【摘要】在過去的幾十年里，中國政府作出了巨大努力，不遺余力地推動生態(tài)農(nóng)業(yè)在中國的實踐。雖然取得了令人矚目的成績，但中國生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展并未能有效解決集約化農(nóng)業(yè)所導致的環(huán)境、健康及食物不安全等問題，農(nóng)業(yè)仍面臨嚴峻局面。現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的關鍵在于通過共同創(chuàng)造和知識分享，維持生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性，促進生物之間協(xié)同效應的發(fā)揮。現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)應包含農(nóng)業(yè)生態(tài)學科、生態(tài)農(nóng)業(yè)實踐以及相關的社會運動三者之間的相互強化，而生態(tài)農(nóng)業(yè)相關法律法規(guī)的制定、輔助政策和配套項目的實施，以及生態(tài)環(huán)境教育和社區(qū)支持農(nóng)業(yè)等民眾運動的開展是促進中國現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的三駕馬車。
【關鍵詞】生態(tài)農(nóng)業(yè) 政策體系 綠色發(fā)展
【中圖分類號】F303 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.19.004
中國發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)的重要意義
當今的糧食和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)已經(jīng)成功地向全球市場供應了大量的糧食。然而，高外部投入、資源密集型農(nóng)業(yè)系統(tǒng)導致了大量的森林砍伐、水資源稀缺、生物多樣性喪失、土壤耗竭和溫室氣體高水平排放。生態(tài)農(nóng)業(yè)可望用來解決集約化農(nóng)業(yè)導致的生物多樣性減少和農(nóng)業(yè)化學物質(zhì)污染等問題，促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，構(gòu)建良好的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，建立可持續(xù)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)體系，有利于實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能和生態(tài)服務功能的統(tǒng)一，緩解糧食安全和生態(tài)安全保障的矛盾。農(nóng)業(yè)的本質(zhì)是以自然生態(tài)資源與環(huán)境為物質(zhì)基礎、社會經(jīng)濟與技術(shù)為條件，通過生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)和能量轉(zhuǎn)化及信息交流來生產(chǎn)人類賴以生存的各種農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是相輔相成的，良好的生態(tài)環(huán)境有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和功能高效，提高物質(zhì)循環(huán)與能量轉(zhuǎn)化效率和效益；而脆弱的生態(tài)環(huán)境將引發(fā)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力退化，限制作物生產(chǎn)力發(fā)揮，導致低產(chǎn)低效。資源高效與環(huán)境友好的生態(tài)農(nóng)業(yè)將促進自然資源的保育增殖和生態(tài)環(huán)境的健康演替。
然而，目前中國生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展并未能有效解決集約化農(nóng)業(yè)所導致的環(huán)境、健康及食物不安全等問題，農(nóng)業(yè)仍面臨嚴峻局面。農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的生態(tài)功能弱化，長期以高產(chǎn)為導向的集約化生產(chǎn)造成資源高消耗、環(huán)境惡化、土地退化，生態(tài)服務功能弱化；農(nóng)田生物多樣性保護不足：高強度化肥農(nóng)藥投入、單一化種植、工業(yè)化農(nóng)田建設，農(nóng)田自然棲息地喪失，農(nóng)田生物多樣性下降，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)簡化，系統(tǒng)穩(wěn)定性和緩沖能力弱；氣候變化的應對能力不強：氣候變化日益加劇導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的脆弱性增加，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的固碳減排能力不強，對氣候變化的適應能力沒有明顯提高，糧食產(chǎn)量不穩(wěn)定；農(nóng)產(chǎn)品的價值鏈缺失嚴重：長期以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只重視產(chǎn)中環(huán)節(jié)，忽視了與產(chǎn)前、產(chǎn)后等環(huán)節(jié)的有機銜接，造成價值鏈不完整，生態(tài)種養(yǎng)的農(nóng)產(chǎn)品價值的市場效益不能充分體現(xiàn)。
需要發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)以應對日益復雜的挑戰(zhàn)。根據(jù)路明（2002）所下的定義，現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)是指在累積了天人合一生態(tài)智慧的傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)基礎上，適應科學技術(shù)的發(fā)展和社會經(jīng)濟的變化，吸收現(xiàn)代科學技術(shù)，建立新的經(jīng)營管理主體，適當擴大經(jīng)營規(guī)模的生態(tài)農(nóng)業(yè)。林文雄等（2019）描述的現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)是利用生態(tài)學概念與原理來設計和管理可持續(xù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的一門模擬自然生態(tài)系統(tǒng)功能的農(nóng)業(yè)仿生學。