基層治理體系是國(guó)家治理體系中最基礎(chǔ)的部分，一個(gè)國(guó)家的基層治理能力不僅直接決定了基層治理的效率和效果，更代表了國(guó)家治理的成效和水平。將黨建引領(lǐng)基層治理置于古今中外基層治理坐標(biāo)系中進(jìn)行縱向古今、橫向中外的比較后，可以發(fā)現(xiàn)，這是頗具中國(guó)特色的基層治理模式。但值得注意的是，當(dāng)下以黨建引領(lǐng)基層治理仍需要進(jìn)一步向縱深拓展，以及進(jìn)一步提升凝練。

基層黨建的四類(lèi)作用

總結(jié)對(duì)鎮(zhèn)街、村居的基層調(diào)研情況可知，基層黨建引領(lǐng)基層治理發(fā)展到今天，可根據(jù)其所發(fā)揮的引領(lǐng)作用或功能，由大到小將其大體分為四類(lèi)：第一類(lèi)作用很明顯，屬于發(fā)展最好的一類(lèi)；第二類(lèi)作用比較明顯，但與黨的要求、群眾需求及其應(yīng)發(fā)揮出的作用相比，仍有較大的距離；第三類(lèi)有一定作用，但不明顯，與黨的要求、群眾需求及應(yīng)發(fā)揮的作用距離很大；第四類(lèi)則是基本沒(méi)有作用，主要發(fā)生在村居層面，表現(xiàn)為黨支部名義上存在，實(shí)則因各種原因“名存實(shí)亡”，這一類(lèi)情況還存在于沒(méi)有建立黨支部的新興領(lǐng)域，如合作社、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商圈市場(chǎng)等。其中，第一類(lèi)和第四類(lèi)占比少。

深入分析其引領(lǐng)的內(nèi)容、方式和過(guò)程，除第四類(lèi)基層黨建無(wú)法引領(lǐng)外，其余三種都多少存在如下問(wèn)題：方向性引領(lǐng)少、事務(wù)性?xún)?nèi)容多，建立機(jī)制少、事無(wú)巨細(xì)多，事前預(yù)防少、事后應(yīng)對(duì)多，主動(dòng)滿(mǎn)足各方需求少、執(zhí)行上級(jí)決策多……不少地方，表面熱鬧紅火，實(shí)則矛盾不少、困難不小，乃至活沒(méi)少干、事沒(méi)少辦、錢(qián)沒(méi)少花，但最終既讓群眾不滿(mǎn)意、還使干部白受氣。有的甚至表現(xiàn)出力不從心，表示基層黨組織沒(méi)資源、沒(méi)能力、沒(méi)人才去做……

這實(shí)際上反映了一些基層黨組織對(duì)新時(shí)代如何通過(guò)黨建去引領(lǐng)基層治理還存在程度不同的誤讀、疑惑、畏難，甚至有點(diǎn)手足無(wú)措，有些黨組織在黨建引領(lǐng)基層治理方面陷入了不同程度的發(fā)展瓶頸。

提高基層黨組織的治理能力

鎮(zhèn)街、村居黨組織是基層治理的核心，以基層黨建引領(lǐng)基層治理，既是黨的要求，也是群眾的需求，更是每個(gè)基層黨組織完善治理體系、提升治理能力的中心工作。但如何通過(guò)黨建引領(lǐng)基層治理，還得回到源頭——即如何進(jìn)行黨的建設(shè)上來(lái)。黨的建設(shè)包括政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律和制度，一方面，要加強(qiáng)政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和制度建設(shè)等六項(xiàng)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)政治立黨、思想建黨、組織強(qiáng)黨、作風(fēng)正黨、紀(jì)律嚴(yán)黨和制度治黨，提升基層黨組織的政治能力、思想能力、組織能力、作風(fēng)能力、紀(jì)律能力和制度能力等六項(xiàng)能力；另一方面，要將這六項(xiàng)能力合成為組織力。借用力學(xué)的基本原理，除上述六項(xiàng)能力，還有力的作用方向。該方向就是基層治理能力發(fā)揮作用或功能的方向，自然也是組織力的作用方向，如此才能保證黨建和基層治理相一致，即緊扣治理抓黨建，或黨建、治理在一個(gè)方向上一起抓。顯而易見(jiàn)，為提升基層黨組織的組織力，也就是提高基層黨組織的治理能力或基層治理能力，關(guān)鍵在于以下兩點(diǎn)：

