辦好農(nóng)村的事，關(guān)鍵在黨。健全鄉(xiāng)村治理體系也不例外。新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》），增寫了“鄉(xiāng)村治理”一章，強(qiáng)調(diào)“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這既呼應(yīng)了黨的十九大報(bào)告提出的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的“三治”結(jié)合新理念，又從黨內(nèi)法規(guī)層面規(guī)定了黨的基層組織在“三治”結(jié)合過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位。本文將著力從“三治”結(jié)合的角度，探討黨的農(nóng)村基層組織如何更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

認(rèn)清農(nóng)村社會(huì)，把握自治法治德治辯證關(guān)系

認(rèn)清農(nóng)村社會(huì)特點(diǎn)，把握鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)

長期以來，農(nóng)村社會(huì)形成并發(fā)展為以“固定關(guān)系”為基礎(chǔ)，與外部系統(tǒng)既相互交流又相對獨(dú)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)。所謂“固定關(guān)系”就是依托血緣、地緣建立起來的關(guān)系，是熟人間的關(guān)系。這種關(guān)系用費(fèi)孝通先生的話說是“差序格局”，用南京大學(xué)翟學(xué)偉教授的話說是“長久而無選擇的關(guān)系”。這種關(guān)系模式不可能自發(fā)產(chǎn)生個(gè)人主義的行為模式。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是改革開放40多年來的發(fā)展，我國農(nóng)村社會(huì)與外部系統(tǒng)的信息交流與資源交換愈加頻繁，城鎮(zhèn)甚至國外的生活方式開始對農(nóng)村生活進(jìn)行滲入。農(nóng)村社會(huì)的固定關(guān)系行為模式逐漸受到來自個(gè)人主義行為模式的沖擊，并隨當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的不同而達(dá)到不同的新均衡，進(jìn)而形成新的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。這個(gè)新的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，正是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。

把握這個(gè)基礎(chǔ)，首先要認(rèn)清農(nóng)村社會(huì)的多元治理主體，包括黨的基礎(chǔ)組織自身、村民委員會(huì)等群眾性自治組織、農(nóng)村社會(huì)組織和企業(yè)等社會(huì)力量、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民（包括外出務(wù)工人員）和外來人員等個(gè)體成員；更要把握不同治理主體的權(quán)責(zé)邊界，并根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)的不同發(fā)展階段，確定“三治”主體的不同地位和作用，確保各主體間既分工明確又有機(jī)融合。除了主體多元化外，把握鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)還要認(rèn)清鄉(xiāng)村治理中的多元規(guī)范，包括黨內(nèi)法規(guī)、國家法律等正式制度，村規(guī)民約、村風(fēng)民風(fēng)家風(fēng)等非正式制度；更要把握這些制度的不同作用，尤其是背后的資源流動(dòng)，以及資源流動(dòng)狀況對各治理主體的導(dǎo)向作用。

認(rèn)清鄉(xiāng)村治理規(guī)律，把握“三治”辯證關(guān)系

認(rèn)清鄉(xiāng)村治理規(guī)律，關(guān)鍵是認(rèn)清黨的農(nóng)村基層組織在農(nóng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中的地位，處理好黨的基層組織與其他治理主體的關(guān)系。正如《條例》所強(qiáng)調(diào)的，“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局”。黨的基層組織“加強(qiáng)對各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，既體現(xiàn)了“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”的時(shí)代要求，又體現(xiàn)了“代表著先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展方向，代表著先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表著最廣大人民群眾的根本利益”的使命擔(dān)當(dāng)。前者要求確保發(fā)展的政治性和長久性，后者要求發(fā)揮黨的基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。而“形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局”，就是在黨的基層組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的前提下，發(fā)揮好農(nóng)村自治組織的主導(dǎo)作用、社會(huì)力量的協(xié)同作用以及個(gè)體成員的主人翁作用，實(shí)現(xiàn)各治理主體間相互平衡、相互支撐、相互制約。

認(rèn)清以上規(guī)律，正是把握“三治”辯證關(guān)系的關(guān)鍵。要把握“三治”統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心這一根本要求，必須以發(fā)揮黨的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)作用為根本前提；要把握“三治”結(jié)合不是自治、法治與德治的簡單加總和隨意組合，而是因時(shí)因地制宜，激活整體功能、系統(tǒng)功能的復(fù)雜過程；要把握自治是法治和德治的基礎(chǔ)，法治是自治和德治的保障，德治是自治和法治的補(bǔ)充。

