近日，國(guó)家發(fā)展改革委、最高人民法院等13部門(mén)印發(fā)了《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》），引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。許多破產(chǎn)法專(zhuān)家撰文或接受媒體采訪，熱議這個(gè)《改革方案》對(duì)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建設(shè)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意義。

《改革方案》：

促進(jìn)市場(chǎng)主體制度建設(shè)

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

2019年6月22日，國(guó)家發(fā)展改革委等13個(gè)部門(mén)發(fā)布《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》的通知。通知申明，為進(jìn)一步暢通市場(chǎng)主體退出渠道，降低市場(chǎng)主體退出成本，激發(fā)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)活力，完善優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，就加快完善市場(chǎng)主體退出制度提出改革方案。

《改革方案》在“指導(dǎo)思想”中指出，要按照市場(chǎng)化、法治化原則，建立健全市場(chǎng)主體退出制度，提高市場(chǎng)重組、出清的質(zhì)量和效率，促進(jìn)市場(chǎng)主體優(yōu)勝劣汰和資源優(yōu)化配置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。

在“總體目標(biāo)”中提出，要逐步建立起與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)，覆蓋企業(yè)等營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、非法人組織、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、個(gè)體工商戶(hù)、自然人等各類(lèi)市場(chǎng)主體的便利、高效、有序的退出制度市場(chǎng)；使主體退出渠道進(jìn)一步暢通，市場(chǎng)主體退出成本明顯下降，無(wú)效低效市場(chǎng)主體加快退出，為構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制提供有力支撐。

《改革方案》從規(guī)范市場(chǎng)主體退出方式、健全清算注銷(xiāo)制度、完善破產(chǎn)法律制度、完善特殊類(lèi)型市場(chǎng)主體退出和特定領(lǐng)域退出制度、健全市場(chǎng)主體退出甄別和預(yù)警機(jī)制、完善市場(chǎng)主體退出關(guān)聯(lián)權(quán)益保障機(jī)制、完善市場(chǎng)主體退出配套政策、組織實(shí)施等方面提出了改革的具體安排與要求。

李曙光：

完善市場(chǎng)主體退出

是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要求

中國(guó)政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任李曙光教授表示，本次發(fā)布的《改革方案》是第一個(gè)比較專(zhuān)門(mén)涉及市場(chǎng)主體退出問(wèn)題的國(guó)家級(jí)文件，是中央經(jīng)濟(jì)工作重大戰(zhàn)略部署的一部分，在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建設(shè)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面意義非凡。

李曙光闡述到，市場(chǎng)主體的退出在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中具有舉足輕重的地位，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的重要環(huán)節(jié)和必然要求，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律的集中體現(xiàn)。通過(guò)退出市場(chǎng)，使陷入困境的市場(chǎng)主體釋放所占據(jù)的生產(chǎn)資源和要素，在價(jià)格規(guī)律的引導(dǎo)下，重新完成生產(chǎn)資源和要素的優(yōu)化配置。完善市場(chǎng)主體退出制度有利于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)要素的有效配置和推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”，是發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用的重要舉措。

李曙光分析到，從《改革方案》的具體內(nèi)容來(lái)看，方案主要有五大突破：

第一，市場(chǎng)主體退出制度改革更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化、法治化原則。長(zhǎng)期以來(lái)，以《企業(yè)破產(chǎn)法》為標(biāo)志的市場(chǎng)主體退出制度的實(shí)施一直沒(méi)有引起足夠的重視。實(shí)踐中的市場(chǎng)主體退出中存在許多問(wèn)題，便是因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒(méi)有堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則?！陡母锓桨浮诽岢鲈谑袌?chǎng)主體退出制度改革過(guò)程中堅(jiān)持約束和激勵(lì)并舉，是市場(chǎng)化改革的重要體現(xiàn)，而不再以強(qiáng)制性的行政和計(jì)劃手段為主要方式。

第二，《改革方案》吸納世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，具有重要意義。在市場(chǎng)退出領(lǐng)域，世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系非常關(guān)注破產(chǎn)法框架體系、債權(quán)人利益保護(hù)、程序效率和成本、重整價(jià)值等市場(chǎng)退出中的關(guān)鍵問(wèn)題?！陡母锓桨浮诽岢龅耐晟破飘a(chǎn)程序啟動(dòng)與審理制度、建立預(yù)重整與庭外重整制度、完善破產(chǎn)重整制度、建立破產(chǎn)簡(jiǎn)易審理程序等一系列改革舉措，可以說(shuō)是對(duì)世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)的一種回應(yīng)，體現(xiàn)了中央對(duì)不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的態(tài)度和決心。

