新中國(guó)成立以來的70年，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生歷經(jīng)探索并最終取得偉大進(jìn)步的70年。中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度同樣在這70年時(shí)間里經(jīng)歷了波瀾壯闊的變革，其演變軌跡與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生的探索之路密不可分，其轉(zhuǎn)型軌道也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生的成長(zhǎng)路線產(chǎn)生了直接影響。由此，新中國(guó)成立70年以來住房事業(yè)走過的發(fā)展歷程可以作為一面鏡子，折射出新中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展演變的歷史特征，研究其制度變遷軌跡和預(yù)判其發(fā)展趨勢(shì)可對(duì)展望中國(guó)未來社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向提供諸多啟示。
新中國(guó)70年的住房事業(yè)歷程：1949—1978
意識(shí)形態(tài)、指導(dǎo)思想與現(xiàn)實(shí)背景
新中國(guó)成立初期，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上采取指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，對(duì)基本經(jīng)濟(jì)資源實(shí)行國(guó)有制基礎(chǔ)上的公有制形態(tài)。在這一背景下，國(guó)家各項(xiàng)政策都要為落實(shí)社會(huì)主義公有制和在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上實(shí)現(xiàn)趕超型發(fā)展而服務(wù)，住房政策也不例外。
新中國(guó)成立初期，由于經(jīng)歷了長(zhǎng)期戰(zhàn)亂，住房損毀嚴(yán)重，城市住房資源十分短缺。住房來源只能依靠統(tǒng)籌安排現(xiàn)有住房，或者合理分配新建住房。而當(dāng)時(shí)政府的資金不足，同時(shí)新建住房也需要一定時(shí)間，因此對(duì)已有住房的統(tǒng)籌安排就成為解決住房困難的主要渠道。已有住房中，原屬官僚資本家、戰(zhàn)犯、漢奸、反革命分子等的城市住房被收歸公有，并完全由國(guó)家管理調(diào)配；城市居民、工商業(yè)者私有的城市住房則繼續(xù)保持其私有制不變，并鼓勵(lì)出租。但在當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義公有制的背景下，政府仍傾向于將私有的房屋歸于國(guó)家管理。1949年8月12日，人民日?qǐng)?bào)所刊發(fā)文章指出：“應(yīng)當(dāng)把所有城市房屋看作社會(huì)的財(cái)產(chǎn)，加以適當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)。這樣才能使城市房屋日漸增多，人民的居住不發(fā)生困難，給將來社會(huì)主義的房屋公共所有權(quán)制度創(chuàng)造有利條件。”
私房公有化
當(dāng)時(shí)的中國(guó)進(jìn)行私房公有化是必然趨勢(shì)，新中國(guó)成立初期這一過程較為緩慢，然而隨著城市人口從1949年的5765萬人猛增到1953年的7826萬人，新建住房嚴(yán)重不足加上原有住房質(zhì)量惡化，城市居民的居住條件愈加惡劣，已經(jīng)到了政府不得不對(duì)私有房屋進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)的地步。因此，隨著1954年資本主義工商業(yè)社會(huì)主義改造的啟動(dòng)，城市私房公有化也逐步開始推進(jìn)。
城市私有房地產(chǎn)的公有化是由私營(yíng)房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為公私合營(yíng)和私有住房社會(huì)主義改造兩個(gè)方面構(gòu)成。根據(jù)中央的要求，私營(yíng)房地產(chǎn)改為公私合營(yíng)，即國(guó)家同資本家在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行合作，國(guó)家占有相當(dāng)股權(quán)，公私雙方共同經(jīng)營(yíng)企業(yè)，公方代表居于領(lǐng)導(dǎo)位，使得企業(yè)具有更大程度上的社會(huì)主義性質(zhì)。
