【摘要】 中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生深刻變化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，治國(guó)理政的任務(wù)更加艱巨，對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理能力提出了新的要求。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持戰(zhàn)略思維、底線(xiàn)思維和系統(tǒng)思維，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，全面深化國(guó)家應(yīng)急管理體制改革，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)職能體系， 提升國(guó)家應(yīng)急管理效能和水平，更好地滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)公共安全的新需要新期待，開(kāi)啟了中國(guó)特色應(yīng)急管理體制的新時(shí)代。
【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理現(xiàn)代化 總體國(guó)家安全觀(guān) 應(yīng)急管理 機(jī)構(gòu)改革
【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.002
黨的十九大作出新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的重要論斷，明確將安全作為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的重要內(nèi)容。人民有了安全感，獲得感才有保障，幸福感才會(huì)持久。提高國(guó)家應(yīng)急管理能力和水平，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，是我們黨治國(guó)理政的一項(xiàng)重大任務(wù)。[1]黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻洞悉國(guó)家治理大勢(shì)，把國(guó)家應(yīng)急管理能力建設(shè)納入“總體國(guó)家安全觀(guān)”的戰(zhàn)略系統(tǒng)，以構(gòu)建適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)急管理新體制為目標(biāo)，以深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，改革應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化應(yīng)急管理職能配置，推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制，不斷增強(qiáng)國(guó)家應(yīng)急管理體制系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，系統(tǒng)地回答了“建設(shè)一個(gè)什么樣的適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求的應(yīng)急管理體制和怎樣建設(shè)這個(gè)應(yīng)急管理體制”的重大課題，開(kāi)啟了中國(guó)特色應(yīng)急管理體制的新時(shí)代。
加強(qiáng)中國(guó)特色應(yīng)急管理體制頂層設(shè)計(jì)
“居安思危”是中國(guó)的傳統(tǒng)文化。兩千多年前的《黃帝內(nèi)經(jīng)》中提出：“上工，不治已病，治未病。”伴隨現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)的增長(zhǎng)，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)產(chǎn)生了對(duì)應(yīng)急管理能力和應(yīng)付不安全感的強(qiáng)烈需要。應(yīng)急管理是公共安全的堅(jiān)固防線(xiàn)。應(yīng)急管理的最高境界是無(wú)急可應(yīng)、有急能應(yīng)。新時(shí)代國(guó)家治理面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)十分突出，“解決重大矛盾”和“抵御重大風(fēng)險(xiǎn)”的壓力前所未有。國(guó)家安全是國(guó)家生存發(fā)展的根本前提。黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全公共安全體系。……健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制。……設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全”。2014年4月15日，中央國(guó)家安全委員會(huì)在北京正式成立。在黨的十九大報(bào)告中，“居安思危”首次被提高到黨治國(guó)理政的重大原則高度。黨的十九大報(bào)告55處提到“安全”，明確“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀(guān)”是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，并將其寫(xiě)入黨章?？傮w國(guó)家安全觀(guān)以整體的、系統(tǒng)的觀(guān)點(diǎn)來(lái)思考和把握國(guó)家安全戰(zhàn)略問(wèn)題。堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀(guān)，回應(yīng)了人民對(duì)國(guó)家安全的新期待。
同時(shí)，我國(guó)中央和地方政府開(kāi)始探索實(shí)施“關(guān)口前移”，在公共安全生產(chǎn)和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等領(lǐng)域?qū)嵤┤骘L(fēng)險(xiǎn)治理。中共中央、國(guó)務(wù)院分別于2016年12月9日、2016年12月19日和2018年4月18日頒布了《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》兩個(gè)重要文件和《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》（我國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域第一部黨內(nèi)法規(guī)），成為新時(shí)代推進(jìn)應(yīng)急管理體制改革創(chuàng)新的重要依據(jù)。