把好自治方向，為法治德治打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

自治是法治和德治的基礎(chǔ)。“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，部分農(nóng)村地區(qū)存在的黑惡勢力、宗族惡勢力、宗教極端勢力、“村霸”等現(xiàn)象，正是由于基礎(chǔ)不牢所導(dǎo)致的結(jié)果。因此，黨的農(nóng)村基層組織必須首先打牢這個(gè)基礎(chǔ)，而打牢這個(gè)基礎(chǔ)的關(guān)鍵就是加強(qiáng)政治建設(shè)，把好自治方向。

突出政治建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行黨的意志

黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)方向和效果，新時(shí)代要把黨的政治建設(shè)擺在首位。黨的農(nóng)村基層組織作為聯(lián)系黨和農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶，是開展思想政治工作、落實(shí)黨的路線方針政策的基層組織；黨的意志是黨的農(nóng)村基層組織開展工作的行動(dòng)指南，是必須緊緊圍繞的理論核心。嚴(yán)格執(zhí)行黨的意志，落實(shí)相關(guān)政策要求，才能使農(nóng)村社會(huì)緊跟國家發(fā)展步伐。

黨的農(nóng)村基層組織嚴(yán)格執(zhí)行黨的意志，關(guān)鍵是要做到“維護(hù)核心、服務(wù)中心、凝聚人心”。“維護(hù)核心”，就是要樹牢“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，嚴(yán)格遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，嚴(yán)格執(zhí)行新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則，不斷提高政治能力，這是把握自治方向的根本保證；“服務(wù)中心”，就是要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨的各項(xiàng)任務(wù)，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?？傄螅粩嗤七M(jìn)鄉(xiāng)村振興和高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的宏偉目標(biāo)，這是把握自治方向的物質(zhì)保證；“凝聚人心”，就是要堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，為了農(nóng)民、依靠農(nóng)民，讓農(nóng)民切實(shí)參與到農(nóng)村社會(huì)治理各環(huán)節(jié)，這是把握自治方向的民心保證。

突出政治功能，發(fā)揮“能人組織”作用

就農(nóng)村社會(huì)而言，“能人”是比普通村民擁有更多知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、聲望或關(guān)系資源，在村內(nèi)影響力較大的成員，黨員是“能人”的主要組成；而“能人組織”則是在村內(nèi)影響力較大的組織，黨的農(nóng)村基層組織無疑是影響力最強(qiáng)的“能人組織”。“能人組織”和“能人”是決定社會(huì)發(fā)展尤其是制度變革的關(guān)鍵主體，也往往是發(fā)展和變革成本的主要承擔(dān)者。農(nóng)村“能人組織”和“能人”作用發(fā)揮得如何，決定著鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的效果。

在鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建過程中，黨的農(nóng)村基層組織主要應(yīng)從三方面發(fā)揮其“能人組織”功能：一是突出政治功能，把自身建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。這一功能源自中國共產(chǎn)黨的無產(chǎn)階級(jí)政黨屬性以及黨的執(zhí)政地位。二是繼續(xù)發(fā)揮自身作為黨和人民群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶作用。黨的農(nóng)村基層組織參與農(nóng)村治理，改變了過去“皇權(quán)不下縣，縣下行自治”的狀況，促成了農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)與外界、特別是政權(quán)的相互交流，為法治在農(nóng)村的擴(kuò)張奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。三是充分發(fā)揮黨的農(nóng)村基層組織自身及其黨員引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展方向、制度選擇以及變革的作用。作為健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵，黨的農(nóng)村基層組織肩負(fù)著為廣大農(nóng)民群眾謀取幸福的歷史重任，因此，要不斷提升組織力，在選擇既定的情況下，以“能人組織”的身份和廣大農(nóng)民群眾一起沿著既定的道路前進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

構(gòu)建法治框架，為自治德治提供堅(jiān)實(shí)保障

法治是自治和德治的保障。農(nóng)村社會(huì)與外部系統(tǒng)的互動(dòng)越頻繁，個(gè)人主義行為模式對固定關(guān)系行為模式的沖擊也就越強(qiáng)烈。而法治是防止這種沖擊“擊垮”農(nóng)村社會(huì)原有結(jié)構(gòu)，同時(shí)促使“失序”再次達(dá)到“有序”的堅(jiān)實(shí)保障。