一是要著力提升六項(xiàng)能力中的每項(xiàng)能力，即咬住六項(xiàng)能力不放松，持之以恒加強(qiáng)六項(xiàng)建設(shè)。這六項(xiàng)能力中每一項(xiàng)能力的絕對(duì)值越大，其形成的合力才有可能越大。但要指出的是，這六項(xiàng)能力是互相促進(jìn)、相得益彰的，但不應(yīng)該是彼此的替補(bǔ)。即基層黨組織必須堅(jiān)持六項(xiàng)建設(shè)一起抓、六項(xiàng)能力一起提升，不能厚此薄彼、有先有后，也不能只抓某幾項(xiàng)建設(shè)，而放棄另外的建設(shè)，更不能先抓某幾項(xiàng)建設(shè)，然后再抓另外幾項(xiàng)建設(shè)。

二是要保持六項(xiàng)能力的作用方向與組織力和基層治理能力的作用方向一致。這包括三層含義，第一層含義是指要保證六項(xiàng)能力作用方向之間的夾角盡可能小，即保證相互之間互相促進(jìn)、互相激發(fā)，不能互相拆臺(tái)、互相促退。第二層含義是指要保證六項(xiàng)能力的作用方向與基層黨組織的組織力、治理能力的方向相一致。第三層含義是指要保證基層黨組織的組織力和治理能力的作用方向相一致。

做好六項(xiàng)工作，提升基層組織力和基層治理能力

這六項(xiàng)能力中的每項(xiàng)能力越大，它們的作用方向與基層黨組織的組織力和治理能力的方向越一致，即相互之間的夾角越小，合成的組織力就越大，轉(zhuǎn)化的治理能力也就越大。也可以反過(guò)來(lái)講，在以基層黨建引領(lǐng)基層治理的同時(shí)，基層治理能力的提高，必然倒逼六項(xiàng)能力的提升。因此，從組織與人力資源管理角度，結(jié)合鎮(zhèn)街、村居基層黨建引領(lǐng)基層治理實(shí)際，為保證上述兩點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)，即實(shí)現(xiàn)以六項(xiàng)能力建設(shè)提升基層組織力、提高基層治理能力，保證方向性引領(lǐng)、機(jī)制性引領(lǐng)、事前性引領(lǐng)等，需要做好如下七方面的工作：

首先，提高基層黨組織對(duì)加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理的重要性、緊迫性的認(rèn)識(shí)及其對(duì)本職工作意義的認(rèn)識(shí)。對(duì)鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委、街道工委來(lái)說(shuō)，必須把基層六項(xiàng)建設(shè)納入整體工作部署和黨建總體規(guī)劃，定期研究，解決重點(diǎn)難點(diǎn)；對(duì)鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委、街道工委書(shū)記來(lái)說(shuō)，抓六項(xiàng)建設(shè)情況是其考核的基本內(nèi)容之一；對(duì)村居基層黨支部及其書(shū)記來(lái)說(shuō)，不論是前述四類(lèi)中的哪一類(lèi)情況，特別是后三類(lèi)情況，都要提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)黨建進(jìn)而引領(lǐng)村居治理的責(zé)任。

其次，建立健全基層黨組織體系，實(shí)現(xiàn)黨組織全覆蓋，搭建全方位的黨建工作格局。這主要是針對(duì)前述黨建空白的情況而言的。特別是對(duì)個(gè)別落后村居，以及新興的合作社、新建小區(qū)、產(chǎn)業(yè)（經(jīng)濟(jì)）園區(qū)、商務(wù)樓宇、商圈市場(chǎng)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等組建黨組織。如果不能實(shí)現(xiàn)基層黨組織的全覆蓋，六項(xiàng)建設(shè)、組織力、治理能力等也就無(wú)從談起。