私有住房社會(huì)主義改造是以1956年1月18日中共中央批轉(zhuǎn)中央書記處第二辦公室1955年12月16日的《關(guān)于日前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見》為標(biāo)志啟動(dòng)的。其要求對(duì)城市房屋占有者用類似贖買的辦法逐步改變其所有制，同時(shí)要求教育和改造以房租為全部或主要生活來源的房東及二房東，使其成為自食其力的勞動(dòng)者。經(jīng)過兩年的住房社會(huì)主義改造，到1958年年底，私房已經(jīng)基本不存在，此后的1964年7月政府正式宣布私人租賃性質(zhì)的住房關(guān)系基本不存在。
城市住房供給制度的初步建立
1952年5月24日，內(nèi)務(wù)部地政司印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市公有房地產(chǎn)管理的意見》，其中明確提出了“以租養(yǎng)房”的方針和合理的租金標(biāo)準(zhǔn)。但到1955年政府對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員由供給制改薪金制時(shí)，考慮到這部分人的承受能力，對(duì)他們承租的公有住房實(shí)行低租金的過渡辦法，即住房租金大約只占薪金收入的2%—3%，隨后各地紛紛開始效仿這一做法。尤其是1956年以后，在片面強(qiáng)調(diào)住房福利品的思想影響下，“以租養(yǎng)房”逐漸被淡化甚至被否認(rèn)。同時(shí)，由于新中國(guó)成立初期強(qiáng)調(diào)發(fā)展重工業(yè)以鞏固國(guó)防并增強(qiáng)國(guó)力，當(dāng)時(shí)的城市戰(zhàn)略計(jì)劃是把消費(fèi)城市變?yōu)樯a(chǎn)城市，將國(guó)民收入的大部分投入工業(yè)生產(chǎn)。因此，住房投資得不到支持，這也更堅(jiān)定了當(dāng)時(shí)住房的福利性質(zhì)。自此，我國(guó)初步建立起了低租金的福利住房供給制度。
住房建設(shè)及住房狀況
1950年，全國(guó)城市住房存量總面積只有4億平方米，城市人口6169萬，人均住房面積5.5平方米，住房條件十分惡劣。但由于低租金福利住房制度下住房建設(shè)資金只有投入沒有回報(bào)，同時(shí)政策上長(zhǎng)期壓制住房建設(shè)，住房的投融資機(jī)制被嚴(yán)重扭曲，住房投資長(zhǎng)期匱乏。加之1965年中央工作會(huì)議通過的《關(guān)于第三個(gè)五年計(jì)劃安排情況的匯報(bào)提綱》中提到，應(yīng)立足于戰(zhàn)爭(zhēng)，把國(guó)防建設(shè)放在第一位。此后住房投資占累計(jì)基本建設(shè)投資的比重一路下滑，1970年達(dá)到新中國(guó)成立以來最低點(diǎn)，僅有2.6%。
20世紀(jì)70年代初鄧小平同志主持中央工作以后，住房建設(shè)管理工作才重新被重視起來，但城市居民居住條件并沒有得到明顯改善。改革開放前夕，全國(guó)190個(gè)城市人均居住面積僅3.6平方米（人均建筑面積6.7平方米），比解放初期的4.5平方米還少。存量房中還存在大量危房和棚戶區(qū)，住房質(zhì)量得不到保障。另外，20世紀(jì)70年代末，全國(guó)城市每月公房租金是0.13元／平方米，不到維護(hù)成本的一半，在缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的條件下，新建成的公房建筑質(zhì)量也非常低劣，配套設(shè)施簡(jiǎn)陋不全，大大降低了居民的居住感?？傮w上，20世紀(jì)70年代末的住房問題已經(jīng)嚴(yán)重影響人們的正常生活和工作，到了亟待解決的時(shí)刻，這迫使政府必須對(duì)住房制度采取有力改革措施以改善當(dāng)時(shí)的住房局面。
新中國(guó)70年住房事業(yè)的發(fā)展：1979—2019年中國(guó)的住房制度變遷
1978年9月，鄧小平同志指出：“解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個(gè)人手中的錢動(dòng)員出來，國(guó)家解決材料，這方面潛力不小。”他還提出，建筑業(yè)是可以為國(guó)家增加收入、增加積累的一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)部門，在長(zhǎng)期規(guī)劃中，必須把建筑業(yè)放在重要位置。1980年4月，鄧小平同志又一次發(fā)表了關(guān)于住房問題的重要講話，認(rèn)為不但新房子可以出售，老房子也可以出售。他還提出買房可以分期付款、提倡個(gè)人建房等設(shè)想?？梢哉f這兩次談話為以后近二十年的住房改革指引了方向。
城鎮(zhèn)福利住房制度改革起步（1979—1987）