全面從嚴(yán)治黨，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在法治中的作用

法治既是一種保障，也為各治理主體參與鄉(xiāng)村治理劃定了行為邊界。作為“能人組織”，黨的基層組織首先要為自己、為自己的黨員劃定行為邊界。這既是黨的先進(jìn)性和純潔性的體現(xiàn)，又為其他治理主體做出了表率。黨紀(jì)嚴(yán)于國法。黨的基層組織和黨員以法治思維和方式開展工作，將更有力地保障國家法律的實(shí)施，為自治和德治提供更堅(jiān)實(shí)的保障。

因此，黨的農(nóng)村基層組織及其黨員要增強(qiáng)以法治思維和方式全面從嚴(yán)治黨的思想認(rèn)同，把黨內(nèi)法規(guī)挺在國家法律前面，增強(qiáng)法治觀念、培養(yǎng)法治思維、提高法治能力，養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣；要明確黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)的主體責(zé)任，落實(shí)黨組織書記第一責(zé)任人職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)班子集體責(zé)任和班子成員的“一崗雙責(zé)”；要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督問責(zé)，把黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)情況納入考核范疇，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)落到實(shí)處；要加大黨內(nèi)法規(guī)及其實(shí)施情況的公開力度，一方面接受社會(huì)監(jiān)督，另一方面為其他治理主體做出表率。

強(qiáng)化制度建設(shè)，搭建鄉(xiāng)村治理走向法治的橋梁

鄉(xiāng)村治理涉及多元規(guī)范，既有正式制度，也有非正式制度。黨的農(nóng)村基層組織與其他治理主體的互動(dòng)，主要涉及正式制度，包括農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)村民主管理制度等。這些制度如何在農(nóng)村落實(shí)落地，事關(guān)鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的最終效果。

對于黨的農(nóng)村基層組織，尤其是村級(jí)黨組織來說，強(qiáng)化制度建設(shè)，既要關(guān)注制度規(guī)范本身，更要關(guān)注制度的實(shí)施效果。以某林場改革故事為例，某地政府為了防止公共林場被盜伐濫伐，將公共林場承包給村民，希望他們保護(hù)好屬于自己的林場，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)樹林的目的，然而事與愿違，村民擔(dān)心政府隨時(shí)把林場收回，以更快的速度將“屬于自己”的樹木砍伐光了。這個(gè)故事一方面告訴我們，很多好的制度尚不具備在農(nóng)村實(shí)施的基礎(chǔ)，農(nóng)村制度建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)；另一方面又揭示了農(nóng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中仍然充斥著各式各樣的“結(jié)構(gòu)洞”，而填補(bǔ)“結(jié)構(gòu)洞”，就是黨的基層組織在加強(qiáng)制度建設(shè)中所扮演的核心角色。扮演這一角色所依賴的，正是黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

充分發(fā)揚(yáng)民主，擴(kuò)大固化鄉(xiāng)村法治成果的基礎(chǔ)

法治以民主為前提和基礎(chǔ)?！稐l例》強(qiáng)調(diào)“形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局”，其中就包含發(fā)揚(yáng)民主的含義和要求。如前所述，鄉(xiāng)村治理是個(gè)復(fù)雜過程，沒有其他治理主體尤其是農(nóng)民的廣泛參與，農(nóng)村發(fā)展將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，黨的農(nóng)村基層組織必須帶頭做示范，讓治理過程、發(fā)展過程成為人人參與、人人盡力、人人都有獲得感的共建共治共享過程。

在鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)架過程中發(fā)揚(yáng)民主，就是通過機(jī)制設(shè)計(jì)，推動(dòng)其他治理主體充分參與到鄉(xiāng)村治理的多重環(huán)節(jié)中。要從制定、實(shí)施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)著手系統(tǒng)推進(jìn)，明確各環(huán)節(jié)所涉及的參與主體和具體內(nèi)容；要暢通鄉(xiāng)村治理的參與渠道，擴(kuò)大其他治理主體尤其是農(nóng)民的參與，充分體現(xiàn)基層民主和基層自治；要健全鄉(xiāng)村治理的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，因地制宜、平衡利益、調(diào)節(jié)關(guān)系、規(guī)范行為，同時(shí)整合內(nèi)外監(jiān)督力量，推進(jìn)和保障鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)事務(wù)。