《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》是新中國(guó)成立后，第一次以中共中央、國(guó)務(wù)院名義印發(fā)的安全生產(chǎn)方面的文件。以理順中央和地方在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的事權(quán)關(guān)系為目標(biāo)，《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》明確提出：“特別重大自然災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建堅(jiān)持中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方作為主體、災(zāi)區(qū)群眾廣泛參與的新機(jī)制，中央與地方各負(fù)其責(zé)，協(xié)同推進(jìn)災(zāi)后恢復(fù)重建。”國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016～2020年）》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕104號(hào)）、《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕2號(hào)）?！秶?guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016～2020年）》要求“強(qiáng)化各級(jí)政府的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)責(zé)任意識(shí)，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)防范能力和應(yīng)急決策水平”?！秶?guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》明確提出“推進(jìn)應(yīng)急管理工作法治化、規(guī)范化、精細(xì)化、信息化”“到2020年，建成與有效應(yīng)對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)相匹配、與全面建成小康社會(huì)要求相適應(yīng)、覆蓋應(yīng)急管理全過(guò)程、全社會(huì)共同參與的突發(fā)事件應(yīng)急體系”。
目前，我國(guó)自然災(zāi)害防治能力總體還比較薄弱。2018年10月10日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)自然災(zāi)害防治關(guān)系國(guó)計(jì)民生，要建立高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系，提高全社會(huì)自然災(zāi)害防治能力，為保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家安全提供有力保障，著力從健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制、健全屬地管理體制、完善社會(huì)力量和市場(chǎng)參與機(jī)制等三個(gè)方面破障除弊，推進(jìn)自然災(zāi)害防治體系和防治能力現(xiàn)代化。[2]
優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置
國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是我們黨治國(guó)理政的重要載體。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革和職能配置是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。在這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，我國(guó)組建應(yīng)急管理部，就是充分調(diào)度和有效整合執(zhí)政資源以更好地滿(mǎn)足新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的公共安全需要，實(shí)現(xiàn)國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)應(yīng)急管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的專(zhuān)業(yè)要求和發(fā)展趨勢(shì)。
面對(duì)新時(shí)代、新任務(wù)提出的新要求，國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)?，F(xiàn)行的以應(yīng)急管理辦公室為常設(shè)機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)，由于機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制等方面的約束，難以在危機(jī)狀態(tài)下有效發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌管理的功能。以習(xí)近平同志為核心的黨中央從全面深化改革的全局出發(fā)，著力破除國(guó)家應(yīng)急管理體制深層次難題，下大決心把多個(gè)部門(mén)、機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理職能整合到一起，組建應(yīng)急管理部，開(kāi)啟了中國(guó)特色應(yīng)急管理體制新時(shí)代，具有重要的里程碑意義。
按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效原則，組建應(yīng)急管理部，整合了分散在國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、中國(guó)地震局、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部等13個(gè)部門(mén)的全部或部分職責(zé)。應(yīng)急管理部組建后，中國(guó)地震局、國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局與防災(zāi)救災(zāi)聯(lián)系緊密，劃由應(yīng)急管理部管理；不再保留國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。2018年4月16日，應(yīng)急管理部正式掛牌。應(yīng)急管理部按照當(dāng)好黨和人民的“守夜人”的要求，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)轉(zhuǎn)變職能，將進(jìn)一步著力從過(guò)去分散的、單一的管理向統(tǒng)籌資源、綜合管理轉(zhuǎn)變。[3]2018年11月9日，習(xí)近平總書(shū)記在人民大會(huì)堂為國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍授旗并致訓(xùn)詞。這支隊(duì)伍由應(yīng)急管理部管理，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)指揮，設(shè)有專(zhuān)門(mén)的銜級(jí)職級(jí)序列和隊(duì)旗、隊(duì)徽、隊(duì)訓(xùn)、隊(duì)服。組建國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍，在我國(guó)應(yīng)急管理體制改革發(fā)展史具有里程碑意義，必將打造出一支應(yīng)急救援的主力軍和國(guó)家隊(duì)，加快推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化。