這一階段住房制度改革進(jìn)行了多次實(shí)踐性探索。1979年，在西安、柳州、梧州、南寧試點(diǎn)，由政府出資建房并以土建成本價(jià)格向居民出售。1980年6月，中共中央和國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》，正式提出住房商品化制度。1980年10月到1981年，全價(jià)出售政策向全國(guó)鋪開，但效果并不理想。1982年，進(jìn)入“三三制”補(bǔ)貼售房探索階段，即政府、企業(yè)和個(gè)人分別承擔(dān)房屋售價(jià)的1/3，但由于政府及單位財(cái)政壓力過大，該政策也沒能得以持續(xù)。1986年3月城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)公房補(bǔ)貼出售試點(diǎn)問題的通知》（原城鄉(xiāng)建設(shè)部[1986]94號(hào)），重新提出全價(jià)出售公房以及售價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
除了實(shí)踐的探索，理論方面也取得了一定的突破。1980年1月蘇星在《紅旗》雜志發(fā)表《怎樣使住房問題解決的快些》，指出住宅是個(gè)人消費(fèi)品的重要組成部分，應(yīng)該走商品化道路。不得不提的是，1983年12月發(fā)布的《城市私有房屋管理?xiàng)l例》中提到了國(guó)家會(huì)依法保護(hù)城市公民私有房屋的所有權(quán)。同時(shí)，該條例中還涉及住房所有者對(duì)住房具備一定處置權(quán)和收益權(quán)。這表明住房已經(jīng)成為居民財(cái)產(chǎn)的一部分，也標(biāo)志著城鎮(zhèn)住房制度改革逐步向正規(guī)化、法制化邁進(jìn)。
另外，這一階段與住房制度改革相關(guān)的諸多實(shí)踐也紛紛邁出了第一步。1979年10月15日，中國(guó)第一個(gè)商品住宅項(xiàng)目——廣州“東湖新村”獲得政府批準(zhǔn)；1980年1月8日中國(guó)第一家房地產(chǎn)公司——深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)公司成立；1985年4月建設(shè)銀行深圳分行向南油集團(tuán)85戶“人才房”發(fā)放我國(guó)第一筆個(gè)人住房按揭貸款；1987年12月1日，轟動(dòng)全國(guó)的第一宗土地公開拍賣會(huì)在深圳會(huì)堂響起“驚天一錘”，1988年4月，憲法中“禁止土地出租”被改為“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，隨后《土地管理法》也做出了相應(yīng)的修改。
雙軌制住房制度與房地產(chǎn)市場(chǎng)初步建立（1988—1997）
經(jīng)過上一階段實(shí)踐與理論的探索，“住宅作為個(gè)人消費(fèi)品可以成為私有財(cái)產(chǎn)，可以買賣”的共識(shí)已經(jīng)達(dá)成。為了進(jìn)一步配合城市住房改革的順利進(jìn)行，國(guó)務(wù)院于1986年成立了住房改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并于1988年初召開了第一次全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議。同年2月25日，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了中國(guó)第一個(gè)關(guān)于房改的法規(guī)性文件，即《關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》（國(guó)發(fā)[1988]11號(hào)），將住房福利制度改革正式納入中國(guó)改革開放的大規(guī)劃，住房制度改革進(jìn)入了整體方案設(shè)計(jì)和全面試點(diǎn)階段。
1991—1992年共有24個(gè)省份加入房改陣營(yíng)，“以售帶租”的特征明顯，房租加速上調(diào)。1992年鄧小平南巡講話以后，我國(guó)對(duì)外開放及市場(chǎng)化改革的步伐加快，全國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格逐步放開，政府審批權(quán)力部分下放，金融機(jī)構(gòu)開始發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款，借助宏觀經(jīng)濟(jì)“加快改革開放建設(shè)步伐”的大環(huán)境，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入了快速擴(kuò)張期。1992年，全國(guó)商品房銷售額達(dá)426.59億，比上年增長(zhǎng)了80%。
1993年11月，第三次全國(guó)房改會(huì)議后，出售公房再次成為重點(diǎn)。但由于福利住房制度存在巨大慣性、商品房相關(guān)配套制度不成熟等原因，這一輪嘗試也沒能持續(xù)。1994年初，地方性房改方案被叫停，“以售帶租”的房改也就此終結(jié)，此后房改總體進(jìn)展緩慢。雖然這一階段中多次實(shí)踐都以失敗告終，但是在多輪探索中，商品住房還是在夾縫中默默地成長(zhǎng)，住房雙軌制逐步形成。
