摘  要:本文通過“賦權(quán)—競合”分析模型，初步分析了公益組織參與新型冠狀病毒肺炎疫情防控等應(yīng)急救援工作的行動邏輯。一方面，不同類型的公益組織在競合行動中的行為選擇受到競合規(guī)則和賦權(quán)結(jié)構(gòu)的雙重影響；另一方面，社會公眾作為評估者對疫情防控發(fā)展發(fā)揮了促進作用，也產(chǎn)生了干擾影響。為更好地提升應(yīng)急管理工作效能和國家治理效能，不同公益組織應(yīng)發(fā)揮賦權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，引進專業(yè)技術(shù)和知識，做到信息公開透明，提高應(yīng)急行動能力。

關(guān)鍵詞:賦權(quán)結(jié)構(gòu)  競合行為  應(yīng)急行動能力  疫情防控

【中圖分類號】D669               【文獻標(biāo)識碼】A

2019年12月在武漢市爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎迅速演變成全國性公共衛(wèi)生事件，對我國國家治理現(xiàn)代化提出了新的挑戰(zhàn)。在黨和政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，全國和湖北省一道進入了疫情防控的應(yīng)急行動狀態(tài)。其中，作為國家治理體系中不可或缺的重要組成部分，公益組織在新冠肺炎疫情防控以及應(yīng)對中的表現(xiàn)引人關(guān)注，但公眾對其的評價卻褒貶不一。因此，深入研究我國各類公益組織行動邏輯，充分發(fā)揮各類公益組織在國家治理中的積極作用，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

理解應(yīng)急救援中的公益組織：“賦權(quán)—競合”分析模型

在人類歷史上，公益組織歷來都是各種災(zāi)難和危情的現(xiàn)場行動者。面對洶涌而至的新型冠狀病毒肺炎疫情，我國不同類別的公益組織依據(jù)不同路徑第一時間到場，同代表國家主導(dǎo)力量的政府、代表專業(yè)診療護理生產(chǎn)者的醫(yī)院、代表社會力量的捐贈者以及其他參與者一道，形成了疫情防控治理體系的主體。

2020年1月23日，武漢市全面進入戰(zhàn)時狀態(tài)，防止疫情擴散。與此同時，疫情帶動愛心，一時全國捐贈款物援助武漢。1月26日，民政部發(fā)布公告指定“慈善組織為湖北省武漢市疫情防控工作募集的款物，由湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、湖北省青少年發(fā)展基金會、武漢市慈善總會、武漢市紅十字會接收”，并提出了款物使用的一般要求“除定向捐贈外，原則上服從湖北省、武漢市等地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的統(tǒng)一調(diào)配”。

但是，疫情防控初期的捐贈管理工作并不順利，一方面是醫(yī)院急需物資連連告罄，另一方面是捐贈款物堆積在倉庫和賬戶遲遲未發(fā)放，引發(fā)全國公眾民心激憤，湖北省紅十字會被推到了風(fēng)口浪尖，成為輿論指責(zé)的焦點。2月4日，湖北省紅十字會3名主要領(lǐng)導(dǎo)因接收和分配捐贈款物工作中存在不擔(dān)當(dāng)不作為等行為受到黨紀(jì)和行政問責(zé)。人們不禁要問，為什么“百年老店”紅十字會出師未捷身先死？本文通過賦權(quán)—競合模型對應(yīng)急狀態(tài)下的公益組織的行動邏輯和治理加以分析，以便大家更好了解公益組織在國家治理中如何發(fā)揮作用。

競合關(guān)系（co-opetition relation）是描述和闡釋多元化、多層級復(fù)雜環(huán)境中多主體互動所保持的即競爭又合作的組合關(guān)系。[1]在評估性應(yīng)急行動治理體系中，參與各方不是簡單的合作關(guān)系，因為評估機制的存在，治理體系還存在競賽（競爭）關(guān)系，所以是一種競合關(guān)系。公益組織置身其中的競合模型在形式上是一種參與各方構(gòu)成的菱形價值網(wǎng)絡(luò)（value net），其主要包括患者（受助者）、施救者（競賽人）、捐贈者（供應(yīng)人）和社會公眾（評估者）。其中，政府、醫(yī)護者、公益組織是疫情防控現(xiàn)場的直接行動者，也是競賽者。根據(jù)競合行動模型的基本特性，直接行動者之間需要彼此無縫合作，也需要克服相互之間存在的競賽張力。每個參與者都必須盡最大努力，否則就會成為合作體系中的短板，以致實現(xiàn)集合目標(biāo)受阻。