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學理論認為（劉健哲，2001；速水佑次郎、神門善久，2003），經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，農(nóng)業(yè)具有的主要功能不同：當經(jīng)濟發(fā)展水平落后、人們尚未能擺脫饑餓時，農(nóng)業(yè)的主要功能是解決溫飽問題，這個階段的農(nóng)業(yè)可能為環(huán)境友好的低投入、低產(chǎn)出農(nóng)業(yè)，如《四千年農(nóng)夫》中所描述的中國農(nóng)民所從事的精耕細作農(nóng)業(yè)；當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，溫飽問題已經(jīng)得到解決，農(nóng)業(yè)的主要功能是幫助農(nóng)民增收，擺脫貧困，促進農(nóng)村發(fā)展，如我國目前的農(nóng)業(yè)；而當農(nóng)村的貧困問題已經(jīng)基本消除，農(nóng)業(yè)的主要功能就在于促進生態(tài)和諧。這個時候，農(nóng)業(yè)也就相應地需要轉(zhuǎn)型了。本文探討的中國現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)大致針對我國鄉(xiāng)村全面脫貧之后的農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況，那時，我國農(nóng)業(yè)的主要功能將不再是解決農(nóng)民的溫飽和幫助農(nóng)民脫貧，而在于綠化經(jīng)濟。這個階段，農(nóng)業(yè)將面臨更加嚴峻的氣候變化等新的挑戰(zhàn)，因此，農(nóng)業(yè)要兼顧利潤、公平、碳匯、流域管理和鄉(xiāng)村振興等目標，發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)就顯得尤為必要。
發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，需要全面理解生態(tài)農(nóng)業(yè)。生態(tài)農(nóng)業(yè)是一種積極采用生態(tài)友好方法，全面發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務功能，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)方式（駱世明，2017）。與生態(tài)農(nóng)業(yè)相關的概念很多，如日本的自然農(nóng)法（Nature farming）、歐洲的有機農(nóng)業(yè)（Organic agriculture）、美國的良好農(nóng)業(yè)實踐（Good agricultural practice）和在全球廣泛流行的綜合農(nóng)業(yè)（Integrated farming/Integrated agriculture），以及循環(huán)農(nóng)業(yè)（Circular agriculture/Recycling agriculture）、低碳農(nóng)業(yè)（Low carbon agriculture）和氣候智慧型農(nóng)業(yè)（Climate smart agriculture）等。這些農(nóng)業(yè)方式可以存在于不同的歷史階段或地域，也可同時存在于某一地區(qū)空間（駱世明，2017）。如根據(jù)筆者2019年8月26～30日在荷蘭參加會議時跟德國萊布尼茨農(nóng)業(yè)景觀研究中心（Leibniz Centre for Agricultural Landscape Research）的Katharina Helming教授的交流，目前德國與生態(tài)農(nóng)業(yè)相關的概念有四種：一是有機農(nóng)業(yè)（Organic agriculture），即不施用任何化學物質(zhì)（化肥、農(nóng)藥等），生產(chǎn)的產(chǎn)品售價較高的農(nóng)業(yè)方式；二是生物動態(tài)平衡農(nóng)業(yè)（Bio-dynamic agriculture），即只允許施入極少量的化學物質(zhì)、生產(chǎn)的產(chǎn)品價格較高的農(nóng)業(yè)方式；三是綜合農(nóng)業(yè)（Integrated agriculture），即施入的化學物質(zhì)不超過作物所需、產(chǎn)品價格不比常規(guī)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品高的農(nóng)業(yè)方式；四是生態(tài)農(nóng)業(yè)（Ecological agriculture）。在德國，生態(tài)農(nóng)業(yè)無法直接判斷，而是指第一種或/和第二種農(nóng)業(yè)方式，即有機農(nóng)業(yè)或/和生物動態(tài)平衡農(nóng)業(yè)。我國的情況則正好有些相反，定義過于寬泛，很多農(nóng)業(yè)實踐都和生態(tài)農(nóng)業(yè)沾邊，因而都被認為是生態(tài)農(nóng)業(yè)。
如何判斷一項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式是否是生態(tài)農(nóng)業(yè)？聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）為指導農(nóng)業(yè)向可持續(xù)食物和農(nóng)業(yè)體系轉(zhuǎn)型而提出的生態(tài)農(nóng)業(yè)十大要素有助于我們對此進行全方位地理解和判斷。作為可持續(xù)糧食和農(nóng)業(yè)共同愿景的組成部分，生態(tài)農(nóng)業(yè)是全球應對不穩(wěn)定氣候的關鍵，它采用綜合方法，同時將生態(tài)和社會的概念和原則應用于食品和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的設計和管理，力求優(yōu)化植物、動物、人類和環(huán)境之間的相互作用，同時考慮可持續(xù)和公平食品系統(tǒng)需要解決的社會問題。這十大要素包括五個偏重于自然科學屬性的要素，即多樣性、協(xié)同效應、效率、恢復力和循環(huán)利用；五個偏重于社會經(jīng)濟屬性的要素，即共同創(chuàng)造和知識分享、人類和社會價值觀、文化和食品傳統(tǒng)、負責任治理以及循環(huán)和共享經(jīng)濟。十大要素相互聯(lián)系、相互依存，共同促進生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這些要素與現(xiàn)代科學知識和技術(shù)結(jié)合，加上合理的制度設計和政策保障，為現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了框架（圖1）。
圖1