1994年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[1994]42號(hào)），這一文件構(gòu)建起我國(guó)住房改革史上第一個(gè)綜合性框架。同年還針對(duì)城市房地產(chǎn)管理、住宅小區(qū)管理、房地產(chǎn)交易價(jià)格管理等一系列問題提出了具體的管理方案，并建立了相應(yīng)的制度，可以說這些文件將我國(guó)住房制度改革探索的成果向正規(guī)化、法制化推進(jìn)了一大步。
通過近20年漸進(jìn)式的改革，20世紀(jì)末我國(guó)住房事業(yè)已經(jīng)取得了一定成效。至1997年，城鎮(zhèn)人均居住面積上升到8.8平方米，是1978年的2倍多，全國(guó)城鎮(zhèn)竣工住宅4.055億平方米，是1978年的10余倍。但住房分配體制始終沒有發(fā)生根本性的變革，因此福利分房仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。而此時(shí)商品房市場(chǎng)的發(fā)展已經(jīng)到了瓶頸階段，1994—1997年的平均銷售面積增長(zhǎng)率在10%以下，個(gè)人購(gòu)買的比重也基本停留在50%—60%左右，沒有更大突破。
實(shí)現(xiàn)住房完全市場(chǎng)化，房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)的地位得到確立（1998—2003）
1997年亞洲金融危機(jī)給中國(guó)住房制度改革提供了一個(gè)意外契機(jī)。為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，擴(kuò)大內(nèi)需，中央計(jì)劃將房地產(chǎn)業(yè)培育成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。1998年7月3日國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)），要求徹底停止住房實(shí)物分配，將與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的實(shí)物福利分配住房制度徹底逼入了死角，切斷了職工和單位之間的住房紐帶。自此，中國(guó)住房制度由此進(jìn)入了全新的市場(chǎng)化時(shí)代。
1998年7月20日國(guó)務(wù)院發(fā)布《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第248號(hào)），政府不再對(duì)商品住房?jī)r(jià)格進(jìn)行管控；2000年，限制房企上市的禁令到期，一時(shí)間大量資本涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)；2001年7月北京申奧成功；2002年7月，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令11號(hào)）正式實(shí)施，城市土地出讓全面實(shí)行招拍掛的制度逐步形成，城市土地稀缺性凸顯。短期內(nèi)諸多助推因素使中國(guó)房地產(chǎn)進(jìn)入了發(fā)展的快車道。
2003年全國(guó)首次房地產(chǎn)工作會(huì)議召開，首次明確房地產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)作用。會(huì)后，8月12號(hào)國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)），總結(jié)了1998年以來住房制度改革的諸多經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為房地產(chǎn)業(yè)具備關(guān)聯(lián)度高、帶動(dòng)性強(qiáng)的特征，進(jìn)而確立了房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)的地位。不得不強(qiáng)調(diào)的是，《通知》中還將之前以經(jīng)濟(jì)適用房為主的住房體系改為“實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買商品房”，這一轉(zhuǎn)變被認(rèn)為是中國(guó)住房制度最終邁入市場(chǎng)化階段的標(biāo)志。
從這以后政府文件中再也沒有出現(xiàn)過“住房制度改革”的字樣，說明我國(guó)城鎮(zhèn)住房已經(jīng)完成了全面商品化，即使未來住房制度還有局部完善和繼續(xù)建設(shè)的需要，但總體上已經(jīng)達(dá)到了歷史的終點(diǎn)。此后政府不再提住房制度，只提住房政策，著眼點(diǎn)也從微觀的住房實(shí)物生產(chǎn)與分配轉(zhuǎn)向宏觀的市場(chǎng)調(diào)控。
