【思想?yún)R】

編者按

黨的十八大以來，我國學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展，在普及水平、資源建設(shè)和管理制度建設(shè)等方面都取得了突出進展。為進一步促進學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，提高普惠性水平，我國于2018年9月公布的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中明確了學(xué)前教育立法是目前立法條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的69件法律草案之一，正式啟動了學(xué)前教育立法程序?！秾W(xué)前教育立法應(yīng)重點解決七個問題》一文從對我國學(xué)前教育的政策回顧及發(fā)展現(xiàn)狀面臨的困境出發(fā)，提出我國學(xué)前教育立法應(yīng)關(guān)注的重點問題，具有一定的啟發(fā)意義。而《經(jīng)合組織國家怎么發(fā)展學(xué)前教育》一文以國際視角分析了經(jīng)合組織國家學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵特征，并對我國學(xué)前教育改革與發(fā)展如何進一步完善相關(guān)的政策和制度體系進行了解析，具有一定的借鑒意義。

學(xué)前教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分，但學(xué)前教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，面臨的發(fā)展困境多，因此其立法顯得更為緊迫。2018年9月公布的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中明確了學(xué)前教育立法是目前立法條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的69件法律草案之一，正式啟動了學(xué)前教育立法程序。要更好地對學(xué)前教育立法，有必要回顧我國尤其是自改革開放以來學(xué)前教育領(lǐng)域已出臺的政策法規(guī)，從歷史回顧的角度去追尋我國學(xué)前教育立法應(yīng)關(guān)注的重點問題，以便更好地把握住這些重點問題的發(fā)展趨勢。同時也需要回顧我國學(xué)前教育改革發(fā)展中在管理及投入舉辦主體上的歷史實然的變化情況，從應(yīng)然與實然對比的角度，來探討我國學(xué)前教育立法應(yīng)關(guān)注的重點領(lǐng)域和立法措施，才能使學(xué)前教育立法更具針對性和操作性。

從學(xué)前教育政策及發(fā)展回顧看，我國學(xué)前教育立法應(yīng)重點解決七個問題：

強化對學(xué)前教育公益性、基礎(chǔ)性重要地位的優(yōu)先保障

一項教育事業(yè)是否重要及其在國家財政投入上是否受到重視，從根本上說取決于該項教育事業(yè)的本質(zhì)屬性，以及人們對該項教育事業(yè)的需求程度的急迫性及國家財政的支付購買能力。學(xué)前教育能否得到優(yōu)先發(fā)展，根本上取決于對學(xué)前教育事業(yè)性質(zhì)和地位的認(rèn)識。有學(xué)者認(rèn)為，對學(xué)前教育的性質(zhì)地位的認(rèn)識是事關(guān)我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的根本性、深層次的核心問題，我國學(xué)前教育事業(yè)的滑坡或停滯，根本原因之一源于對學(xué)前教育性質(zhì)、地位的不認(rèn)識或者模糊。

從我國學(xué)前教育政策的歷史演變來看，國家對學(xué)前教育性質(zhì)的認(rèn)識經(jīng)歷了從復(fù)雜矛盾到堅定信念的過程。如在1979—1991年間將學(xué)前教育視為可以且應(yīng)該社會化的生活服務(wù)事業(yè)，同時幼兒教育既是教育事業(yè)的一個重要組成部分，又具有福利事業(yè)的性質(zhì)；而在1992年批準(zhǔn)《兒童權(quán)利公約》后又提出要以政府財政撥款為主，但上世紀(jì)九十年代市場經(jīng)濟確立時又在1997年強調(diào)幼兒教育事業(yè)具有很強的地方性和群眾性，需要人民幼教人民辦；直到2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》才堅定了堅持學(xué)前教育公益性原則的信念，指出學(xué)前教育必須堅持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。因此，學(xué)前教育在立法上就需要強調(diào)其重要性、基礎(chǔ)性，及立德樹人原則，堅持以兒童為中心、確保學(xué)前教育的基礎(chǔ)性、公益性、普惠性與公平性原則是學(xué)前教育立法的基本宗旨。