從偏重自然科學屬性的五大要素來看，多樣性是生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關鍵。生態(tài)農(nóng)業(yè)的多樣性可增強生態(tài)和社會經(jīng)濟的恢復力，創(chuàng)造新的市場機會，響應對生態(tài)友好型產(chǎn)品日益增長的需求；協(xié)同效應可增強食物系統(tǒng)的關鍵功能，支持生產(chǎn)和多種生態(tài)系統(tǒng)服務，從而提高資源利用效率和恢復能力?，F(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)可通過提高資源利用效率，使用更少的外部資源生產(chǎn)更多產(chǎn)品。這需要設計和管理好多樣性，以在不同系統(tǒng)組成部分之間產(chǎn)生協(xié)同效應。如中國農(nóng)業(yè)中施用的氮肥轉(zhuǎn)化為收獲產(chǎn)品的比例不到40%，高達六成的氮肥被流失到環(huán)境中，造成了重大的環(huán)境問題。現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)可通過設計利用那些豐富和免費的資源，如太陽輻射、大氣碳和氮，改善自然資源的利用，提升農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的生物、社會經(jīng)濟和制度多樣性，并在時間和空間上保持一致，以支持更高效率的發(fā)揮；提高恢復力是可持續(xù)糧食和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的關鍵。多樣化的生態(tài)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)更有彈性，更能使人們、社區(qū)和生態(tài)系統(tǒng)本身從極端天氣事件的干擾中恢復，并更有效地抵抗病蟲害的侵襲；更多的循環(huán)利用意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟和環(huán)境的成本更低。通過模擬自然生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)農(nóng)業(yè)利用生物過程推動生產(chǎn)系統(tǒng)內(nèi)營養(yǎng)物質(zhì)、生物量和水的循環(huán)，從而提高資源利用效率，減少浪費和污染。
從偏重社會經(jīng)濟屬性的五大要素來看，共同創(chuàng)造和知識分享在發(fā)展和實施生態(tài)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的過程中起著核心作用。通過共同創(chuàng)新，生態(tài)農(nóng)業(yè)融合了傳統(tǒng)和本土的知識、生產(chǎn)者和經(jīng)營者的實踐知識以及全球科學知識。知識的共同創(chuàng)新和分享將科學與生產(chǎn)者的傳統(tǒng)知識、實踐知識和地方知識相結(jié)合，通過增強其自主性和適應能力，使生產(chǎn)者和社區(qū)成為生態(tài)變革的關鍵推動者。生態(tài)農(nóng)業(yè)強調(diào)人類和社會價值，如尊嚴、公平、包容和正義，所有這些都有助于提高可持續(xù)生計。通過支持健康、多樣化和文化適宜的飲食，生態(tài)農(nóng)業(yè)有助于食品安全和營養(yǎng)，同時保持生態(tài)系統(tǒng)的健康。農(nóng)業(yè)和食品是人類遺產(chǎn)的核心組成部分。因此，文化和飲食傳統(tǒng)在塑造人類行為中起著核心作用。生態(tài)農(nóng)業(yè)以和諧的方式平衡傳統(tǒng)和現(xiàn)代飲食習慣，促進健康的食品生產(chǎn)和消費，從而構(gòu)建人與食物之間的健康關系。
需要不同層面負責任和有效的治理機制來支持生態(tài)系統(tǒng)向可持續(xù)糧食和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的過渡。透明、負責任和包容性的治理機制有助于創(chuàng)造一個有利的環(huán)境以支持生產(chǎn)者按照生態(tài)農(nóng)業(yè)的概念和做法改進其制度，以循環(huán)和共享的經(jīng)濟重新連接生產(chǎn)者和消費者提供創(chuàng)新的解決方案，確保社會包容和可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)農(nóng)業(yè)致力于通過一個循環(huán)和共享的經(jīng)濟來重新聯(lián)系生產(chǎn)者和消費者，優(yōu)先考慮當?shù)厥袌?，并通過創(chuàng)造良性循環(huán)來支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?；诋?shù)匦枰①Y源和能力的生態(tài)農(nóng)業(yè)可創(chuàng)造更公平和可持續(xù)的市場。
現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的關鍵在于通過共同創(chuàng)造和知識分享，維持生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性，促進生物之間協(xié)同效應的發(fā)揮。這三大核心要素得到保障，才能使生態(tài)系統(tǒng)的恢復力得以維持，資源得到循環(huán)利用，資源的利用效率得以提高，從而減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境造成的負外部性。這些要素之間是相互影響和互相強化的關系，有“一損俱損，一榮俱榮”的特點。生態(tài)農(nóng)業(yè)的最終目的是要維持生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)生產(chǎn)健康安全食物、保障人類與社會價值，以及文化與飲食傳統(tǒng)的能力。而要實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的最終目的，不僅需要現(xiàn)代的科學知識和技術(shù)手段，還需要合適的制度安排和政策支持作為保障。
國外生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策體系分析
