黨的十九屆四中全全會指出，“黨和國家監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障”。習近平總書記也反復強調(diào)，“巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。”要讓巡視成為“國之利器、黨之利器”。新中國成立70年來，黨和國家把黨內(nèi)巡視制度作為一項戰(zhàn)略性制度安排，全面推進黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新和發(fā)展，探索出了一條實現(xiàn)黨自我凈化、自我革命的有效路徑，彰顯了中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。歷經(jīng)新中國成立70年來的發(fā)展和完善，黨內(nèi)巡視制度已成為管黨治黨的“利劍”和治國理政的“法寶”，為堅持黨的領(lǐng)導、加強黨的建設(shè)、全面從嚴治黨提供了戰(zhàn)略支撐，為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅強保障。

黨內(nèi)巡視制度的歷史演變

新中國成立直到社會主義三大改造基本完成，我們黨繼承和發(fā)揚了新民主主義革命時期黨內(nèi)監(jiān)督的一系列先進做法和經(jīng)驗，主動推進黨內(nèi)巡視制度發(fā)展，各級紀檢監(jiān)察組織在黨委的直接領(lǐng)導下行使紀律檢查監(jiān)察權(quán)力，成為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)。1950年6月，《關(guān)于土地改革問題的報告》中指出：“進行土地改革的各省的高級領(lǐng)導機關(guān)應(yīng)該與鄉(xiāng)村架通電話，與下級密切聯(lián)系，并逐級派負責人或巡視團下去，切實地掌握運動的領(lǐng)導。”1952年3月，《關(guān)于“三反”運動中成立人民法庭的規(guī)定》中規(guī)定，“對各級各單位人民法庭進行巡視檢查，部隊則由政治工作部門進行巡視檢查。”這一時期監(jiān)察委員會的成立及其相關(guān)體制規(guī)定的出臺為后期黨內(nèi)巡視制度的實踐創(chuàng)造了有力條件，奠定了體制基礎(chǔ)。伴隨新中國成立以及國家建設(shè)的起步加速，黨內(nèi)新情況、新問題不斷出現(xiàn)，黨內(nèi)巡視的重要性日益凸顯，亟需在黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗斗爭中逐步得到恢復、發(fā)展和完善。

隨著社會主義制度在中國的建立，黨帶領(lǐng)全國人民開始探索中國社會主義的建設(shè)道路。這一時期由于工作重心的調(diào)整，巡視制度受到了一定的影響和中斷，但巡視制度的探索和發(fā)展并沒有就此停止，特別是專項巡視在某些領(lǐng)域取得了較大的成效。1957年1月，中央組織部在《關(guān)于縣、區(qū)、鄉(xiāng)的組織形式和領(lǐng)導方法的若干問題的報告》中要求：“為了加強對工作的檢查與研究，縣委可以設(shè)置少數(shù)質(zhì)量較強的巡視員來幫助進行工作。”1962年政府運用巡視的方法，派工作組到農(nóng)村基層進行蹲點調(diào)研，開展清賬目、清工分、清財務(wù)、清倉庫的工作，查處發(fā)生在群眾身邊的貪腐行為。1962年12月，中共中央對《組織工作會議紀要》批示：“除了經(jīng)常地考察了解干部和鑒定干部以外，必須加強黨的監(jiān)察工作和國家的檢察工作，加強各級領(lǐng)導機關(guān)的巡視檢查工作。”1965年1月，中共中央政治局討論農(nóng)村社會主義教育運動中提出的一些問題指出：“他們（中央局、省、地、縣各級黨組織的領(lǐng)導人）還可以到其他的地方去巡視，或者組織小型巡視團，以便掌握動態(tài)，互通情報，交流經(jīng)驗。”

黨的十一屆三中全會之后，基于新的歷史條件下加強黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗斗爭的需要，恢復建立和完善黨內(nèi)巡視制度顯得尤為迫切。為了恢復和完善黨內(nèi)巡視制度，黨的十三屆六中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，要求中央和地方可根據(jù)需要，向各地派出巡視小組。1991年中央紀委第九次全體會議通過的《中共中央紀律檢查委員會向黨的十五大報告》提出：“中央紀委和省、自治區(qū)，直轄市紀委建立巡視制度。”1996年制定下發(fā)《中共中央紀委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，明確了巡視干部的選派、任務(wù)、職權(quán)、紀律、管理等五大問題。2000年通過的《中共中央紀律檢查委員第四次全體會議公報》提出：“要進一步健全巡視制度，推動廉潔自律各項規(guī)定的落實。”黨的十六大作出了“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”的重大決策，巡視工作開始步入制度化、規(guī)范化、常態(tài)化軌道。2003年年底中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式把巡視制度確立為黨內(nèi)監(jiān)督的一項重要制度。黨的十七大第一次把巡視制度正式寫進黨章，明確提出“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度”。2009年7月，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》正式頒布實施，隨后又先后出臺了《中央巡視工作領(lǐng)導小組工作規(guī)則》、《中央巡視工作領(lǐng)導小組辦公室工作規(guī)則》等法規(guī)文件，進一步對巡視工作予以規(guī)范，助推巡視工作走上制度化、規(guī)范化和科學化的軌道。