不同賦權(quán)模式下的公益組織競合行為邏輯及其后果

公益組織被賦權(quán)的三種形式

自1863年紅十字國際委員會成立以來，民族國家內(nèi)公益組織的身份建構(gòu)擴展為三個不同層次的賦權(quán)，其一是社會賦權(quán)，也就是捐贈者賦權(quán)；其二是國家賦權(quán)，也就是國家立法委托，其三是超國家賦權(quán)，也就是國際組織賦權(quán)。[2]

不同的公益組織擁有不同組合的賦權(quán)結(jié)構(gòu)，賦權(quán)結(jié)構(gòu)意味著組織的使命結(jié)構(gòu)、資源結(jié)構(gòu)和責(zé)任結(jié)構(gòu)。其中，一般性公益組織，如由公眾人物個人發(fā)起的慈善基金會，它的資源主要來源于個人捐贈，賦權(quán)結(jié)構(gòu)僅為社會賦權(quán)。而中國紅十字會同時存在三個層次的賦權(quán)。首先，國家通過立法，將國家加入日內(nèi)瓦公約的相關(guān)人道事務(wù)委托給紅十字會具體執(zhí)行，同時賦予紅十字會參公管理等相關(guān)組織身份、辦會資源和相關(guān)責(zé)任，具體由《中國紅十字會法》明文規(guī)定；其次，作為國際紅十字運動組成部分之一的中國紅十字會是國際聯(lián)合會的重要成員，也擔(dān)負(fù)著國際聯(lián)合會的相關(guān)權(quán)利和責(zé)任；再次，中國紅十字會依法擁有公募資格，是日常人道服務(wù)和應(yīng)急行動中捐贈款物的主要接受者之一，接受捐贈者的賦權(quán)并履行相關(guān)責(zé)任。

公益組織的基本行動邏輯是響應(yīng)賦權(quán)者并對其負(fù)責(zé)

公益組織作為一個行動者，其基本行動邏輯是響應(yīng)賦權(quán)者并對其負(fù)責(zé)。也就是說，在應(yīng)急狀態(tài)下，不同的賦權(quán)結(jié)構(gòu)決定了不同具體公益組織的行動邏輯組合和選擇。

以個人發(fā)起的基金會和湖北省紅十字會為例，作為單一捐贈者賦權(quán)的公益組織，個人基金會原則上只需向捐贈人負(fù)責(zé)，而且承擔(dān)的是一種民事委托的有限責(zé)任。所以，該基金會負(fù)責(zé)人既可以根據(jù)基金會參與疫情防控的偏好選擇性接受捐贈，也可以根據(jù)基金會的執(zhí)行能力隨時停止接受捐贈，并組織力量自行落實捐贈契約責(zé)任，從而確保獲得捐贈者的認(rèn)可和評估者的好評。

湖北省紅十字會作為中國紅十字會大家庭中的一員，是湖北省疫情防控指揮部的組成成員，在應(yīng)急狀態(tài)下沒有權(quán)利根據(jù)自己的偏好選擇接受捐贈，更不能根據(jù)自己的執(zhí)行能力停止接收捐贈，導(dǎo)致政府賦權(quán)和捐贈者賦權(quán)產(chǎn)生競合沖突。根據(jù)民政部的通知，政府賦權(quán)遵循有限行政分工原則，武漢市紅十字會具體負(fù)責(zé)接收、登記、存儲捐贈物資和款項，至于調(diào)配發(fā)放原則上應(yīng)由指揮部統(tǒng)一安排；而紅十字會對捐贈者賦權(quán)承擔(dān)無限履約責(zé)任，即公益機構(gòu)既然接受了捐贈，就應(yīng)當(dāng)完成捐贈者的所托，將款物及時送達受助者。很顯然，因為紅十字會和指揮部一時執(zhí)行不力，捐贈履約責(zé)任無法有效實現(xiàn)，導(dǎo)致競合行動的目標(biāo)受阻。

也許湖北省紅十字會覺得“委屈”，自己并不能完全決定捐贈款物的分配和發(fā)放。但是，根據(jù)一般捐贈原則，紅十字會作為捐贈接受者對及時有效使用捐贈負(fù)有契約責(zé)任。因此，在應(yīng)急競合行動中，當(dāng)?shù)丶t十字會必須首要牢記捐贈者的委托，學(xué)習(xí)最前線醫(yī)護人員的無畏精神，主動擔(dān)當(dāng)，創(chuàng)造一切條件及時有效、正確地將捐贈款項送達受助者。