完善德治規(guī)范，為自治法治提供必要補(bǔ)充

德治是自治和法治的補(bǔ)充。德治是一個(gè)權(quán)利和義務(wù)對等的概念，其本質(zhì)是一種激發(fā)人們從認(rèn)知層面甚至發(fā)自內(nèi)心地“利他”的治理模式。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)人們都是“利己”的，而“利他”需要更多的條件支持。因此，完善德治規(guī)范，需要維持甚至創(chuàng)造一定的社會(huì)條件。

鞏固社會(huì)資本，厚培德治沃土

社會(huì)資本是個(gè)體或團(tuán)體之間的關(guān)聯(lián)——社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、互惠性規(guī)范和由此產(chǎn)生的信任，是人們在社會(huì)結(jié)構(gòu)中所處的位置給他們帶來的資源。農(nóng)村社會(huì)本身是一個(gè)具有高社會(huì)資本的社會(huì)，但是隨著個(gè)人主義行為模式的沖擊，這種社會(huì)資本也受到了一定的侵蝕，這就要求黨的基層組織在參與鄉(xiāng)村治理過程中更進(jìn)一步鞏固這種社會(huì)資本，培育“利他”的沃土。

黨的基層組織要珍惜農(nóng)村社會(huì)豐富的社會(huì)資本存量，珍視農(nóng)村社會(huì)和睦友好團(tuán)結(jié)的人際關(guān)系；要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)過程中的互助與合作被市場經(jīng)濟(jì)條件下的“互惠互利”取代，網(wǎng)絡(luò)性交換的特殊主義交換模式被非網(wǎng)絡(luò)性交換的普遍主義交換模式所取代，網(wǎng)絡(luò)性交換的人情原則和感性原則被非網(wǎng)絡(luò)性交換的經(jīng)濟(jì)原則和理性原則所取代等變化趨勢；要不斷加強(qiáng)德育教育，培育超越地緣和血緣關(guān)系的更廣泛的信任與合作意識(shí)；要進(jìn)一步提高其他治理主體參與集體事務(wù)的意識(shí)和能力，為促進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)資本總量的增長提供更大平臺(tái)。

黨員帶頭奉獻(xiàn)，重塑利他基礎(chǔ)

黨員的奉獻(xiàn)精神對于推動(dòng)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的積累，從而實(shí)現(xiàn)整體效益的提高具有重要作用。激發(fā)黨員的奉獻(xiàn)精神，使其充分發(fā)揮先鋒模范帶頭作用，以鞏固新型農(nóng)村社會(huì)資本——對陌生人的信任，才能讓其他社會(huì)主體尤其是農(nóng)民相信黨的農(nóng)村基層組織會(huì)做出“利他”選擇，進(jìn)而帶動(dòng)全體農(nóng)民自覺做出既“利己”，又“利他”的選擇，提升總體發(fā)展水平。這是一場“信任博弈”，在這場博弈中，要使博弈雙方，即黨的農(nóng)村基層組織以及農(nóng)民群眾具有“利他”屬性，必然離不開黨員的奉獻(xiàn)精神。

因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，要緊緊依靠農(nóng)民，但僅依靠農(nóng)民的力量是不夠的，還需要充分激發(fā)農(nóng)村基層黨員的積極性。一方面，激發(fā)黨員的奉獻(xiàn)精神，建立與農(nóng)民群眾之間牢固的信任關(guān)系，讓民眾具有“利他”屬性，最終做出實(shí)現(xiàn)整體利益最大化的選擇，產(chǎn)生巨大的正向社會(huì)效益；另一方面，以奉獻(xiàn)精神為突破口，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，帶領(lǐng)農(nóng)民群眾，創(chuàng)新優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)人與自然和諧共生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，帶動(dòng)農(nóng)民綜合素質(zhì)、農(nóng)村文明程度的進(jìn)一步提高，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，有序推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，統(tǒng)籌農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與鄉(xiāng)村治理，推動(dòng)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

【本文作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授】

責(zé)編：李 懿 / 蔡圣楠