房地產(chǎn)市場(chǎng)密集調(diào)控與住房保障并重（2004—2015）
這一階段開始，商品房?jī)r(jià)格飛速上漲，密集的住房市場(chǎng)調(diào)控隨之而來。2004—2015年全國(guó)共有七十多項(xiàng)調(diào)控政策出臺(tái)。2005年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》（國(guó)辦[2005]8號(hào)）（俗稱“老國(guó)八條”）發(fā)布，這是第一個(gè)國(guó)務(wù)院層面的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策。該通知除了強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也第一次公開承認(rèn)住房?jī)r(jià)格上漲過快會(huì)影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。但不盡如人意的是，原本以為能夠讓房?jī)r(jià)降溫的個(gè)人所得稅、商品房營(yíng)業(yè)稅等規(guī)定并沒有對(duì)房?jī)r(jià)起到控制作用，甚至還助推了房?jī)r(jià)。隨后“新國(guó)八條”“七部委八條”等文件又分別對(duì)房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)、稅收、房貸、違規(guī)小數(shù)及炒房等方面做出了更加嚴(yán)格的要求，但是房?jī)r(jià)仍然在一次次調(diào)控中不斷上漲。
在多輪房?jī)r(jià)暴漲的過程中，中低收入者的住房困難問題越來越嚴(yán)重。2006年5月24日國(guó)務(wù)院九部委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》（國(guó)辦發(fā)[2006]37號(hào)）（俗稱“國(guó)六條”）開始關(guān)注中低收入人群的住房保障問題。2007年8月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)）把對(duì)城市低收入家庭的住房保障正式提升為住房政策的主要內(nèi)容，《意見》中規(guī)定：低收入家庭主要通過廉租住房解決，外加經(jīng)濟(jì)適用住房；中等收入家庭根據(jù)各地實(shí)際可以采取限價(jià)商品房和經(jīng)濟(jì)租用房的辦法解決；高收入家庭主要通過市場(chǎng)解決。至此，我國(guó)保障制度的重心將由經(jīng)濟(jì)適用住房轉(zhuǎn)向廉租住房，形成了保障與市場(chǎng)相并列的格局，顯示出了中央政府在解決住房問題上要兩條腿走路的新思路。
此后，中央出臺(tái)了一系列與住房保障工作相關(guān)的政策，在增加保障房建設(shè)，擴(kuò)大保障覆蓋率的同時(shí)，也完善并優(yōu)化了保障房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。2008年11月12日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)外宣布了高達(dá)9000億的保障性住房投資計(jì)劃。2009年6月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》，宣布從2009年至2011年，要基本解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題。2010年1月10號(hào)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)[2010]4號(hào)）又將保障房建設(shè)計(jì)劃翻番，提出要在2012年前為1540萬戶城市低收入家庭提供保障性住房。2011年1月，溫家寶同志宣布要在十二五規(guī)劃期間將建設(shè)3600萬套保障房的宏大計(jì)劃，目標(biāo)是到2015年將全國(guó)城鎮(zhèn)人口的保障性住房覆蓋率從2010年底的7%－8%提高到20%，要基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低收入家庭“應(yīng)保盡保”。2013年12月2日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》（建保[2013]178號(hào)），要求從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運(yùn)行，并軌后稱公共租賃住房。此外，這一階段除了中央對(duì)于住房保障的發(fā)展采取了一系列推動(dòng)和鼓勵(lì)措施，地方政府也紛紛在住房保障方面進(jìn)行了有益的探索，因城施策特征明顯。