這次應(yīng)急管理體制改革體現(xiàn)了系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的改革思維，建立了綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，使其朝著職責(zé)明確、集中統(tǒng)一的國(guó)家應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)方向邁進(jìn)，體現(xiàn)了大安全、大應(yīng)急的理念。組建應(yīng)急管理部，整合了相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)急救援職能和資源，實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)整合”，即整合了防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)三種應(yīng)急管理能力體系，整合了火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害三種災(zāi)害防治體系和防治能力，整合了公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)、安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍三支常備應(yīng)急骨干力量。這次機(jī)構(gòu)改革打破了部門(mén)本位、條塊分割、自成體系的碎片化應(yīng)急管理格局，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)從過(guò)去綜合協(xié)調(diào)型向獨(dú)立統(tǒng)一型轉(zhuǎn)變，從“條塊化、碎片化”應(yīng)急管理模式向“系統(tǒng)化、綜合化”應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)變。
構(gòu)建集中統(tǒng)一的國(guó)家物資儲(chǔ)備應(yīng)急管理能力體系
古語(yǔ)云：“民以食為天，食以安為先。”手中有糧，心中不慌。糧食和物資儲(chǔ)備是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，將國(guó)家糧食局的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略物資收儲(chǔ)、輪換和管理，管理國(guó)家糧食、棉花和食糖儲(chǔ)備等職責(zé)，以及民政部、商務(wù)部、國(guó)家能源局等部門(mén)的組織實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略和應(yīng)急儲(chǔ)備物資收儲(chǔ)、輪換和日常管理職責(zé)整合，組建國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理，不再保留國(guó)家糧食局。此舉目的在于加強(qiáng)國(guó)家儲(chǔ)備的統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家物資儲(chǔ)備體系，強(qiáng)化中央儲(chǔ)備糧棉的監(jiān)督管理，提升國(guó)家儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。[4]
根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局履行的主要職責(zé)是，根據(jù)國(guó)家儲(chǔ)備總體發(fā)展規(guī)劃和品種目錄，組織實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略和應(yīng)急儲(chǔ)備物資的收儲(chǔ)、輪換、管理，統(tǒng)一負(fù)責(zé)儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理，對(duì)管理的政府儲(chǔ)備、企業(yè)儲(chǔ)備以及儲(chǔ)備政策落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，負(fù)責(zé)糧食流通行業(yè)管理和中央儲(chǔ)備糧棉行政管理等。[5]根據(jù)《國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局與應(yīng)急管理部建立職責(zé)分工、配合聯(lián)動(dòng)機(jī)制。應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)提出中央救災(zāi)物資的儲(chǔ)備需求和動(dòng)用決策，組織編制中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備規(guī)劃、品種目錄和標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)同國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局等部門(mén)確定年度購(gòu)置計(jì)劃，根據(jù)需要下達(dá)動(dòng)用指令。國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局根據(jù)中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備規(guī)劃、品種目錄和標(biāo)準(zhǔn)、年度購(gòu)置計(jì)劃，負(fù)責(zé)中央救災(zāi)物資的收儲(chǔ)、輪換和日常管理，根據(jù)應(yīng)急管理部的動(dòng)用指令按程序組織調(diào)出。
組建國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局，是全面實(shí)施國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的具體行動(dòng)，是著眼于新時(shí)代國(guó)家安全發(fā)展戰(zhàn)略全局和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大變革。首先，強(qiáng)化應(yīng)急物質(zhì)儲(chǔ)備的統(tǒng)一管理，減少職責(zé)交叉分散，將分散在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部、商務(wù)部和國(guó)家能源局等部門(mén)的相關(guān)職能進(jìn)行了整合，突出了國(guó)家應(yīng)急物質(zhì)儲(chǔ)備的系統(tǒng)工程特征。其次，打造優(yōu)化協(xié)同高效的國(guó)家物資儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能體系，解決多頭管理、政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮的問(wèn)題，為加快建立更高層次、更高質(zhì)量、更高效率、可持續(xù)的國(guó)家糧食安全保障體系和應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系提供強(qiáng)力支撐。組建應(yīng)急管理部、國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局，打造了大安全、大應(yīng)急、大協(xié)同模式，邁出了中國(guó)特色應(yīng)急管理體制機(jī)制改革的關(guān)鍵一步，未來(lái)國(guó)家應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)體系將會(huì)在全面深化改革探索實(shí)踐中不斷發(fā)展和進(jìn)步。