第三，完善市場(chǎng)主體退出中幾個(gè)非常重要的制度，特別是提出要構(gòu)建和完善自然人破產(chǎn)制度、特殊主體破產(chǎn)制度和“法庭外”退出制度。我們常說(shuō)中國(guó)只有“半部破產(chǎn)法”，就是因?yàn)橹袊?guó)缺少了個(gè)人破產(chǎn)法，個(gè)人破產(chǎn)法的制定將是對(duì)我國(guó)破產(chǎn)法體系的重要補(bǔ)充。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)機(jī)制的建立會(huì)有助于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)和投資者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、調(diào)整金融業(yè)結(jié)構(gòu)、分散與規(guī)避金融業(yè)界風(fēng)險(xiǎn)。完善國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)退出機(jī)制，對(duì)處置僵尸企業(yè)和加快“三去一降一補(bǔ)”，對(duì)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要的推動(dòng)作用。

第四，《改革方案》提出了健全市場(chǎng)主體退出甄別和預(yù)警機(jī)制、完善市場(chǎng)主體退出關(guān)聯(lián)權(quán)益保障機(jī)制、完善市場(chǎng)主體退出配套政策等一系列的輔助制度的構(gòu)建措施。完善市場(chǎng)主體退出制度，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，都離不開(kāi)這些輔助制度所發(fā)揮的積極作用。

第五，《改革方案》在制度實(shí)施的諸多重大配套制度方面有許多突破。首先是行政與司法的協(xié)調(diào)問(wèn)題。政府在中國(guó)市場(chǎng)主體退出方面扮演特別重要的角色。政府協(xié)調(diào)能夠解決社會(huì)穩(wěn)定與各利益相關(guān)者信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，能夠推動(dòng)爭(zhēng)端相關(guān)方的爭(zhēng)議解決，也有利于提高市場(chǎng)出清的效率。我國(guó)政府在破產(chǎn)法實(shí)施中都兼具推動(dòng)者、參與者和保障者的多重角色。市場(chǎng)主體的高效、有序退出離不開(kāi)行政和司法的聯(lián)動(dòng)，離不開(kāi)政府和法院的協(xié)調(diào)。

徐陽(yáng)光：

統(tǒng)一的市場(chǎng)退出制度

體現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)理念

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授徐陽(yáng)光認(rèn)為，建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系本質(zhì)上是一場(chǎng)“自我革命”，要求我們?cè)跇?gòu)建市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)范、市場(chǎng)監(jiān)管到位、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、市場(chǎng)主體優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，要敢于厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，敢于直面政府以前的缺位和越位現(xiàn)象，在尊重市場(chǎng)自我調(diào)整的基礎(chǔ)上，對(duì)市場(chǎng)發(fā)展中的公權(quán)力進(jìn)行合理的調(diào)整。在繼續(xù)深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的過(guò)程中，《改革方案》的制定和出臺(tái)，無(wú)疑是落實(shí)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

一是加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革與完善。《改革方案》以市場(chǎng)退出事由為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此構(gòu)建統(tǒng)一適用于國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)、法人組織與非法人組織、自然人的市場(chǎng)退出制度，體現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)的理念，也必然會(huì)推動(dòng)優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)退出機(jī)制的完善，進(jìn)而彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中退出制度欠規(guī)范的短板。

二是將深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)“三去一降一補(bǔ)”，強(qiáng)調(diào)低效產(chǎn)能、無(wú)效產(chǎn)能的依法、及時(shí)、規(guī)范退出，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)要素的合理有效配置。在指導(dǎo)思想上即明確“堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以促進(jìn)資源優(yōu)化配置和提高資源使用效率為目標(biāo)”。在具體改革措施上，旨在破解市場(chǎng)退出不及時(shí)、程序運(yùn)行效率低、配套制度不完善等問(wèn)題，提出了自主退出、強(qiáng)制退出的設(shè)計(jì)方案，并通過(guò)財(cái)政、稅務(wù)、金融等方面的配套制度來(lái)保障市場(chǎng)退出程序的有效運(yùn)行。因此，《改革方案》的實(shí)施，必將有效推動(dòng)各類(lèi)陷入困境的市場(chǎng)主體、不符合產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展要求的市場(chǎng)主體和違法違規(guī)的市場(chǎng)主體依法及時(shí)啟動(dòng)退出程序，“騰籠換鳥(niǎo)”，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和配置，以切實(shí)推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施。

三是可為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”提供更好的制度保障。《改革方案》針對(duì)法人組織、非法人組織、自然人等不同類(lèi)型的市場(chǎng)主體，設(shè)計(jì)統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)退出程序。對(duì)企業(yè)組織，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體退出程序啟動(dòng)的及時(shí)性、程序推進(jìn)的有效性，注重企業(yè)主和企業(yè)兩者之間債務(wù)的有效隔離；對(duì)自然人，提出建立個(gè)人破產(chǎn)制度，加快推進(jìn)落實(shí)統(tǒng)一財(cái)產(chǎn)登記制度和個(gè)人征信制度，規(guī)范催收債權(quán)行為，實(shí)現(xiàn)合理免責(zé)。這些重要的舉措，無(wú)疑將會(huì)對(duì)創(chuàng)業(yè)投資行為產(chǎn)生積極的引導(dǎo)作用，也將確立起創(chuàng)業(yè)者的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期防范意識(shí)和“東山再起”的信心，塑造新時(shí)代的企業(yè)家精神，進(jìn)而推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”政策更好地實(shí)施。