需要指出的是，2011年以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐漸下降。2014年以后，經(jīng)濟(jì)環(huán)境變冷加諸多調(diào)控政策效果的疊加，房地產(chǎn)市場(chǎng)開始降溫，住房高空置率及高庫(kù)存成為了新的問題。
房地產(chǎn)發(fā)展新階段（2016至今）
2016年房地產(chǎn)市場(chǎng)的主基調(diào)為去庫(kù)存，超過150個(gè)城市制定了去庫(kù)存政策。2016年底，中央政治局會(huì)議提出2017年要加快研究建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。隨后中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房住不炒”的定位。同時(shí)，“租購(gòu)并舉”悄然若揭，2017年7月24日住建部等九部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》要求加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，在廣州、深圳、南京等11個(gè)城市陸續(xù)展開住房租賃試點(diǎn)。
真正全面提出新階段住房發(fā)展新思路與新目標(biāo)的是十九大報(bào)告，“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。其中，“房住不炒”是繼2016年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出之后再次鄭重強(qiáng)調(diào)的一個(gè)概念，這充分說明“房住不炒”將成為今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)黨和政府解決我國(guó)城鎮(zhèn)住房問題、建立房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的核心指導(dǎo)思想，進(jìn)一步為住房回歸居住屬性打好基礎(chǔ)。“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”則表明中央已經(jīng)逐步意識(shí)到住房制度不僅要有市場(chǎng)配置作為主體，政府保障作為輔助，還要在市場(chǎng)設(shè)置和政府保障之外扶持培養(yǎng)出獨(dú)立的具備非盈利特征的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)。通過充分動(dòng)員和科學(xué)有效合理利用這些社會(huì)資源以及民間力量，才能更快更好的實(shí)現(xiàn)住房市場(chǎng)有序健康的發(fā)展。“讓全體人民住有所居”作為新階段住房事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，體現(xiàn)了“住有所居”既是人民美好生活的根基和民生建設(shè)的基石，也是全面建成小康社會(huì)的必然要求?？梢哉f，無論“房住不炒”，還是“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”，歸根到底，都是為實(shí)現(xiàn)“讓全體人民住有所居”而服務(wù)的。
2018年6月，自然資源部宣布統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)進(jìn)入全面運(yùn)行階段，為構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制構(gòu)建基礎(chǔ)性條件。
新中國(guó)70年住房事業(yè)的發(fā)展：1979－2019年住房制度改革的成效
新中國(guó)成立70年來，對(duì)比不同住房制度模式下的中國(guó)住房事業(yè)狀況，毫無疑問，住房制度改革后的40年中無論是城鎮(zhèn)居民的居住條件還是住房業(yè)發(fā)展都取得了更加巨大成就。但不可否認(rèn)的，住房制度市場(chǎng)化過程中也產(chǎn)生了諸多亟待解決的新矛盾和新問題。
主要成就
首先，從全國(guó)城鎮(zhèn)住房供應(yīng)量來看，2000年商品住宅竣工面積僅為1.89億平方米，2008年為4.88億平方米，2018年達(dá)到6.6億平方米。伴隨著住房供應(yīng)量的飛速上漲，我國(guó)住宅存量也有巨大的突破，城鎮(zhèn)住宅存量面積從1978年的14億平方米到2017年的267億平方米，翻了19倍多。另外，從城鎮(zhèn)人均住房建筑面積來看，1978年僅6.7平方米，而2018年則達(dá)到了38平方米，城鎮(zhèn)住房已經(jīng)完全擺脫了絕對(duì)短缺的狀況。