應(yīng)急疫情防控競合行為模型中的公眾評估及其他行動者

毋庸置疑，包括媒體在內(nèi)的社會公眾自始至終對應(yīng)急疫情防控給予監(jiān)督和評估，尤其高度贊揚了醫(yī)護者的仁者之心和向死求生精神，對疫情防控發(fā)揮了積極作用。主流媒體更是夜以繼日地將湖北和全國各地在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的疫情防控進展展現(xiàn)在公眾面前，為進一步行動提供了各方面信息。競合行動中各方的效率和失誤都逃脫不了評估者的眼睛。評估者既對競合模型中部分政府官員的不當(dāng)行為進行了批評，也針對不同公益組織的不同表現(xiàn)給出了自己的評判。

公益組織的社會公信力來自媒體和社會公眾的贊許和評價。在這次應(yīng)急疫情防控狀態(tài)下，每個社會成員都身處系統(tǒng)風(fēng)險之中，疫情的發(fā)展與每個社會成員的生命安全息息相關(guān)。因此，社會公眾已不是無關(guān)的旁觀者，而是結(jié)構(gòu)化的評估者。他們的評估不僅起到了監(jiān)督的作用，也創(chuàng)造了社會精神和文化。對公益組織而言，公眾評估創(chuàng)造了公益組織行動的附加價值，比如聲譽和公信力。

但是，不容否認(rèn)的是，無論是在正常狀態(tài)還是應(yīng)急狀態(tài)，并不是每個圍觀者都是合格的評估者。在這次疫情防控中，公眾評估需要改進的方面包括以下幾個方面：

對應(yīng)急物資短缺的不當(dāng)解讀

從2月4日武漢市紀(jì)委監(jiān)委“關(guān)于武漢市防疫應(yīng)急物資儲備倉庫違規(guī)發(fā)放口罩問題處理情況的通報”可以看到，被問責(zé)的是4名政府官員，說明此次疫情防控的主要物資調(diào)配者是政府，市應(yīng)急物資儲備倉庫才是主要的應(yīng)急物資中轉(zhuǎn)來源地。而當(dāng)?shù)丶t十字會接受捐贈物資的臨時倉庫不是唯一、更不是主要的應(yīng)急物資中轉(zhuǎn)地。應(yīng)急物資短缺根本是因為武漢市應(yīng)對疫情突發(fā)毫無準(zhǔn)備且后續(xù)生產(chǎn)跟不上造成的。

其實，就歷史經(jīng)驗而言，無論國內(nèi)還是國外，在疫情防控應(yīng)急事件管理中，社會捐贈物資從來就不能作為主要應(yīng)急資源，特別是來自應(yīng)急方案體系需求之外的公眾自發(fā)捐贈，具有低結(jié)構(gòu)性、低針對性、低適用價值等特點，多半不能滿足急需之用。所以，一般公眾看到的一邊是醫(yī)院物資耗盡、公開求助，一邊是公益組織接受捐贈的一般物資在倉庫“囤積”是正常現(xiàn)象，并不能完全代表事實真相，更不能代表公益組織沒有付出努力。

對公益組織缺乏正向激勵

在這次疫情防控過程中，一些網(wǎng)友既缺乏疫情防控的基本知識，也缺乏相應(yīng)情境的實務(wù)經(jīng)驗；既對不同公益組織的使命和應(yīng)然任務(wù)不甚了解，也對公益捐贈和志愿服務(wù)的相關(guān)規(guī)則聞所未聞，只是基于個人片面的理解任性發(fā)言，甚至制謠、傳謠。個別旁觀者甚至出于不自覺的自保意識，意圖將風(fēng)險拒之千里之外，有意無意中將一線工作者的責(zé)任無限擴大，任何工作差錯都不予容忍，全然無視一線工作者冒著被感染的危險整日奔忙。捐贈者對當(dāng)?shù)丶t十字會行動遲緩的抱怨理應(yīng)在評估者的正向激勵和紅十字會的糾正行動中得到消解，但卻被部分公眾不正確解讀，轉(zhuǎn)化為負(fù)面的社會情緒，并通過謠言廣泛傳播，引發(fā)了對一線紅十字會行動者的網(wǎng)絡(luò)“圍毆”。