黨的十八大以來，黨中央把巡視作為推進全面從嚴治黨的重大舉措，對加強和改進巡視工作作出一系列重大決策部署，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，賦予巡視制度新的活力。2015年2月，中共中央政治局會議審議通過巡視工作的專題報告，對加強和改進巡視工作作出重大部署。2015年6月，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（修訂稿）》審議通過，同年8月，新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》正式印發(fā)實施，提出“實現(xiàn)巡視全覆蓋，全國一盤棋”的總目標，規(guī)范了巡視工作方式和巡視步驟，加大了巡視力度，黨內(nèi)巡視制度進入了快速發(fā)展時期。2015年10月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，體現(xiàn)了新時代全面從嚴治黨和依規(guī)治黨的新要求，是強化黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度保障。2016年10月審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》再次提出，一屆任期內(nèi)實現(xiàn)巡視全覆蓋。黨的十九大更是把巡視制度作為“健全黨和國家監(jiān)督體系”戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成部分，對巡視工作提出了新的要求。十九屆四中全會進一步提出，“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”。整體而言，黨的十八大以來，巡視工作的不斷突破和發(fā)展使得黨內(nèi)巡視制度日臻完善。

黨內(nèi)巡視制度強化了黨內(nèi)監(jiān)督效能

新中國成立以來黨內(nèi)巡視制度經(jīng)歷了制度設(shè)計上的調(diào)整、組織機構(gòu)上的變遷、工作方式上的變革等發(fā)展階段，巡視監(jiān)督的制度框架逐步形成，巡視領(lǐng)域不斷拓展，監(jiān)督力度不斷加大。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要補充形式，黨內(nèi)巡視制度充分體現(xiàn)了上位監(jiān)督的權(quán)威性、有效性，一定程度上彌補了單一監(jiān)督力量的行動缺陷和黨內(nèi)監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，以黨內(nèi)巡視制度強化黨內(nèi)監(jiān)督效能，用多元化監(jiān)督完善黨的巡視工作。

第一，黨內(nèi)巡視目標的精準化。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，黨內(nèi)巡視的目標在于不斷探索自我凈化的路徑，不斷推動依規(guī)管黨治黨，從而為全面從嚴治黨提供制度支撐。新中國70年黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展完善使得黨內(nèi)巡視制度的目標逐步由專項督查檢查聚焦于黨的自身建設(shè)，特別是全面從嚴治黨。新時代黨內(nèi)巡視目標精準化主要在于凸顯了黨的政治巡視在黨的巡視工作全局中居于統(tǒng)領(lǐng)地位，強化了巡視過程政治監(jiān)督功能，使巡視內(nèi)容更加聚焦、巡視目標更加明確。在具體實踐中，巡視制度的目標設(shè)定在于如何體現(xiàn)巡視工作對于鞏固反腐敗斗爭壓倒性勝利、奪取反腐敗斗爭徹底勝利的重要利劍作用，以及如何通過卓有成效的政治巡視過程優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，有效規(guī)避黨內(nèi)政治風險，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導核心。

第二，黨內(nèi)巡視主體的常態(tài)化。一般來看，巡視主體主要是由中央、省級紀委監(jiān)察機關(guān)，或是根據(jù)巡視條例而成立的中央或省級巡視組及其組成人員構(gòu)成的。巡視主體常態(tài)化主要表現(xiàn)為主體任命和選拔模式的變革創(chuàng)新，由臨時抽調(diào)工作人員到專門專職的固定機構(gòu)，主動更新巡視主體儲備庫，形成巡視主體權(quán)責分工、有序競爭的良性態(tài)勢。著力構(gòu)建了巡視主體的權(quán)益保障機制，調(diào)動巡視主體的主動性和積極性，激發(fā)巡視主體政治責任感。此外，巡視工作和巡視整改的主體責任是巡視主體常態(tài)化的具體表現(xiàn)，這種主體責任是巡視工作的政治責任、領(lǐng)導責任、專職責任、聯(lián)動責任、整改責任的有機統(tǒng)一，是確保巡視整改工作落到實處的關(guān)鍵所在，也是管黨指導主體責任具體化的基本要求。

