力成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵。對(duì)于目前基層治理中遇到的難題，有關(guān)主體要在遵循基層治理規(guī)律的同時(shí)，把握城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理的特點(diǎn)，加強(qiáng)和創(chuàng)新治理模式，更好地解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層社會(huì)出現(xiàn)的各種問(wèn)題，確?；鶎尤罕姷墨@得感、幸福感、安全感不斷提升。

提升基層治理法治化水平。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的基層治理法治化水平偏低的問(wèn)題要從法治素養(yǎng)提升和法治行為培育兩方面著手加以逐步破解。一是提高基層干部法治素養(yǎng)。基層干部作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理工作的領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)行者和推動(dòng)者，是否依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法，直接影響到基層治理工作的實(shí)效性和群眾對(duì)基層治理工作的支持度。因此，基層干部要將尊法、學(xué)法、守法、用法作為“座右銘”，努力學(xué)習(xí)、積極踐行法治精神，促成法治素養(yǎng)的普遍提升。二是塑造群眾法治行為習(xí)慣。一方面，居委會(huì)等群眾自治組織要充分發(fā)揮自身聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)開展多種形式的法制宣傳教育活動(dòng)來(lái)提高群眾的法治自覺，使群眾從內(nèi)心認(rèn)同法治的重要性；另一方面，基層政府、居委會(huì)等基層治理主體要利用好鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)群眾思想和行為的約束力，借助群眾共同信仰和遵守的內(nèi)容來(lái)強(qiáng)化群眾的行為自覺，使其真正形成尊法、守法的良好行為習(xí)慣。

深入推進(jìn)基層治理精細(xì)化?；鶎又卫砭?xì)化既是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理工作開展的要求，也是基層治理創(chuàng)新發(fā)展的趨勢(shì)。為更好地滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層群眾對(duì)治理工作的需求，相關(guān)治理主體要以改善民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)來(lái)深化基層治理工作的精細(xì)化程度，切實(shí)提高基層治理的實(shí)際效果。在基層治理中，居委會(huì)等主體要牢記群眾利益無(wú)小事的理念，用心解決群眾生活中存在的各種矛盾和問(wèn)題，滿足群眾的民生訴求。一方面，要開辟多種信息通道，及時(shí)掌握群眾生活中遇到的問(wèn)題，為民生問(wèn)題的關(guān)注和解決提供“線索”。例如，除了在社區(qū)內(nèi)部設(shè)立意見箱、安排社區(qū)治理問(wèn)題特派員或觀察員以外，還可以開通以社區(qū)交流為主題的微信群、QQ群，使居民可以更方便地將自己遇到的問(wèn)題反饋給居委會(huì)。另一方面，對(duì)影響民生的所有問(wèn)題都要認(rèn)真對(duì)待和積極處理，杜絕避重就輕、避難就易，下大力氣、下真功夫解決民生難題。例如，對(duì)于鄰里糾紛、家庭成員或親屬矛盾等表面上看并不大，但實(shí)際上嚴(yán)重困擾群眾精神生活的事情，居委會(huì)要組織專門人員入戶進(jìn)行調(diào)解，消除矛盾雙方心理隔閡，避免矛盾激化，真正改善鄰里、家庭之間的關(guān)系。同時(shí)，還需規(guī)范基層治理工作流程。雖然基層治理的具體內(nèi)容存在較大的差異，但工作開展流程卻是相似的，即發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——分析問(wèn)題——解決問(wèn)題。因此，為保證基層治理工作的科學(xué)、有序開展，消除工作中存在的“頭重腳輕”現(xiàn)象，要對(duì)基層治理工作開展的流程進(jìn)行規(guī)范性的說(shuō)明和要求，突出問(wèn)題的分析和解決，并在事后對(duì)問(wèn)題解決的情況進(jìn)行回訪，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理治理工作中出現(xiàn)的后遺癥，確保問(wèn)題得以真正解決。