四是致力于打造法治化的營(yíng)商環(huán)境。世界銀行對(duì)全球主要國(guó)家和地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)，其中，破產(chǎn)案件的處理也即“辦理破產(chǎn)”是重要的一級(jí)指標(biāo)。我國(guó)目前在這方面排名并不理想，破產(chǎn)法律制度的規(guī)則設(shè)計(jì)、程序運(yùn)行的效率和規(guī)范程度、破產(chǎn)法實(shí)施的配套制度等方面都存在很多問(wèn)題?！陡母锓桨浮犯叨戎匾暿袌?chǎng)主體的破產(chǎn)退出，提出了完善破產(chǎn)清算制度、破產(chǎn)重整制度，完善府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升破產(chǎn)審判的專(zhuān)業(yè)化水平，大力培育破產(chǎn)管理人隊(duì)伍，鼓勵(lì)設(shè)立破產(chǎn)案件援助基金等一系列改革對(duì)策，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)來(lái)構(gòu)建營(yíng)商環(huán)境的法治規(guī)則體系，必將大幅度提高“辦理破產(chǎn)”的能力，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。

陳夏紅：

完善個(gè)人破產(chǎn)制度遏制逃廢債

針對(duì)《改革方案》提出的“分步推進(jìn)建立自然人破產(chǎn)制度”，中國(guó)政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員陳夏紅認(rèn)為，人類(lèi)文明的進(jìn)化史也是一部對(duì)債務(wù)人的寬恕史。對(duì)債務(wù)人的寬恕、原諒乃至拯救逐漸成為人類(lèi)社會(huì)的共識(shí)，也成為包括個(gè)人破產(chǎn)制度在內(nèi)破產(chǎn)法體系的底色。

陳夏紅同時(shí)強(qiáng)調(diào)，在強(qiáng)調(diào)個(gè)人破產(chǎn)制度的正面價(jià)值，構(gòu)建我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)法的過(guò)程中，我們也必須警惕通過(guò)個(gè)人破產(chǎn)制度逃廢債的可能性，必須全方位防止債務(wù)人濫用個(gè)人破產(chǎn)制度。在我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)制度建構(gòu)過(guò)程中，也要加強(qiáng)以下幾方面制度建設(shè)。

一是加強(qiáng)對(duì)欺詐性破產(chǎn)的懲罰力度。個(gè)人破產(chǎn)制度的設(shè)計(jì)是將誠(chéng)實(shí)但不幸的債務(wù)人從債務(wù)的泥淖中解救出來(lái)。但也要防止利用個(gè)人破產(chǎn)制度逃廢債。我國(guó)《刑法》第162條和《企業(yè)破產(chǎn)法》第131條，盡管都有通過(guò)刑事手段懲罰欺詐性破產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定，但在具體的破產(chǎn)案件中，缺乏相應(yīng)的審查和甄別機(jī)制。在過(guò)去十多年間，全國(guó)因?yàn)槠墼p性破產(chǎn)而受到懲治的債務(wù)人少之又少。在個(gè)人破產(chǎn)制度構(gòu)建中，應(yīng)明確破產(chǎn)行政機(jī)構(gòu)、破產(chǎn)管理人的檢控義務(wù)，既拯救誠(chéng)實(shí)債務(wù)人于水火，也讓欺詐性債務(wù)無(wú)法逃脫。

二是建立對(duì)債務(wù)人的監(jiān)督體系。在特定期限內(nèi)將債務(wù)人置于監(jiān)督之下，是個(gè)人破產(chǎn)制度的一大共性。也就是說(shuō)，自然債務(wù)人的債務(wù)并不因?yàn)樾嫫飘a(chǎn)而直接豁免，只有在滿(mǎn)足法定條件的前提下，經(jīng)過(guò)三到五年的監(jiān)督期，債務(wù)人才獲得完全豁免，進(jìn)而恢復(fù)完全的民事權(quán)利能力和民事行為能力。在監(jiān)督期內(nèi)，不僅其民事權(quán)利能力、民事行為能力受限，其政治權(quán)利能力也可能受到限制。

三是建立免責(zé)例外和不可豁免債務(wù)體系。要在個(gè)人破產(chǎn)法律制度中，明確列舉不可豁免的債務(wù)體系。美國(guó)個(gè)人破產(chǎn)體系規(guī)定的“免責(zé)例外”，家庭撫養(yǎng)義務(wù)所衍生債務(wù)、教育貸款等，均屬于免責(zé)例外的范疇；還有 “不可豁免的債務(wù)”，比如欺詐性轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)犯罪或者放棄免責(zé)等債務(wù)，都屬于“不可豁免的債務(wù)”。