“生態(tài)農(nóng)業(yè)”一詞于1930年代首次被蘇聯(lián)農(nóng)學家Bensin使用，最初用來指運用生態(tài)方法研究作物。1965年，德國生態(tài)學和動物學家Tischler出版了很有可能是最早的題名為生態(tài)農(nóng)業(yè)的著作（Noémie Schaller，2013）。此后，生態(tài)農(nóng)業(yè)以不同路徑逐漸在全球各國發(fā)展起來。在美國，生態(tài)農(nóng)業(yè)始于針對農(nóng)業(yè)污染所開展的調(diào)研，這導致了一個生態(tài)農(nóng)業(yè)學科的產(chǎn)生——起初，作為一門生命科學；后來，作為一門交叉學科。學科的形成反過來促進了生態(tài)農(nóng)業(yè)運動以及農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護，又最終促成了生態(tài)農(nóng)業(yè)實踐。巴西的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展始于促進農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境友好耕作的社會運動，這一運動促發(fā)了對于生態(tài)農(nóng)業(yè)實踐的研究。德國的生態(tài)農(nóng)業(yè)一直以來就有很強的學科基礎。而法國的生態(tài)農(nóng)業(yè)主要指一系列的農(nóng)業(yè)實踐。
推動各國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的因素多樣，但其中制度和政策體系起著至關重要的作用。隨著農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量日益遞增，以及國際農(nóng)產(chǎn)品市場日趨飽和、競爭加劇，世界各國紛紛制定并出臺一系列促進生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策。不同的國家和地區(qū)存在資源稟賦狀況，以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場需求差異，因而在生態(tài)農(nóng)業(yè)制度體系建設方面及其進程上各具特色。
美國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策分析。盡管美國的建國歷史不長，但農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增長及其全球市場競爭力遞增顯著。然后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過度機械化和集約化，美國不僅農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)過剩，而且農(nóng)田土壤退化等環(huán)境問題日益突出，土壤侵蝕嚴重，“沙塵暴”頻發(fā)。為此，美國1930年代頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和《土壤保護法》等法律法規(guī)，并實施了一系列配套的鼓勵性補貼項目，以促進保護性耕作及休耕輪作等有利于生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)技術(shù)措施實施。盡管如此，農(nóng)業(yè)水土資源惡化問題并沒有得到根本遏制，因此，美國自1950年代開始實施更為嚴厲的農(nóng)田永久休耕政策和補貼項目。隨著經(jīng)濟的復蘇，以及農(nóng)產(chǎn)品市場需求遞增，1970年代美國開始降低或取消顯著生產(chǎn)的相關政策及項目，并通過《農(nóng)業(yè)和消費者保護法》，停止了限制耕種計劃。另外，也頒布了《環(huán)境政策法》《環(huán)境質(zhì)量改善法》《聯(lián)邦稅污染控制法》和《聯(lián)邦土地管理法》等一系列環(huán)保法規(guī)，進一步促進了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)。
到1980年代，雖然水土流失問題得到了較好控制，但是，隨著農(nóng)業(yè)化學品的高強度集約化投入，以及作物生產(chǎn)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境影響的研究日益深入，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和水資源污染問題日趨突出，引起了公眾的廣泛關注。為此，美國先后頒布了《農(nóng)業(yè)安全法》等農(nóng)業(yè)法規(guī)，并在農(nóng)田生態(tài)保護項目的配套下，開展更大范圍的輪作休耕、有害生物綜合防控、最佳管理實踐、農(nóng)田生態(tài)攔截工程等生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)措施推廣應用。進入2000年，隨著美元貶值和農(nóng)產(chǎn)品市場需求持續(xù)下降，美國農(nóng)業(yè)政策出現(xiàn)了新一輪調(diào)整，頻頻出臺新《農(nóng)業(yè)法案》，進一步促進了生態(tài)農(nóng)業(yè)模式的應用。尤其是在2010年后，比如出臺《2012年農(nóng)業(yè)改革、食品和就業(yè)法案》，創(chuàng)建了基于景觀生態(tài)的流域或區(qū)域保護計劃，新法案在增加對農(nóng)民的生態(tài)保護措施補貼激勵之外，還開展了大量的自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)測體系及定量評價指標構(gòu)建等工作，并強化創(chuàng)建農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)，保障農(nóng)民的經(jīng)濟收入，促進農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)和自然資源及生態(tài)環(huán)境的科學保護。
目前，美國在農(nóng)產(chǎn)品安全、自然資源保護及農(nóng)田生態(tài)建設等促進生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展上，不僅形成了系統(tǒng)的政策體系，建立了科學的監(jiān)測方法和定量評價體系，確定了生態(tài)紅線和環(huán)境閾值，實施了一系列配套的補貼激勵項目，而且制定了系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護教育法規(guī)或條例，強化環(huán)境教育，確保了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。保護儲備項目、環(huán)境質(zhì)量改進項目和保護強化項目等生態(tài)農(nóng)業(yè)政策體系日益完善，同時還配套有系統(tǒng)化公眾教育和農(nóng)民培訓提升法規(guī)，以提高整個社會及生產(chǎn)者的生態(tài)環(huán)境保護意識。