健全國(guó)家突發(fā)公共事件預(yù)警信息傳播系統(tǒng)
隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代信息通信技術(shù)的迅猛發(fā)展，信息傳播手段日新月異，傳統(tǒng)的信息傳播觀(guān)念和方式被顛覆、突破和超越，這對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理能力提出了新挑戰(zhàn)、新要求。國(guó)家需要開(kāi)發(fā)基于互聯(lián)網(wǎng)的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理預(yù)警體系和監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，健全國(guó)家突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)，構(gòu)建信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的應(yīng)急管理新模式，提升面向公眾和社會(huì)的突發(fā)事件應(yīng)急信息精準(zhǔn)傳播能力。
2013年4月22日，“國(guó)家應(yīng)急廣播·蘆山抗震救災(zāi)應(yīng)急電臺(tái)”開(kāi)播。這是國(guó)家發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)，首次以“國(guó)家應(yīng)急廣播”為呼號(hào)，對(duì)災(zāi)區(qū)民眾定向播出的應(yīng)急廣播，為災(zāi)區(qū)群眾及時(shí)提供了權(quán)威信息、行動(dòng)指導(dǎo)、科普知識(shí)、溝通渠道和心理?yè)嵛?。?guó)家應(yīng)急廣播中心開(kāi)播是建立國(guó)家應(yīng)急廣播體系的有益嘗試。2013年12月3日，中央人民廣播電臺(tái)國(guó)家應(yīng)急廣播中心在北京揭牌，國(guó)家應(yīng)急廣播社區(qū)網(wǎng)站也同時(shí)上線(xiàn)，這標(biāo)志著中國(guó)國(guó)家應(yīng)急廣播體系進(jìn)入全面建設(shè)階段。2014年9月，國(guó)家應(yīng)急廣播網(wǎng)獨(dú)立域名www.cneb.gov.cn正式確立并上線(xiàn)。國(guó)家應(yīng)急廣播網(wǎng)以突發(fā)事件預(yù)警、新聞、科普為主要內(nèi)容，以圖文、視頻、音頻為主要形式，以服務(wù)公眾應(yīng)急之需為主要目的，打造“平時(shí)服務(wù)、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急、平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急信息公益平臺(tái)。國(guó)家應(yīng)急廣播中心統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)（從中央到地方）的各級(jí)電臺(tái)，建立與各種應(yīng)急信息渠道的聯(lián)通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)真正的國(guó)家應(yīng)急廣播中央、省、市、縣四級(jí)響應(yīng)和互相支撐的應(yīng)急廣播對(duì)象化、本土化。2015年5月18日，國(guó)家預(yù)警信息發(fā)布中心正式運(yùn)行，掛靠中國(guó)氣象局公共氣象服務(wù)中心。這標(biāo)志著我國(guó)突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布工作進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行階段。
健全國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制
對(duì)于社會(huì)和每位公民來(lái)說(shuō)，“互聯(lián)網(wǎng)+”在變革我們的思維方式、生活方式和工作方式。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，“互聯(lián)網(wǎng)+”既為提高國(guó)家治理現(xiàn)代化水平提供全新的動(dòng)力和機(jī)制，又對(duì)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和難題?；ヂ?lián)網(wǎng)是意識(shí)形態(tài)工作的主戰(zhàn)場(chǎng)、最前沿。習(xí)近平總書(shū)記多次指出，過(guò)不了互聯(lián)網(wǎng)這一關(guān)，就過(guò)不了長(zhǎng)期執(zhí)政這一關(guān)，要確?；ヂ?lián)網(wǎng)可管可控。[6]
網(wǎng)絡(luò)安全和信息化是事關(guān)國(guó)家安全和國(guó)家發(fā)展、事關(guān)廣大人民群眾工作生活的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，要從國(guó)際國(guó)內(nèi)大勢(shì)出發(fā)，總體布局，統(tǒng)籌各方，創(chuàng)新發(fā)展，努力把我國(guó)建設(shè)成為網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)。網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急管理是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代國(guó)家治理能力的重要內(nèi)容?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)安全事件特別是網(wǎng)絡(luò)群體性事件呈多發(fā)、頻發(fā)、高發(fā)態(tài)勢(shì)，其所造成的損失及危害程度難以準(zhǔn)確評(píng)估和測(cè)量，其將爆發(fā)的時(shí)刻及地域也更難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和判斷。[7]網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急管理的目標(biāo)是預(yù)防和應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全事件的發(fā)生、發(fā)展，盡可能地減小因此所造成的損失和影響，建設(shè)健康網(wǎng)絡(luò)生態(tài)。2014年2月27日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，習(xí)近平總書(shū)記親自擔(dān)任中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組的成立是以規(guī)格高、力度大、立意遠(yuǎn)來(lái)統(tǒng)籌指導(dǎo)中國(guó)邁向網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略，在中央層面設(shè)立一個(gè)更強(qiáng)有力、更有權(quán)威性的機(jī)構(gòu)。之后，2018年3月啟動(dòng)的深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，將中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組改為中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)。[8]