其次，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，市場(chǎng)化改革給住宅房地產(chǎn)開發(fā)投資注入了巨大活力。住宅房地產(chǎn)的興起，也帶動(dòng)了其他物業(yè)類型房地產(chǎn)的開發(fā)投資，使得房地產(chǎn)業(yè)整體得到了迅速發(fā)展。1978年全國(guó)住宅投資僅38億元，占GDP比重1.2%。1997年全社會(huì)住宅投資5371億元，對(duì)市場(chǎng)化的房地產(chǎn)投資為3178億元，占全社會(huì)投資比重12.74%，占GDP比重3.99%，其中住宅房地產(chǎn)開發(fā)投資占GDP比重1.93%。1998年房改后，房地產(chǎn)開發(fā)增速大幅度提升。2008年全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資2.53萬億元，其中住宅投資2.5萬億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)總投資的18.21%，占GDP比重8.31%。2018年全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資為12.03萬億元，其中住宅投資8.52萬億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)總投資的13.40%，占GDP比重9.46%。
再次，從產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的角度來看，市場(chǎng)化改革刺激下的房地產(chǎn)業(yè)高速增長(zhǎng)，因其產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、波及面廣、融資量大等特征，帶動(dòng)了很多周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。上游主要與房屋建設(shè)密切相關(guān)，包括建材、鋼鐵等行業(yè)；下游主要是家裝、家電、物業(yè)管理等。隨著存量房時(shí)代到來，二手房交易、舊房改造，以及節(jié)能、環(huán)保的建筑材料等行業(yè)也將被帶動(dòng)起來。
最后，城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)化改革為促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。單位分房的制度，城市內(nèi)部和城市間勞動(dòng)力流動(dòng)都受到嚴(yán)重約束，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)更是幾乎不可能。市場(chǎng)化條件下，大量房屋的興建，在給農(nóng)民創(chuàng)造數(shù)以千萬計(jì)進(jìn)城就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，也為數(shù)以億計(jì)農(nóng)民進(jìn)入城市提供了住所。1978年我國(guó)城鎮(zhèn)人口為1.72億，僅占全國(guó)總?cè)藬?shù)的17.92%，到2018年底，我國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)到8.31億，占全國(guó)總?cè)藬?shù)的59.66%。沒有住房市場(chǎng)化，如此大規(guī)模和快速的城鎮(zhèn)化很難想象。隨著城鎮(zhèn)化率的提升和城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，城市面積也在不斷擴(kuò)大。2008年我國(guó)城市建成區(qū)面積為3.63萬平方公里，城市城區(qū)面積為17.8萬平方公里，到2017年底城市建成區(qū)面積已經(jīng)達(dá)到5.62萬平方公里，城市城區(qū)面積達(dá)到19.84萬平方公里。城市建成區(qū)大幅度擴(kuò)張的背后都是巨大規(guī)模房屋建筑的結(jié)果。
主要矛盾
首先，商品住房的投資屬性被過度放大，居住屬性被壓制。住房商品化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，也是住房自身發(fā)展的需求。但各種原因下，中國(guó)市場(chǎng)化房改過程中的住房商品化，逐步演變成住房金融化，即住房被過度當(dāng)作投資工具，市場(chǎng)上有大量住房是基于資產(chǎn)投資目的而不是居住用途被購(gòu)買。中央“房住不炒”口號(hào)的提出，就是針對(duì)這種現(xiàn)象的廣泛存在性。“房炒不住”現(xiàn)象的泛濫，不僅直接帶來了城市居民住房支付力矛盾激化和中低收入家庭買房困難，也使得住房市場(chǎng)蘊(yùn)藉了巨大的泡沫化風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而給整個(gè)經(jīng)濟(jì)包括金融體系都帶來了巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