歐盟生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策分析。歐洲各國的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策主要基于歐盟共同框架下，各國結(jié)合自己的自然資源和生態(tài)環(huán)境及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況分別創(chuàng)建。與美國農(nóng)業(yè)發(fā)展不同，歐洲在1960年代仍處于農(nóng)產(chǎn)品供應不足的狀況，于是在1962年，當時的歐洲委員會建立了共同農(nóng)業(yè)政策（CAP: Common Agricultural Policy），當時共同框架主要是為了提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，包括三大原則：市場合一（Market unity）、共同體優(yōu)先（Community Preference）和財政統(tǒng)一（Financial Solidarity）。舊時的CAP顯著提升了歐洲的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量迅速遞增。
進入1970年后，尤其是1980年代歐洲農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)日益豐富，市場需求下降。與此同時，由于大量的化肥和農(nóng)藥等投入，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導致的生產(chǎn)環(huán)境問題日益突出，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題嚴重，自然資源消耗與日倶增。為此，1992年歐盟啟動了以促進生態(tài)農(nóng)業(yè)，保護生態(tài)環(huán)境的共同農(nóng)業(yè)政策改革，尤其是到2003年，歐盟將交叉遵守機制引入共同農(nóng)業(yè)政策之中。新的CAP體系主要包括交叉遵守機制（Cross-compliance）、綠色直接支付（Greening Payment）和農(nóng)村發(fā)展方案（Rural Development Program）三項重點機制，以促進生態(tài)農(nóng)業(yè)模式和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。在新政策體系下，歐盟分別于2000年頒布了《歐盟水框架性指令》，2002年《歐盟食品安全白皮書》，2008年頒布了《廢棄物框架指令》，2005年確定了《農(nóng)業(yè)最大殘留限量》，2009年的《植物保護產(chǎn)品法規(guī)》《農(nóng)藥可持續(xù)使用指令》和《機械施藥指令》等，并建立了完善的監(jiān)測體系和定量的評價指標，頒布了生態(tài)環(huán)境教育相關的法規(guī)，大力推進了歐洲的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)田生態(tài)環(huán)境改善。
在歐盟CAP框架指導下，各國也結(jié)合自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然資源和環(huán)境狀況，出臺了一系列法律法規(guī)，構(gòu)建了適宜本國的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的政策體系。比如德國根據(jù)歐盟框架和本國土壤管理和生物多樣性保護等方面的要求，頒布了《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》，并于1991年和1994年出臺了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的生態(tài)農(nóng)業(yè)管理規(guī)定，還于2002年專門針對有機農(nóng)業(yè)制定了嚴格的標準和規(guī)定，頒布了有機農(nóng)業(yè)法案。瑞典也依據(jù)歐盟框架，并結(jié)合本國自然資源和生態(tài)環(huán)境特點，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況，頒布了《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法》，制定了的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標體系，嚴格限定農(nóng)藥和化肥等農(nóng)用化學品的投入量、方法、時間等指標。
日韓生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策分析。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本和韓國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步得到發(fā)展。日本在1961年制定了《農(nóng)業(yè)基本法》，通過土地改革和農(nóng)業(yè)扶持等政策，大力提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和水平。隨著之后的工業(yè)快速復蘇，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速增長，日本1970年代也開始出現(xiàn)了日益嚴重的空氣和水土污染問題。但增產(chǎn)增效仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的首要目標，生態(tài)環(huán)境問題并沒有引起足夠的重視。
到1980年后，歐盟和美國等西方國家關于農(nóng)業(yè)生態(tài)和生態(tài)環(huán)境保護方面研究成果日益增多，政策體系的建設經(jīng)驗也逐步被日韓等國逐步接受。民眾對農(nóng)產(chǎn)質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境保護的意識也日益突出，1990年代日本學習西方國家的經(jīng)驗，于1992年形成了《新糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的方向》的新政策。在此新政策的基礎上，基于“農(nóng)業(yè)的多功能性”理念，日本開始建立逐步完善的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護政策體系，發(fā)展類似生態(tài)農(nóng)業(yè)的環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)模式。1992年制定了《特殊栽培農(nóng)產(chǎn)品標識指導》，以減少農(nóng)藥和化肥等化學品投入，確保農(nóng)產(chǎn)質(zhì)量安全；1998年出臺了《家畜糞尿排泄管理及利用法》，治理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水污染問題；1999年制定了《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，其核心就是提升農(nóng)業(yè)的多功能性，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，保護生態(tài)環(huán)境。