缺乏整體思維，將疫情防控中出現(xiàn)的問題歸因于統(tǒng)籌策略

應(yīng)急疫情防控行動中，將公益組織及其接受的社會捐贈納入統(tǒng)一應(yīng)急方案是我國多次處理重大公共危機事件的成功經(jīng)驗。紅十字會作為政府人道工作助手，在疫情防控行動中服從統(tǒng)一行動既符合自身使命要求，也是紅十字會法的精神使然。所以，民政部指定紅十字會等公益領(lǐng)域的主要機構(gòu)接收捐贈款物并排除了定向捐贈的統(tǒng)籌，是應(yīng)急狀態(tài)下多方競合行動的理想策略，也沒有違背慈善總會和其他慈善基金會捐贈者的意愿。不難想象，如果沒有代為接受捐贈并甄別分類的機構(gòu)，大部分公眾捐贈者無法有效識別前方真正的需求者，大部分醫(yī)院將會更加難以得到急需的捐贈物資。實際上，民政部的通告并不是排斥性指定，武漢市也并沒有拒絕個人基金會將款物送到現(xiàn)場，更沒有禁止各大醫(yī)院自行向社會發(fā)布需求信息并接收捐贈。

應(yīng)急疫情防控狀態(tài)下公益組織行為模式的治理

本文如此解釋復(fù)雜背景下應(yīng)急疫情防控體系中的公益組織行為及其評價可能略顯簡單，相對而言較為缺乏治理體系和能力的制度性分析。盡管如此，結(jié)合疫情防控的進展，公益組織在競合行動中的行為邏輯可見端倪。正是因為公益人在關(guān)鍵時刻承擔(dān)起了自己的組織使命，才能和其他行動者一起在一線以命相搏，換取大多數(shù)公眾在后方自我隔離狀態(tài)中發(fā)揮了評估者的角色。為進一步促進應(yīng)急行動的參與效率，充分發(fā)揮公益組織在國家治理中的積極作用，應(yīng)當(dāng)謀求從以下四個方面改善治理：

強化應(yīng)急競合行動中領(lǐng)導(dǎo)者的擔(dān)當(dāng)和作為

根據(jù)競合行動關(guān)系相關(guān)的錦標(biāo)賽理論，競合者有動力為獲得高評價而努力工作；同時，更可能根據(jù)責(zé)任等級付出相應(yīng)努力。所以，管理者的能力和努力程度（積極性）共同決定了應(yīng)急行動的效率，前者決定了他們“能夠”選擇的行為，后者決定了他們“愿意”選擇的行為。此外，如果員工的能力是異質(zhì)的，那么低質(zhì)量的員工就會污染高質(zhì)量的作業(yè)。[3]對照分析可以發(fā)現(xiàn)，正是因為湖北省紅十字會主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏足夠的努力程度，才導(dǎo)致捐贈物資分發(fā)出現(xiàn)梗阻；正是因為招募的志愿者不夠成熟才導(dǎo)致了捐贈信息錯誤。

當(dāng)然，各個層次的領(lǐng)導(dǎo)力和決策結(jié)構(gòu)是完善疫情防控治理體系需要深入反思的一個重點問題。武漢市的應(yīng)急物資供應(yīng)不暢在某種程度上也有領(lǐng)導(dǎo)力方面的原因，從武漢市對4名負(fù)責(zé)物資調(diào)配官員的問責(zé)不難看出這一點。如果連指揮員都藐視應(yīng)急競合規(guī)則，又怎能保證系統(tǒng)的運作效率。2月1日以后，中國紅十字會總會主要領(lǐng)導(dǎo)、民政部主管副部長分別帶隊去湖北省市兩級公益組織現(xiàn)場指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方面工作。中國紅十字會總會緊急籌措的一批批國際支援的急需醫(yī)用物資也陸續(xù)運抵武漢；湖北省一位副省長事后親自擔(dān)任指揮部慈善捐贈組組長，為領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任和擔(dān)當(dāng)“補過”。

具有國家賦權(quán)的公益組織，要進一步去官僚化，全面塑造實務(wù)工作體系

眾所周知，武漢新型冠狀病毒的防疫沒有打成一次“包圍戰(zhàn)”，而變成了一場“遭遇戰(zhàn)”。隨著500萬人出城，病毒隨即擴散到全國各地，遭遇戰(zhàn)之外又增加了“追逐戰(zhàn)”。在武漢封城之后兩周時間，全國主要人口流入城市相繼進入小區(qū)封閉防控狀態(tài)。能不能完成最后階段的“包圍戰(zhàn)”，已是到了匹夫有責(zé)的緊要關(guān)口，但官僚主義作風(fēng)依然是各地疫情防控的大敵。