為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展需要，《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》于2016年11月7日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)，并于2017年6月1日起正式施行，這是我國(guó)第一部全面規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間安全管理問(wèn)題的基礎(chǔ)性法律，更是我國(guó)建立嚴(yán)格的網(wǎng)絡(luò)治理體制、推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要里程碑。該法用專(zhuān)門(mén)章節(jié)條款規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)安全“監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急處置”的法律遵循，提出國(guó)家建立網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測(cè)預(yù)警和信息通報(bào)制度、健全網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急工作機(jī)制、制定網(wǎng)絡(luò)安全事件應(yīng)急預(yù)案并定期組織演練。同時(shí)，該法還明確了網(wǎng)絡(luò)安全管理部門(mén)、系統(tǒng)建設(shè)單位、運(yùn)營(yíng)服務(wù)企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和公民等在應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全事件相關(guān)環(huán)節(jié)中的義務(wù)和法律責(zé)任，是各級(jí)政府開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急管理工作的重要依據(jù)；強(qiáng)調(diào)了要深刻認(rèn)識(shí)互聯(lián)網(wǎng)在現(xiàn)代國(guó)家治理中的重要作用，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，健全網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制，推進(jìn)應(yīng)急管理決策科學(xué)化、應(yīng)急救援精準(zhǔn)化、應(yīng)急參與智能化、應(yīng)急資源配置高效化。
推進(jìn)跨區(qū)域應(yīng)急管理合作能力建設(shè)
復(fù)雜社會(huì)生態(tài)環(huán)境下突發(fā)公共事件的有效應(yīng)對(duì)和處置，需要開(kāi)發(fā)跨部門(mén)、跨區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作能力。2016年7月29日，國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)跨區(qū)域應(yīng)急管理合作的意見(jiàn)》，明確提出加強(qiáng)相關(guān)省級(jí)政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及部門(mén)間的應(yīng)急管理合作，積極推動(dòng)基層毗鄰地區(qū)和我國(guó)與周邊國(guó)家地區(qū)的應(yīng)急管理合作，同時(shí)針對(duì)區(qū)域共同面臨的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的跨區(qū)域應(yīng)急管理合作，努力構(gòu)建適應(yīng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和公共安全形勢(shì)需要的跨區(qū)域應(yīng)急管理合作格局。該意見(jiàn)同時(shí)提出，健全跨區(qū)域應(yīng)急管理合作的政策法規(guī)制度，鼓勵(lì)簽訂跨區(qū)域應(yīng)急管理合作協(xié)議，組織編制跨區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化跨區(qū)域應(yīng)急管理合作的約束力。
目前，我國(guó)跨區(qū)域應(yīng)急管理合作制度相對(duì)不夠健全?！蛾P(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》提出：“探索建立京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、珠江三角洲等區(qū)域和自然災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)在災(zāi)情信息、救災(zāi)物資、救援力量等方面的區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)制度。”《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》提出“適應(yīng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和公共安全形勢(shì)需要的跨區(qū)域應(yīng)急管理合作格局基本形成”的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要“完善各方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)協(xié)同、行業(yè)領(lǐng)域協(xié)同、軍地協(xié)同、應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)同”。2009年9月，泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9?。▍^(qū)）共同簽署了《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9省（區(qū)）應(yīng)急管理合作協(xié)議》，這是全國(guó)首個(gè)跨區(qū)域應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2014年8月，北京市應(yīng)急辦、天津市應(yīng)急辦、河北省應(yīng)急辦共同簽署《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》，并召開(kāi)第一次聯(lián)席會(huì)議。根據(jù)協(xié)議，京津冀三地建立聯(lián)席會(huì)議、合作交流和聯(lián)合應(yīng)急指揮機(jī)制，協(xié)同應(yīng)對(duì)涉及跨區(qū)域的突發(fā)事件。