尤其是加入WTO后，以及應對氣候變化和生物多樣性保護等國際公約的壓力下，為了確保國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供應安全，日韓等國進一步加強了生態(tài)農(nóng)業(yè)相關政策體系建設，并配套了一系列的支撐項目，以激勵農(nóng)會和農(nóng)民積極應用環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)新模式。2005年開始實施《與環(huán)境相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動規(guī)范》，2006年日本農(nóng)林水產(chǎn)省還制定了《有機農(nóng)業(yè)普及推廣法》，并自2011年開始全面實施環(huán)境保全型的農(nóng)業(yè)直接補貼政策，大力推進農(nóng)會和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體（家庭農(nóng)場）為主的補貼激勵機制。
國際上，尤其是發(fā)達國家，在生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)田生態(tài)環(huán)境保護上，政策體系建設日臻完善，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境安全提供了有力支撐。首先，制定了與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后整個產(chǎn)業(yè)鏈關聯(lián)的法律法規(guī)，在法律層面明確了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方向，形成了嚴格的生產(chǎn)技術(shù)標準和規(guī)范。其次，為真正推進生態(tài)農(nóng)業(yè)相關的法律法規(guī)，配套實施了相關的行動項目，對實施生態(tài)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者進行資金或項目激勵，對違反相關法律法規(guī)的，實施嚴厲的懲罰。再次，還建立了科學的農(nóng)業(yè)技術(shù)監(jiān)測方法和定量的評估指標體系，做到不僅有法可依，而且有律可循，確保執(zhí)法必嚴。最后，在完善的發(fā)法律法規(guī)體系和配套項目基礎上，發(fā)達國家還非常重視生態(tài)環(huán)境保護的知識普及和教育，提升整個社會公眾對生態(tài)環(huán)境保護的意識，提高生產(chǎn)者和消費者的社會責任。
我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策基礎
中國生態(tài)農(nóng)業(yè)由農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟專家葉謙吉（1982）于1980年代提出。中國的生態(tài)農(nóng)業(yè)根植于“天人合一”“陰陽五行”和“相生相克”等樸素的生態(tài)倫理和基于這些倫理發(fā)展而成的以稻魚共生和?；~塘為代表的綜合農(nóng)業(yè)模式（李文華，2018）。經(jīng)過近40年的實踐和發(fā)展，中國的生態(tài)農(nóng)業(yè)積累了豐富的經(jīng)驗，為中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富和農(nóng)村環(huán)境保護做出了巨大貢獻。然而，中國生態(tài)農(nóng)業(yè)有效應對農(nóng)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)，還存在一些問題，如理論未能有效指導實踐，概念界定沒有取得統(tǒng)一，從而導致一些誤解；生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展缺乏堅實的技術(shù)支撐等（李文華，2018）。特別是缺乏強有力的法律制度。目前尚未能建立生態(tài)農(nóng)業(yè)的基本法；已有的一些立法不夠具體，因而操作性不強；生態(tài)農(nóng)業(yè)的相關配套措施，如生態(tài)農(nóng)業(yè)補償制度不夠健全。此外，生態(tài)環(huán)境保護的教育不足。
新中國成立后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步復蘇，并于1980年代進入一個快速增長階段，基本保障了全國的糧食安全。但同國外發(fā)達國家類似，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境問題也日益凸現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題也日趨堪憂。尤其是2000年代加入WTO后，以及全球可持續(xù)發(fā)展目標、應對氣候變化和生物多樣性保護等國際承諾下，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境保護的呼聲與日俱增，促進農(nóng)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型的政策體系構(gòu)建日顯緊迫。
我國歷來非常重視生態(tài)農(nóng)業(yè)政策體系的建設。新中國成立不久，在全國性的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)方面，在1973年我國就通過《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》這一法律文件，并于1979年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，提出經(jīng)發(fā)發(fā)展必須兼顧生態(tài)環(huán)境保護。到1990年代和本世紀初，隨著工業(yè)化和城市化進程的加速，自然資源破壞和生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重，國家先后出臺了《大氣污染防治法》《水污染防治法》和《土污染防治法》等一系列與發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)田生態(tài)環(huán)境相關的法律法規(guī)。尤其是步入新世紀后，我國將“生態(tài)文明建設”納入了基本國策，將綠色發(fā)展列為國家戰(zhàn)略方向，啟動了諸如《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》等一系列重大行動，為生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了強力的政策保障。