第三，黨內(nèi)巡視對象的具體化。隨著黨內(nèi)巡視制度的不斷發(fā)展和完善，巡視對象更加明確具體，由最初巡視工作條例確定的“對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織”進行巡視，逐漸細化、具體化黨的巡視對象，在突出關(guān)鍵少數(shù)的同時，強調(diào)巡視對象全覆蓋和巡視領(lǐng)域無禁區(qū)，分級確定黨的巡視對象。巡視對象的具體化在于巡視覆蓋單位更加多元化，基本涵蓋黨所有管理的黨組和部門；巡視重心逐漸下移，巡視對象呈現(xiàn)向下擴張延伸的態(tài)勢；突出重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對各級黨委（黨組）領(lǐng)導班子及其成員進行重點監(jiān)督，突出“關(guān)鍵少數(shù)”，使巡視對象更加聚焦精準。巡視對象具體化表明了黨內(nèi)巡視制度的現(xiàn)實針對性，緊扣各級黨組織領(lǐng)導班子及其成員的職能職責，是對管黨治黨政治責任的再確認。

第四，黨內(nèi)巡視內(nèi)容的系統(tǒng)化。巡視內(nèi)容是黨內(nèi)巡視制度的實踐要旨，主要體現(xiàn)黨內(nèi)巡視聚焦什么問題的實踐導向?！堆惨暪ぷ鳁l例》表明黨內(nèi)巡視要“著力發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題”，可見，黨內(nèi)巡視的內(nèi)容屬于黨的建設(shè)的構(gòu)成范疇，和管黨治黨的內(nèi)容規(guī)定具有共通性，是在有效解決黨內(nèi)問題的導向下形成的。巡視內(nèi)容的規(guī)范化是由黨內(nèi)巡視的政治性定位決定的，政治性是黨內(nèi)巡視制度發(fā)展的重要特征，意味著只有通過政治巡視，才能體現(xiàn)黨內(nèi)巡視內(nèi)容的原則性和戰(zhàn)斗性，“巡視監(jiān)督具有催化作用、強化作用”，確保巡視工作以強烈的政治擔當、頑強意志品質(zhì)，準確把握全面從嚴治黨新形勢、新特點、新動向和新任務(wù)，爭取獲得更大的巡視成果。

第五，黨內(nèi)巡視程序的制度化。黨內(nèi)巡視制度涉及黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的綜合運用，巡視程序是否科學關(guān)系巡視效果是否顯著。巡視程序的科學構(gòu)建指明了黨的巡視工作的方向和靈魂，決定了黨的巡視工作的實踐成效和功能，規(guī)定了黨的巡視工作的根本屬性，確立了黨的巡視工作的評判標準，突出了黨的巡視工作的重點領(lǐng)域，賦予了黨的巡視工作的核心功能?？茖W化的黨內(nèi)巡視程序注重巡視過程的公開透明和巡視結(jié)果的比較運用，在巡視過程中融入黨內(nèi)監(jiān)督的制度內(nèi)核，明確了黨內(nèi)巡視的指導思想、目標任務(wù)、基本原則、機制制度、巡視對象、方式方法、紀律責任等多方面內(nèi)容，力求細化制度規(guī)定，更好規(guī)范巡視工作，提升巡視程序建設(shè)的科學化、規(guī)范化水平。

新時代黨內(nèi)巡視制度建設(shè)的現(xiàn)實啟示

黨內(nèi)巡視制度是黨在新時代強化自我監(jiān)督的有效路徑，對于新時代加強黨的自身建設(shè)具有重要意義。習近平總書記指出，“我們?nèi)〉昧朔锤瘮《窢帀旱剐詣倮?，但反腐敗斗爭還沒有取得徹底勝利”。新時代管黨治黨形勢依然嚴峻、任務(wù)依然艱巨，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，必須健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制，構(gòu)建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制，明確巡視立場、細化巡視內(nèi)容、聚焦巡視重點，確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福，推動新時代黨內(nèi)巡視制度建設(shè)不斷取得新成果。

首先，以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，突出政治性。黨內(nèi)巡視的本質(zhì)就是政治監(jiān)督，“政治監(jiān)督的核心就是要保證黨的各級組織、全體黨員和黨的干部在政治上同黨中央保持高度一致，堅決維護中央權(quán)威，保證中央的政令暢通。”要以強烈的政治擔當、堅韌政治品質(zhì)，準確把握管黨治黨面臨新形勢、新特點、新動向和新任務(wù)，緊扣黨內(nèi)存在的政治問題布局巡視工作，使黨內(nèi)巡視保持強大的政治震懾和政治巡察能力，以深入推進政治巡視的政治定力助推黨內(nèi)反腐，鞏固全面從嚴治黨的實踐成果，充分發(fā)揮政治巡視在在推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)中的重要利劍作用。要以高度的政治自覺落實好黨內(nèi)巡視的各項制度安排，自覺將黨的各項巡視工作放到黨和國家工作大局中去謀劃、部署、推進，為黨內(nèi)巡視為向縱深發(fā)展提供重要遵循和堅強保障。要深化對黨內(nèi)巡視制度建設(shè)的政治性認識，立足于當前黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)提煉黨的政治巡視理論體系，為新時代深化黨內(nèi)巡視工作提供理論指引和基本遵循。