理順學(xué)前教育管理體制，落實各部門的投入與領(lǐng)導(dǎo)管理責(zé)任

縱觀改革開放以來的學(xué)前教育政策，在學(xué)前教育管理上始終秉持了“地方負(fù)責(zé)，分級管理和有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的原則”。因此在學(xué)前教育立法上仍需堅持這一原則，明確教育、財政、衛(wèi)生、人社等部門及集體與各級政府的領(lǐng)導(dǎo)與管理、舉辦與監(jiān)督及評估職責(zé)。應(yīng)建立起由國務(wù)院分管教育的副總理領(lǐng)導(dǎo)的由教育部、財政部、衛(wèi)生部、發(fā)改委、人社部、編辦、住建與規(guī)劃部門等參與的學(xué)前教育部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進學(xué)前教育快速健康發(fā)展。同時，各級教育行政部門應(yīng)建立學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)與管理工作。

確保建立“省統(tǒng)籌、以縣為主”的學(xué)前教育投入體制

學(xué)前教育投入體制受到對學(xué)前教育事業(yè)性質(zhì)的認(rèn)識及市場化的重要影響。回顧我國學(xué)前教育投入政策，先后經(jīng)歷了“兩條腿走路、社會化”為主時期，“政府撥款為主，多元投入、合理分擔(dān)成本”為主時期，到“政府投入主體責(zé)任再次退位，以社會力量興辦幼兒園為主體”時期，再到“加大政府投入，突出政府辦學(xué)主體地位，推進學(xué)前教育三年行動計劃，加強省統(tǒng)籌力度、堅持公益性和普惠性，建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系”時期，再到最近的“增加普惠性資源供給，深化體制機制改革，建立健全國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省地（市）統(tǒng)籌，以縣為主”時期，政府投入的主體責(zé)任從只負(fù)責(zé)管理到以政府撥款為主，再到政府退位以社會力量為主，再到以政府投入為主，建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系。這背后除了受經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，也受一些市場化思維的影響，但最后還是取決于政府對學(xué)前教育事業(yè)性質(zhì)的認(rèn)識及其重視程度與財政投入能力高低的影響。

隨著我國公共教育經(jīng)費的穩(wěn)定增長及至2012年后始終保持在4%以上水平，具備了建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系的財政支付基礎(chǔ)。鑒于學(xué)前教育越發(fā)突出的公益性及不斷增強的國家財政支付能力，學(xué)前教育投入體制可以建立省統(tǒng)籌、以縣為主，政府主導(dǎo)、多元參與，合理收費，體現(xiàn)普惠性成本分擔(dān)的多元投入體制。同時，新增教育經(jīng)費應(yīng)向?qū)W前教育傾斜，加大學(xué)前教育三年行動計劃的經(jīng)費投入力度，使教育部門成為學(xué)前教育的辦學(xué)主體，而不只是局限于辦好示范性幼兒園，以減輕集體辦園及民辦園的主體責(zé)任。在堅持“兩條腿走路”的同時，應(yīng)進一步強化政府的投入責(zé)任，使其財政性經(jīng)費投入占學(xué)前教育總經(jīng)費收入的50%以上，扭轉(zhuǎn)學(xué)前教育財政性教育經(jīng)費占比下降的狀況。應(yīng)盡快增設(shè)公辦幼兒園及增加公辦園的招生力度，盡快扭轉(zhuǎn)自2012年起出現(xiàn)的民辦園在園幼兒占比要高于非民辦園幼兒占比且差距擴大的趨勢，突出多元辦學(xué)中政府一元的重要調(diào)配和公益導(dǎo)向與保障作用。同時，努力提高學(xué)前教育生均經(jīng)費及辦學(xué)條件，使其經(jīng)費相對充足性不至于與小學(xué)差距太大，尤其是要提高其財政性教育經(jīng)費的相對充足性。

確保減少學(xué)費收入分擔(dān)成本占比，提高學(xué)前教育的公益普惠水平

由于我國學(xué)前教育實行多元投入體制，且學(xué)費占比較高，因此學(xué)前教育立法在堅持和保障普惠性時，需要平衡好普惠性與收費及免費的關(guān)系，應(yīng)降低學(xué)費分擔(dān)培養(yǎng)成本比例，通過財政補貼及政府購買服務(wù)等形式增加普惠性學(xué)位供給。目前，我國學(xué)前教育學(xué)雜費收入及其分擔(dān)比例在不斷增加，從2010年起均超過40%，至2016年高達47.80%（其中2010年最高達52.77%），至2014年學(xué)雜費分擔(dān)比例已高于國家財政性教育經(jīng)費的分擔(dān)比例。因此，學(xué)前教育立法時還需要保障增加財政支出力度，擴大普惠性的獲得感，減少家長的學(xué)雜費分擔(dān)比例，確保財政分擔(dān)比例要大于學(xué)雜費分擔(dān)比例。