中國紅十字會是具有國家賦權(quán)的人道服務(wù)類公益組織，也是我國中央層面22家群團組織之一。湖北省紅十字會在疫情防控初期的失誤反映出，中國紅十字會的去機關(guān)化、去行政化等方面的改革依然需要繼續(xù)深入推進。改革不能停留在規(guī)劃文字和會議口號里。如果固步自封于行政化的工作方式，不知道基層實際狀況和需求，那應(yīng)該“禮失而求諸野”，要向人民群眾學(xué)習(xí)，向現(xiàn)代服務(wù)知識體系學(xué)習(xí)。比如，項目管理存在基本的“時間、成本、質(zhì)量”三重約束，在應(yīng)急疫情防控工作中，如果貽誤時機，將給疫情防控的成本和質(zhì)量帶來不可估量的損失。只有借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和知識，全面塑造起遍布全國的實務(wù)工作體系和能力，才能有準(zhǔn)備、有能力應(yīng)對突發(fā)的各種疫情災(zāi)情。

培育專業(yè)評估機構(gòu)，建立公益組織行業(yè)規(guī)訓(xùn)和實務(wù)引導(dǎo)制度，為公益組織參與應(yīng)急治理體系提供技術(shù)支撐

社會公眾是最終的評估人，但因為信息不對稱和專業(yè)知識缺乏，一般公眾只有結(jié)合專業(yè)評估和獨立審計，才能成為合格的評估者。特別是面對疫情防控這樣專業(yè)性很強的公共事件，公眾對自己缺乏信息和相關(guān)知識的事項應(yīng)該謹(jǐn)慎發(fā)言，以免眾口鑠金，影響公益組織的作用發(fā)揮和整體應(yīng)急行動的效率。

公益組織由使命而生，不拘規(guī)模。其中不少公益組織在應(yīng)急狀態(tài)下往往熱情有余而專業(yè)力量不足，有的甚至?xí)o整體應(yīng)急行動徒增風(fēng)險和成本。所以，我國各類公益組織應(yīng)當(dāng)成立行業(yè)性組織，一方面普及作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，另一方面形成行業(yè)性協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。如我國主要的慈善基金會已經(jīng)聚集在基金會網(wǎng)，形成了初步的行業(yè)規(guī)訓(xùn)和互律機制。另外，中國紅十字會總會具有全國地方紅十字會聯(lián)合會性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)依法加強對地方紅十字會在應(yīng)急行動中的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，并發(fā)揮國際賦權(quán)的身份優(yōu)勢，集合專家、技術(shù)、資源力量，第一時間深入應(yīng)急防疫現(xiàn)場，給地方紅十字會提供支援。

公益組織務(wù)必時刻保證溝通效率，對內(nèi)做到信息暢通，對外做到公開透明

競合行動成功的三大要素是目標(biāo)、貢獻和溝通。向著同一目標(biāo)做出各自努力的道理無人不知，但很多合作性治理體系常常因為缺乏有效溝通而走向失敗。對參與各方而言，既要通過合作機制謀求共存，又要通過競爭機制獲得優(yōu)化。也就是說競合行動反映了復(fù)雜關(guān)系背景下治理體系的基本二元性，即創(chuàng)造價值是一個合作過程，而獲取價值是一個競爭過程。在疫情防控體系中，行動各方不僅為合作過程付諸努力，也在意公眾評估和價值獲取的競爭，包括對前期試錯責(zé)任的規(guī)避。所以，必須建立良好的信息溝通機制，以消除不必要的誤解和誤判。

溝通不僅包括與所有行動者的溝通，也包括與社會評估者的信息互動與預(yù)警傳遞。公益組織在競合結(jié)構(gòu)中處于相對弱勢地位，更應(yīng)發(fā)揮溝通的工具作用，全面做到公開透明，爭取公眾的理解和認(rèn)同。湖北省紅十字會被問責(zé)之后，多個省市紅十字會進一步確認(rèn)并強化了自己在疫情防控體系中的責(zé)任分擔(dān)，并向社會公告。信息透明不失為保護公益行動的一個策略。

基于良好的溝通和公開透明的信息共享，疫情防控競合行動中的每一方都要擔(dān)當(dāng)盡職，方能做到“八音克諧、無相奪倫、神人以和”，并盡快實現(xiàn)戰(zhàn)勝疫情的行動目標(biāo)，為2020年全面建成小康社會偉大目標(biāo)貢獻價值和力量。

【本文作者為中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員；本文系2018年國家社科基金重大項目“中國社會景氣與社會信心研究: 理論與方法”（項目編號：18ZDA164）的階段性成果】

注釋

[1]Adam M. Brandenburger and Barry J. Nalebuff, Co-opetition, Currency Doubleday, 1997.

[2]參考葛道順：《被代理的社會：脫嵌與發(fā)展》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2013年6月。

[3] Lazear, E. and Rosen, S. (1981) Rank-Order Tournaments as Optimum Labor Contracts, Journal of Political Economy, 89, 841-864.

責(zé)編：賀勝蘭 / 王茂磊