第三，縣（市區(qū)）、鎮(zhèn)街和村居兩級(jí)組織的“責(zé)權(quán)利”相匹配。這包括兩個(gè)層面的匹配，縣（市區(qū)）和鎮(zhèn)街兩級(jí)、鎮(zhèn)街和村居兩級(jí)。前者是后者的基礎(chǔ)。當(dāng)前，鎮(zhèn)街工作量本來(lái)就不少，而縣（市區(qū)）職能部門(mén)因種種原因又轉(zhuǎn)移給鎮(zhèn)街一些本屬于自己的工作，造成鎮(zhèn)街乃至村居在“責(zé)權(quán)利”很不匹配的條件下開(kāi)展工作。因此，必須理清兩個(gè)層面的“責(zé)權(quán)利”，保證鎮(zhèn)街和村居兩級(jí)組織的“責(zé)權(quán)利”相匹配，這是保證基層黨建和基層治理有序推進(jìn)的前提。

第四，給基層黨支部賦權(quán)擴(kuò)能。從夯實(shí)村居黨支部領(lǐng)導(dǎo)村居治理的基本制度出發(fā)，加快推進(jìn)村、居黨支部書(shū)記兼任村、居委會(huì)主任，以及“兩委”成員交叉任職，完善村居黨支部重要事權(quán)清單管理，保證村居黨組織正常運(yùn)作和為民服務(wù)資源，以有職有權(quán)有資源地“三抓同行”——抓黨建、抓治理、抓服務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效的基層治理。

第五，保證基層黨組織的六項(xiàng)建設(shè)、六項(xiàng)能力的方向與基層黨組織的組織力、治理能力方向一致。為此，必須把黨的政治建設(shè)擺在首位，重在政治能力，以政治建設(shè)、政治能力保證上述所有“力”的方向一致。這是從“力”的產(chǎn)生先后來(lái)分析的，實(shí)際上反過(guò)來(lái)看也是如此，即基層治理能力的作用方向就是基層黨建的方向，也就是所有“力”的作用方向。

第六，選配好村居黨支部書(shū)記。在對(duì)現(xiàn)任村居黨支部書(shū)記摸排的基礎(chǔ)上，就其中政治上不夠堅(jiān)定、經(jīng)濟(jì)上不夠廉潔、能力上不能勝任、工作上不能盡職、結(jié)構(gòu)上不夠合理的，盡快撤換調(diào)整，大膽從創(chuàng)業(yè)致富能手，大學(xué)生村官，合作組織、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等負(fù)責(zé)人，縣（市區(qū)）鎮(zhèn)街退休干部中選拔優(yōu)秀黨員擔(dān)任，并鼓勵(lì)本地賢能“毛遂自薦”。同時(shí)，繼續(xù)做好選拔機(jī)關(guān)干部到村任黨支部書(shū)記工作。

最后，加強(qiáng)基層干部的教育培訓(xùn)。對(duì)各鎮(zhèn)街村居干部來(lái)說(shuō)，黨建、治理、服務(wù)的任務(wù)，是沉甸甸的責(zé)任和專(zhuān)業(yè)重?fù)?dān)。為此，應(yīng)加大基層干部教育培訓(xùn)的投入，將后備干部培養(yǎng)和全體干部教育培訓(xùn)相結(jié)合，組織統(tǒng)籌規(guī)劃和干部自學(xué)相結(jié)合，理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐操練相結(jié)合，以改善其工作態(tài)度，增強(qiáng)其工作能力，改進(jìn)其工作方法，從而更好地解決黨建、治理和服務(wù)中的具體問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)以六項(xiàng)建設(shè)提升六項(xiàng)能力和組織力、治理能力，保證基層治理的有序、有效推進(jìn)。

【本文作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院行政管理系教授、博導(dǎo)、山東大學(xué)人才戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展研究中心主任】

責(zé)編：蔡圣楠 / 董 楠（見(jiàn)習(xí)）