改革開放之后，我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和生產(chǎn)水平日益遞增，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標從“高產(chǎn)”轉(zhuǎn)向為“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效”，并于2005年進一步調(diào)整為“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全”新目標。2015年對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出了新要求，必須符合“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”的綠色發(fā)展目標。為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展，我國也出臺了一系列生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，啟動了配套的行動項目和計劃，制定了無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標志的“三品一標”標準規(guī)范，形成農(nóng)藥、化肥、產(chǎn)地環(huán)境等國家、地方和行業(yè)標準，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和環(huán)境健康。2006年出臺了《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》，2012年制定了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測管理辦法》，明確了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全和產(chǎn)地環(huán)境保護等標準。2011年出臺了《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2011～2030年）》，強調(diào)農(nóng)業(yè)基因資源保護和農(nóng)田生態(tài)環(huán)境保護的重要意義，制定了包括農(nóng)業(yè)生物多樣性保護在內(nèi)的行動計劃。2016年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《重點流域農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理示范工程建設規(guī)劃（2016～2020年）》，提出了“一控、二減、三基本”的農(nóng)業(yè)面源污染防治目標。
在生態(tài)農(nóng)業(yè)相關的法律法規(guī)建設同時，我國也開展了相關激勵機制建設，并啟動了系列配套項目和計劃。2016年，國務院印發(fā)了《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，并于2017年印發(fā)了《關于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，為我國農(nóng)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展指明了方向。隨后國家相關部委和省市也紛紛出臺了系列政策，2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于印發(fā)《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)導則（2018～2030年）》，2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部委印發(fā)《國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)建設方案》，同年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定了《2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展工作要點》。與上述政策配套，2016年啟動了“農(nóng)藥化肥雙減計劃”和“農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用”等重大行動計劃，并出臺了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，以通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高資源利用效率，保護生態(tài)環(huán)境。
促進我國現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策思路
2018年4月3日，時任聯(lián)合國糧農(nóng)組織總干事的Jose Graziano da Silva在第二屆國際生態(tài)農(nóng)業(yè)會議開幕式上致辭，呼吁建立更健康、更可持續(xù)的糧食系統(tǒng)，并表示生態(tài)農(nóng)業(yè)能夠促進這種轉(zhuǎn)型，改善全球糧食生產(chǎn)（凌薇，2018）。在過去的幾十年里，中國政府作出了巨大努力，不遺余力地推動生態(tài)農(nóng)業(yè)在中國的實踐。雖然取得了令人矚目的成績，但中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民將依然面臨資源短缺、環(huán)境惡化和食物不安全的困境，目前和不久的將來，農(nóng)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)將更加嚴峻。因此，需要將過去“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，即零星出臺單個具體生態(tài)農(nóng)業(yè)措施的方式納入到一個更加系統(tǒng)有效的框架中，這個框架的有效實施依然需要以學科的發(fā)展為驅(qū)動力，通過民眾的廣泛參與來推動生態(tài)農(nóng)業(yè)的大面積實踐，促進現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)應包含全球認可的生態(tài)農(nóng)業(yè)（Agroecology）的三種含義：一門學科、一類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和一項社會運動。這與生態(tài)農(nóng)業(yè)在德國、法國和巴西等國的發(fā)展路徑相一致。貌似路徑不同，其實殊途同歸?，F(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展有賴于Agroecology三種含義的互相強化，即以作為學科的農(nóng)業(yè)生態(tài)學來指導作為生產(chǎn)方式的生態(tài)農(nóng)業(yè)實踐，并推動全民參與到生產(chǎn)和消費生態(tài)產(chǎn)品的社會運動中來；反之亦然，即以社會運動推動生態(tài)農(nóng)業(yè)實踐，以超前的實踐倒逼生態(tài)學科的發(fā)展；其他的反向關系和邏輯也依然成立。而這三者之間的良性互動需要合理的制度設計和政策安排作為保障：生態(tài)農(nóng)業(yè)相關法律法規(guī)的制定、輔助政策和配套項目的實施以及生態(tài)環(huán)境教育和社區(qū)支持農(nóng)業(yè)（CSA, Community Support Agriculture）等民眾運動的開展是促進中國現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的三駕馬車。
