名詞解釋——何謂“同城化”

所謂“同城化”，就是在城市化發(fā)展到一定階段，城市群或都市圈中的相鄰城市實現(xiàn)資源和要素的合理配置，使要素的流動不受城市距離和體制的約束，在較短時間內(nèi)實現(xiàn)城市間要素的通達(dá)，并實現(xiàn)城市間公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平的均等化。城市的資源配置，不受行政管理體制的制約，可以完全實現(xiàn)市場化的高效流通。

在國際上，城市群的同城化現(xiàn)象非常普遍。例如在東京，從就業(yè)的角度來看，很多人住在距離東京軌道交通一小時通勤時間的中小城市和大城市，由于實現(xiàn)了高鐵運輸，上班的通勤時間也低于一個小時。例如在德國的法蘭克福，周邊有許多20萬人左右的中小城市，由于軌道交通的連接，可以在一個小時內(nèi)實現(xiàn)城市間通勤。這些都是同城化發(fā)展的典型案例。

中國同城化發(fā)展面臨哪些問題

在中國，城市群內(nèi)相鄰城市間的同城化發(fā)展仍面臨較多的問題。一是交通資源配置的行政區(qū)域化管理。也就是說，一個城市管轄區(qū)域的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目嚴(yán)格限制在行政區(qū)域內(nèi)，原因是投資主體和投資資金來源是由該城市自行解決的，甚至要占用該城市的一些計劃分配資源。例如，京津冀許多城市間的距離較近，已經(jīng)具備了同城化發(fā)展的要求。但是基礎(chǔ)設(shè)施投入則是根據(jù)自己的資金能力和發(fā)展規(guī)劃來決定，而不是考慮到市場對空間資源配置的要求，因此有助于同城化發(fā)展的最基本的要素——基礎(chǔ)設(shè)施的連通難以實現(xiàn)。也正因如此，我們提出了京津冀協(xié)同發(fā)展。

二是公共服務(wù)資源的配置嚴(yán)格按照行政管轄區(qū)域管理。最大的變數(shù)就是與戶籍管理有關(guān)的一切公共服務(wù)資源在核心城市與其他城市之間的差距。發(fā)展水平越高的城市，實現(xiàn)同城化發(fā)展的約束越強。而且由于利益的差距，真正實現(xiàn)公共服務(wù)資源的均等化配置還存在著嚴(yán)重的體制障礙，甚至也影響到其他基礎(chǔ)設(shè)施項目和要素的分配。

三是我國經(jīng)濟按計劃分配的一些重要資源，仍是按照行政區(qū)域來分配。例如最重要的稀缺資源建設(shè)用地的指標(biāo)分配，是根據(jù)行政區(qū)來申報和審批下達(dá)的。各地土地指標(biāo)分配的多寡，決定了不同城市發(fā)展的前置性條件。沒有土地指標(biāo)就沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機會。無論是超大城市還是特大城市，甚至也包括地級城市和縣級城市，這種土地指標(biāo)的分配決定了各個城市的發(fā)展機會。因此也強化了城市間的資源競爭，甚至影響到房地產(chǎn)供給的變化和價格的變化。更涉及到基于房地產(chǎn)開發(fā)的城市土地出讓金收益的變化。這是目前我國城市群之間同城化發(fā)展的最大制約因素之一。

四是城市經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭格局在很大程度上遏制了同城化發(fā)展的格局。因為投資和企業(yè)資源總量的有限，為了獲取資源，爭取發(fā)展機會，各地競相采取各種措施提供優(yōu)惠條件來競爭優(yōu)質(zhì)企業(yè)的投資機會。這種城市間的競爭格局大于合作格局，畢竟所有產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的收益直接可以轉(zhuǎn)化為城市公共服務(wù)水平的提高，可以增強政府公共支出能力以及完成政績考核。因此，如何把這種競爭格局轉(zhuǎn)化為合作格局，重點是打破區(qū)域的行政藩籬。目前看如果只是停留在口號上，仍然難以實現(xiàn)真正的同城化發(fā)展。當(dāng)然城市間發(fā)展水平的差異，也是影響同城化發(fā)展的重要因素。

同城化發(fā)展不等于試圖創(chuàng)造一個城市發(fā)展空間

在中國推進(jìn)城市群相鄰城市之間的同城化發(fā)展，重點是要解決以下幾個方面的問題：一是交通基礎(chǔ)設(shè)施的配置有助于城市間縮短要素流通時間，相當(dāng)于在一個城市內(nèi)部的流通；二是要實現(xiàn)公共服務(wù)資源配置的均等化，特別是探索改革戶籍管理制度；三是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投入、申報和審批要打破城市行政管轄區(qū)的界限；四是要充分利用不同規(guī)模城市間的成本差異，實現(xiàn)功能的疏解和要素的再分配，特別是允許產(chǎn)業(yè)間的合理流動；五是要通過產(chǎn)業(yè)互補來化解競爭；六是要逐步取消政績考核的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，以區(qū)域間總體發(fā)展水平的提高為最大利好。因此同城化發(fā)展是改革的問題，是打破區(qū)域行政封閉管理體系的最重要的制度性探索。

同城化發(fā)展不等于因兩個相鄰城市空間距離較近，就要在規(guī)劃上相互靠攏，試圖創(chuàng)造一個城市發(fā)展空間。我國的許多城市距離較近，但是要填補兩個城市間十幾公里長度的空間，則需要巨大的投資和產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入，在某種程度上并不現(xiàn)實。如果規(guī)劃的空間進(jìn)行了基礎(chǔ)設(shè)施投入和開發(fā)，而沒有帶來相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，反而會造成過度投入，導(dǎo)致資源的閑置和浪費。因此要在尊重城市發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，允許城市之間市場資源自動選擇發(fā)展空間。政府的作用是提出環(huán)境和生態(tài)的約束要求，并根據(jù)空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源配置的問題。

（作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家）