其次，住房供給品種過于單一、供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理。雖然2007年以來中央政府就高度重視住房保障體系建設(shè)，十九大報(bào)告也明確強(qiáng)調(diào)了住房的多渠道保障和多主體供應(yīng)，但目前住房供應(yīng)仍然存在品種單一、結(jié)構(gòu)不合理問題，難以滿足不同人群、不同生命周期階段的多層次住房需求。在住房市場(chǎng)的租售結(jié)構(gòu)方面上，盡管近年來大力提倡租購(gòu)并舉、租購(gòu)?fù)瑱?quán)，但租賃市場(chǎng)的建設(shè)投入和規(guī)范性程度仍然嚴(yán)重滯后，難以有效起到分流住房需求的作用。
最后，住房市場(chǎng)化刺激了供給效率，但在分配方面的缺陷沒有被有效平抑。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，住房資源市場(chǎng)化配置所帶來的住房資源兩極分化現(xiàn)象越來越突出。鑒于我國(guó)家庭財(cái)富中住房資產(chǎn)占比在七成以上，住房資源分配不均程度的擴(kuò)大，直接推高了社會(huì)貧富差距。
總結(jié)和展望
新中國(guó)成立70年來的住房制度變遷，有三個(gè)關(guān)系自始至終貫穿在制度安排和制定過程中，理清這三個(gè)關(guān)系對(duì)今后我國(guó)住房事業(yè)的發(fā)展尤為關(guān)鍵。
第一，住房的屬性問題。關(guān)于住房商品屬性的討論歷經(jīng)了二十年，直到1998年福利分房制度徹底瓦解才實(shí)現(xiàn)真正的突破。隨著住房市場(chǎng)化深入，如何平衡住房的居住屬性和投資屬性又一次成為關(guān)乎民生和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問題。可以說，明確不同類型住房的屬性及其在住房供應(yīng)體系中的定位是住房事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)之一。
第二，政府和市場(chǎng)責(zé)任邊界問題。住房制度改革之前，政府和單位對(duì)提供住房負(fù)有全責(zé)，改革后，推出的一系列政策都是為了讓個(gè)人更多承擔(dān)住房責(zé)任，政府和單位逐漸退出。此后政府更多扮演著調(diào)控、保障、監(jiān)督、托底等的角色。未來我國(guó)住房供應(yīng)體系還需要進(jìn)一步完善，其中明晰政府和市場(chǎng)的邊界責(zé)任仍顯得極為重要。
第三，住房資源分配的公平性。福利住房體制下住房資源的不均一直延續(xù)到了住房市場(chǎng)化以后，并且隨著市場(chǎng)化深入，這種不公平性被擴(kuò)大，導(dǎo)致住房資源的巨大差異。平衡這一問題，既需要政府從收入分配和再分配角度入手，對(duì)住房資源擁有進(jìn)行調(diào)節(jié)，也需要社會(huì)通過構(gòu)建住房保障體系為低收入人群住房進(jìn)行托底。
回顧新中國(guó)住房事業(yè)70年的發(fā)展歷史，可以說過程坎坷而曲折，已取得的成就是十分偉大的，但依然存在諸多亟待解決的緊迫問題。面對(duì)新的歷史發(fā)展階段，住房事業(yè)的現(xiàn)狀與保障全體人民住有所居、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的住房小康的宏偉目標(biāo)還有很大距離。在新的發(fā)展階段，讓中國(guó)的住房制度更加完善、住房事業(yè)發(fā)展更加順利，取決于更高水平的理論研究和更加合理的政策制定。住房事業(yè)的發(fā)展不僅僅關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是關(guān)乎社會(huì)民生，也涉及政治、經(jīng)濟(jì)、金融、法律、城市建設(shè)等多個(gè)政策體系和政府部門的協(xié)調(diào)，涉及到每個(gè)人。在廣泛的吸收社會(huì)意見和平衡各階層的利益訴求基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)整體社會(huì)的住房福利最大化，是今后中國(guó)住房事業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展的基本前提。
【本文作者為上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院嘉華教授、國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院投資系博士生郭曉欣對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
責(zé)編：趙博藝 / 李 懿