借鑒國際生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策經(jīng)驗和我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策基礎，基于對現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)概念和內(nèi)涵的全面理解，在以上政策框架下，本文試圖提出較為具體的政策建議：
（1）強化生態(tài)法律政策體系及其實施部門的系統(tǒng)協(xié)調(diào)。完善法律法規(guī)體系，法律法規(guī)、標準規(guī)范等之間的銜接與協(xié)調(diào)及系統(tǒng)性問題，并加強制度體系的系統(tǒng)化，加強部門協(xié)調(diào)、執(zhí)法機構(gòu)協(xié)調(diào)、理順部門關系和職能。（2）強化與法律法規(guī)配套實施的行動項目與計劃。啟動相應的行動和項目計劃，提供資金扶持，切實落實相關行動。（3）加快基于生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)農(nóng)業(yè)激勵機制建設。建立農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價政策，在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的整個產(chǎn)業(yè)鏈中，納入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正、負外部性，構(gòu)建負責任的價值鏈，使生態(tài)產(chǎn)品價值得以體現(xiàn)。（4）加強監(jiān)測方法和定量考核評價指標體系建設。將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、生態(tài)安全、環(huán)境健康、生物等指標定量化，需要加強科研支持，獲得科學的監(jiān)測方法與考核評價指標。（5）加強生態(tài)環(huán)境保護教育的相關法規(guī)建設。強化生態(tài)環(huán)境保護教育，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和社會公眾對生態(tài)環(huán)境保護的重視、對生態(tài)農(nóng)業(yè)的認知。
（本文系科技部“稻作區(qū)土壤培肥與豐產(chǎn)增效耕作技術(shù)”項目“復合種養(yǎng)田培肥與豐產(chǎn)增效耕作模式”課題的階段性成果，項目批準號：2016YFD0300905）
譚淑豪，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授。研究方向為土地(草地)制度、政策與農(nóng)村土地利用，農(nóng)戶微觀經(jīng)濟行為響應及經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境影響，產(chǎn)權(quán)、集體行動與公共資源管理。主要著作有《土地資源管理專業(yè)英語》（主編）、《Land Fragmentation and Rice Production: A Case Study of Small Farmers in Jiangxi Province, P. R. China》等。
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Policy Conception for Promoting the Development of Modern Ecological Agriculture
Tan Shuhao
Abstract: Over the past decades, the Chinese government has made great efforts to promote ecological agriculture in China. Although remarkable achievements have been made, the development of ecological agriculture in China has failed to effectively solve the problems concerning the environment, health and food safety that are caused by intensive agriculture, and agriculture still faces a severe situation. The key to the development of modern ecological agriculture is to maintain the biodiversity of ecosystems and promote the synergy between organisms through co-creation and knowledge sharing. Modern ecological agriculture should include agricultural ecological disciplines, ecological farming practices and related social movements as well as the mutually reinforcing effect. In contrast, formulation of relevant laws and regulations on ecological agriculture, implementation of the supporting polices and projects, and social activities like ecological environment education and community support to agriculture are the major drivers of the healthy development of China's modern ecological agriculture.
Keywords: ecological agriculture, policy system, green development
責 編∕趙鑫洋