凝聚基層治理合力，既需要完善基層治理組織，也需發(fā)揮黨建工作的凝聚力?；鶎又卫硎且豁?xiàng)復(fù)雜的工作，治理目標(biāo)往往難以通過(guò)單一主體的努力得以實(shí)現(xiàn)。因此，相關(guān)主體要通過(guò)民主協(xié)商的方式成立穩(wěn)定、完善的基層治理小組，負(fù)責(zé)基層治理工作的具體開展和各項(xiàng)工作的安排，為基層治理工作的開展奠定相應(yīng)的組織基礎(chǔ)。當(dāng)然，基層治理組織的成員可以包含黨委、政府、社會(huì)公眾等眾多的治理主體。長(zhǎng)期的工作實(shí)踐表明，黨建工作在統(tǒng)一基層治理思想、凝聚基層治理力量方面具有十分明顯的作用。因此，在基層治理工作開展過(guò)程中，要科學(xué)定位和充分發(fā)揮黨建工作的凝聚力，通過(guò)開展內(nèi)容豐富、形式多樣的黨建工作將分散的基層治理力量整合起來(lái)，有力推動(dòng)基層治理工作的開展。

科學(xué)發(fā)揮群眾治理主體作用。群眾既是基層治理的經(jīng)歷者，也是基層治理成果的共享者，其參與到基層治理工作開展中具有明顯的可行性和必要性。然而，真正發(fā)揮群眾基層治理的主體性作用，卻需要借助相應(yīng)的引導(dǎo)和保障機(jī)制，即要為群眾參與基層治理創(chuàng)造良好的條件支持，使其能夠輕松、便捷地參與到基層治理中。為此，一應(yīng)調(diào)動(dòng)群眾參與基層治理的積極性。在基層治理工作中，黨組織、政府、居委會(huì)等治理主體要經(jīng)常深入到群眾中間，宣傳基層治理工作在改善生活水平、優(yōu)化生活環(huán)境等方面的積極作用，使群眾能夠真正認(rèn)同基層治理的意義和價(jià)值。同時(shí)，要注意傾聽群眾所關(guān)心的基層治理問(wèn)題，了解群眾的生活訴求，尋求基層治理與群眾生活的契合點(diǎn)，消除群眾對(duì)治理工作的消極抵觸心理，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的一致性。二應(yīng)創(chuàng)新群眾參與基層治理的方式。為更好地適應(yīng)基層群眾參與治理工作的要求，黨組織、政府和居委會(huì)等治理主體要根據(jù)治理工作開展的實(shí)際情況，積極探索建設(shè)“線上+線下”的居民之家服務(wù)平臺(tái)。一方面為群眾提供基層治理政策、制度的解讀，增進(jìn)群眾對(duì)治理工作的理解和支持；另一方面為群眾提供基層治理的參與渠道，使群眾能更好地反饋基層發(fā)展問(wèn)題、提出問(wèn)題解決建議。例如，可以借助居民之家微信公眾平臺(tái)定期為社區(qū)群眾推送最新的生活治理咨詢，使群眾可以足不出戶了解自己生活中需要注意的問(wèn)題。同時(shí)，要豐富社區(qū)治理服務(wù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多群眾以志愿者身份參與到治理工作中，促使群眾真正由基層治理的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者。例如，社區(qū)可以在為居民提供垃圾分類方法培訓(xùn)以后，安排相應(yīng)的志愿者參與到社區(qū)內(nèi)部的垃圾分類治理工作中，通過(guò)其耐心、細(xì)致的講解推動(dòng)垃圾分類管理制度在整個(gè)社區(qū)的推廣與普及，促進(jìn)垃圾治理工作有序、有效開展。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)哲學(xué)院博士研究生，河北大學(xué)政法學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①弋振立：《讓基層社會(huì)治理難點(diǎn)變亮點(diǎn)》，《人民論壇》，2019年第12期。

②米恒：《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)路徑芻議》，《行政與法》，2018年第3期。

責(zé)編/周小梨 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。