其次，以理論創(chuàng)新為指導，體現(xiàn)科學性。巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，巡視制度的豐富和完善必須立足新時代黨的建設(shè)科學化的基本要求，遵循黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的基本規(guī)律，體現(xiàn)全體黨員干部黨內(nèi)監(jiān)督的思維行動，增強黨內(nèi)監(jiān)督的針對性和執(zhí)行力。新時代黨內(nèi)巡視制度建設(shè)以中國特色社會主義理論為指導，以新中國70年巡視制度發(fā)展為依據(jù)，以當前全面從嚴治黨新要求為目標，不斷探索黨內(nèi)巡視制度的原則、規(guī)則、體制與程序，形成了新時代黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新性理論成果：在基本原則上，突出全面從嚴治黨新要求，聚焦政治責任、強化政治監(jiān)督；在主體責任上，強調(diào)中央地方的集體聯(lián)動，強調(diào)黨組織的全面領(lǐng)導功能；在工作規(guī)則上，以問題為導向，發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動改革、促進發(fā)展；在巡視方法上，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督有機結(jié)合，尊崇黨章黨規(guī)，依紀依法開展巡視工作；在監(jiān)督程序上，體現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導和紀檢監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)、政法機關(guān)和組織等的有機協(xié)同配合。新時代黨內(nèi)巡視制度的豐富和完善，為深化和拓展巡視工作提供了理論基礎(chǔ)。

再次，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，彰顯法治性。規(guī)范性建設(shè)是黨內(nèi)巡視質(zhì)量提升的內(nèi)在要求，黨內(nèi)巡視制度的規(guī)范性源于巡視工作程序的有序性與合理性，規(guī)范的黨內(nèi)巡視制度的形成要求必須持續(xù)推進巡視工作制度化，確保各項巡視工作全覆蓋、無死角。要通過巡視與巡察相結(jié)合，開展常規(guī)巡視與專項巡視、機動巡視相結(jié)合，既有常規(guī)監(jiān)督，又有專項監(jiān)督體制的輔助，確保巡視工作取得實實在在的成效。要建立健全巡視工作制度體系，以制度化促進規(guī)范化，“圍繞責任設(shè)計制度，圍繞制度構(gòu)建體系，強化上級黨組織對下級黨組織和黨員、領(lǐng)導干部的監(jiān)督，做到責任清晰、主體明確、制度管用、行之有效，并加強同黨內(nèi)其他法規(guī)的銜接，把制度框架立起來。”要推進巡視手段方式的創(chuàng)新，推廣運用在管黨治黨實踐中成效顯著的新技術(shù)手段，加強巡視方式的多樣化建設(shè)和巡視平臺建設(shè)，為黨內(nèi)巡視制度發(fā)展創(chuàng)造有力的條件。

最后，以解決問題為導向，突顯實踐性。黨內(nèi)巡視制度的有效性是對巡視的實踐效果和制度價值的綜合反映，是保障巡視工作政治效能的制度保障。制度的生命力在于執(zhí)行，提升黨內(nèi)巡視制度的執(zhí)行力是確保各項巡視內(nèi)容落到實處的關(guān)鍵所在。習近平總書記指出，“要抓好工作創(chuàng)新，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適應(yīng)形勢發(fā)展，推動巡視內(nèi)容、方式方法、制度建設(shè)等方面與時俱進，完善工作機制，增強巡視工作的針對性、實效性。”要緊扣黨的制度建設(shè)的中心主線，以制度治黨的創(chuàng)新方法加強黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新，調(diào)整和適應(yīng)黨內(nèi)問題的性質(zhì)轉(zhuǎn)向，切實增強黨內(nèi)巡視制度的實踐能力。要注重運用黨內(nèi)巡視制度的執(zhí)行力和約束力來檢視巡視工作中的弱項盲區(qū)，著力解決關(guān)乎群眾切身利益的問題，為黨內(nèi)巡視制度建設(shè)奠定政治基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。要通盤考慮、全局規(guī)劃、科學設(shè)定黨內(nèi)巡視的各項體制機制，將黨內(nèi)巡視的重點從問題整改轉(zhuǎn)向制度治黨的常態(tài)化，實現(xiàn)管黨治黨的長效化和常態(tài)化。

（作者為蘭州大學馬克思主學院黨委書記、教授、博導，教育部蘭州大學高校思想政治工作創(chuàng)新發(fā)展中心副主任）