由于城市及縣鎮(zhèn)的幼兒多集中在民辦幼兒園，體現(xiàn)成本分擔(dān)的普惠性幼兒園發(fā)展應(yīng)重點面向城市及縣鎮(zhèn)的民辦幼兒園，切實降低城市及縣鎮(zhèn)家長的學(xué)費分擔(dān)比例，提高普惠性水平，可將“雙50%以上”（即公辦幼兒園數(shù)量占比50%以上和在公辦幼兒園就讀的幼兒占比50%以上）作為各地建設(shè)公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的考核指標(biāo)。同時，嚴(yán)格落實教育法規(guī)定的“三個增長原則”，對那些普惠性程度較高的集體幼兒園或選擇非營利的幼兒園符合事業(yè)單位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，認(rèn)定為事業(yè)單位，進入公立園系統(tǒng)。

強化教師隊伍建設(shè)，切實提高教師工資福利待遇

我國學(xué)前教育師資向來比較短缺，還存在大量的代課及兼職教師，另外教師學(xué)前教育專業(yè)的比例不太高，而編制外教師待遇低下，社會福利得不到保障，高級職稱教師比例較低且呈下降趨勢。針對這些問題，學(xué)前教育立法應(yīng)重點解決學(xué)前教育師資的培養(yǎng)與供給問題，增加學(xué)前教育類專業(yè)的招生人數(shù)，在晉升職稱上應(yīng)給予更優(yōu)惠的政策，對農(nóng)村地區(qū)應(yīng)給予傾斜性照顧政策。各級政府需要通過立法來下大力氣盡快改變學(xué)前教育教師薪酬待遇低的問題，盡快扭轉(zhuǎn)目前我國學(xué)前教育教師年人均工資福利及補助支出不及小學(xué)教師的1/3，且差距在擴大的狀況。

促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、公辦與民辦合理布局的多元均衡發(fā)展體系

目前來看，民辦園占比越來越大，民辦與非民辦占比的差距也越來越大，至2017年，我國城市有64.99%的幼兒在上民辦園，縣鎮(zhèn)有55.97%的幼兒在上民辦園。學(xué)前教育立法應(yīng)關(guān)注辦學(xué)主體在城鄉(xiāng)間、公辦與民辦間的合理分布，增加縣鎮(zhèn)及城市的公辦園數(shù)量及其招生數(shù)。今后普惠園辦學(xué)的重點方向也應(yīng)更多關(guān)注城市及縣鎮(zhèn)地區(qū)，盡快減少城市及縣鎮(zhèn)的民辦幼兒園及其在園幼兒數(shù)的占比，讓普惠落實到城市、縣鎮(zhèn)的民辦園，以及農(nóng)村集體園和民辦園。在對農(nóng)村集體園和民辦園給予更多的經(jīng)費投入及優(yōu)惠政策的同時，要盡快改變其規(guī)模較小的狀況，促進其可持續(xù)發(fā)展。

學(xué)前教育立法應(yīng)強化對學(xué)前教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)督導(dǎo)職責(zé)

學(xué)前教育立法應(yīng)堅持《學(xué)前教育督導(dǎo)評估暫行辦法》（教督〔2012〕5號）的規(guī)定，省級要建立學(xué)前教育發(fā)展督導(dǎo)評估與年度監(jiān)測制度，繼續(xù)加大對各級人民政府在學(xué)前教育舉辦成效方面的督導(dǎo)和評估力度。重點督導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)前教育的認(rèn)識與重視程度，尤其是擴大學(xué)前教育經(jīng)費的投入情況和公共財政支持的落實情況，以及教師的編制、師德師風(fēng)與待遇等問題。

從政策回顧及發(fā)展現(xiàn)狀面臨的困境來看，我國學(xué)前教育立法急需解決上述七個問題，亟待加快立法進程，以法促建、以法促管，通過《學(xué)前教育法》的頒布實施來進一步理順學(xué)前教育管理體制，明確各職能部門的舉辦、領(lǐng)導(dǎo)與管理、監(jiān)督與評估責(zé)任，尤其是明確各主體的投入責(zé)任，促進學(xué)前教育健康快速發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的、高質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育需求。

（作者：沈有祿，系海南師范大學(xué)教育與心理學(xué)院教授?；痦椖浚簢疑鐣茖W(xué)基金項目《“三州”地區(qū)高中普及攻堅與普職協(xié)調(diào)發(fā)展研究》〔18BMZ076〕）