2016年5月11日，京津冀三地簽署了《京津冀救災(zāi)物資協(xié)同保障協(xié)議》，建立災(zāi)情信息共享機(jī)制、救災(zāi)物資協(xié)同保障機(jī)制、毗鄰區(qū)縣合作機(jī)制、宣傳演練聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2016年7月，京津冀三地安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局在天津簽署《關(guān)于建立京津冀區(qū)域安全生產(chǎn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，三地安全監(jiān)管部門(mén)將加快建立事故救援監(jiān)測(cè)預(yù)警、跨區(qū)域快速會(huì)商決策等應(yīng)急協(xié)作機(jī)制和協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難聯(lián)席會(huì)議制度，提升京津冀區(qū)域間協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難的能力。2016年8月，江蘇、安徽、山東和河南4省衛(wèi)生計(jì)生委簽署《蘇皖魯豫衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議》，構(gòu)建四省跨區(qū)域突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急管理資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和共享整合機(jī)制，提升相鄰區(qū)域間各類(lèi)突發(fā)事件的衛(wèi)生應(yīng)急能力。2018年3月17日，廈門(mén)、泉州和漳州三地急救中心共同簽署了《跨區(qū)域突發(fā)重大事件緊急醫(yī)學(xué)救援合作協(xié)議》。上述協(xié)議都有助于健全和完善跨區(qū)域應(yīng)急管理合作制度，推動(dòng)應(yīng)急管理資源和力量在區(qū)域?qū)用嬲?，未?lái)將會(huì)在國(guó)家應(yīng)急管理體制機(jī)制改革的探索中不斷發(fā)展和進(jìn)步。
（本文系“研究闡釋黨的十九大精神”國(guó)家社科基金專(zhuān)項(xiàng)課題“打造共建共治共享社會(huì)治理新格局的制度供給研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：18VSJ031）
注釋
[1][4][5][8]《中共中央印發(fā)〈深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案〉》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年3月22日，第1版。
[2]《習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)大力提高我國(guó)自然災(zāi)害防治能力 全面啟動(dòng)川藏鐵路規(guī)劃建設(shè)大力》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年10月11日，第1版。
[3]《勢(shì)如破竹開(kāi)新局——十九屆三中全會(huì)以來(lái)推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革述評(píng)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年5月12日，第1版。
[6]中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想三十講》，北京：學(xué)習(xí)出版社，2018年，第220頁(yè)。
[7]《引領(lǐng)網(wǎng)信事業(yè)發(fā)展的思想指南——習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作重要論述綜述》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年11月6日，第5版。
責(zé) 編／周于琬
Build a New Emergency Management System Adapted to Modernize China's Governance
Lv Zhikui
Abstract: Socialism with Chinese characteristics has entered a new era. The main contradictions in our society have undergone profound changes. China's economy has shifted away from the high-speed growth stage toward the high-quality development stage. The task of governing the country is even more arduous, imposing new requirements for national emergency management capabilities. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China, the Party Central Committee with Comrade Xi Jinping at its core has adhered to strategic thinking, bottom-line thinking and systematic thinking, taken modernizing China's system of governance and governance capacity as the guide, focused on promoting the coordination and efficiency of the national emergency management agencies, comprehensively deepened the reform of the national emergency management system, built the functional department of national emergency management with complete system, scientific standards, and efficient operation, and improved the efficiency and level of national emergency management, so as to better meet the new needs and expectations of the people for public security and open up a new era of emergency management system with Chinese characteristics.
Keywords: modernization of China's governance, integrative approach to national security, emergency management, institutional reform
呂志奎，廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院公共管理系系主任、教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)檎卫砼c行政改革、應(yīng)急管理和區(qū)域治理。主要著作有《區(qū)域治理中政府間協(xié)作的法律制度》等。
