楊偉國   中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院院長

今年《政府工作報告》在繼續(xù)關(guān)注就業(yè)作為民生之本、財富之源的民生功能的同時，首次突出了就業(yè)在宏觀經(jīng)濟(jì)中的作用，將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面。在“2019年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體要求和政策取向”部分，《政府工作報告》明確要“正確把握宏觀政策取向，繼續(xù)實(shí)施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)配合，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展”。在2019年政府工作任務(wù)中，第一項(xiàng)即要求“發(fā)揮好宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)作用，豐富和靈活運(yùn)用財政、貨幣、就業(yè)政策工具，增強(qiáng)調(diào)控前瞻性、針對性和有效性，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行創(chuàng)造條件”。這是中央政府首次將就業(yè)政策列入宏觀政策工具，體現(xiàn)了就業(yè)政策的宏觀經(jīng)濟(jì)功能。

為了實(shí)現(xiàn)就業(yè)政策的這一定位，考慮在當(dāng)前和今后一個時期，我國就業(yè)總量壓力不減、結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯、新的影響因素還在增加等基本形勢，《政府工作報告》強(qiáng)調(diào)，“必須把就業(yè)擺在更加突出位置”“多管齊下穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)”，充分體現(xiàn)就業(yè)政策的新力度。今年《政府工作報告》中的就業(yè)政策有如下特點(diǎn)：

一是有明確的政策對象，包括高校畢業(yè)生、退役軍人、農(nóng)民工等重點(diǎn)群體，還包括城鎮(zhèn)各類就業(yè)困難人員、農(nóng)村貧困人口、城鎮(zhèn)登記失業(yè)半年以上人員等。二是有明確的時間要求，除了本年度之外，還要求對招用農(nóng)村貧困人口、城鎮(zhèn)登記失業(yè)半年以上人員的各類企業(yè)，三年內(nèi)給予定額稅費(fèi)減免。三是有明確的投入水平，明確從失業(yè)保險基金結(jié)余中拿出1000億元，實(shí)施職業(yè)技能提升行動。四是有明確的政策績效目標(biāo)，如開展1500萬人次以上的職工技能提升和轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，高職院校擴(kuò)招100萬人，擴(kuò)大高職院校獎助學(xué)金覆蓋面、提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以及設(shè)立中等職業(yè)教育國家獎學(xué)金等。五是有明確的政策重點(diǎn)，充分聚焦技術(shù)技能人才培養(yǎng)體系。國家不僅關(guān)注既有職工的技能提升和轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，而且關(guān)注現(xiàn)代職業(yè)教育；不僅關(guān)注高等職業(yè)教育，而且關(guān)注中等職業(yè)教育；不僅鼓勵更多應(yīng)屆高中畢業(yè)生參加職業(yè)教育，而且鼓勵更多退役軍人、下崗職工、農(nóng)民工等報考高職院校；不僅要求學(xué)歷證書和職業(yè)技能等級證書的獲取，更要求加快學(xué)歷證書和職業(yè)技能等級證書的互通銜接；不僅要求中央財政大幅增加對高職院校的投入，地方財政也要加強(qiáng)支持，而且支持企業(yè)和社會力量興辦職業(yè)教育。重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)技能人才培養(yǎng)，既有利于緩解當(dāng)前就業(yè)壓力，也是解決高技能人才短缺的戰(zhàn)略之舉。

今年《政府工作報告》進(jìn)一步明確要求加強(qiáng)對靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)的支持。這是國家在對就業(yè)領(lǐng)域所發(fā)生的重大變化準(zhǔn)確判斷基礎(chǔ)上所做出的科學(xué)決策。當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)下從崗位市場到工作（任務(wù)）市場的轉(zhuǎn)變、從勞動力市場到人力資本市場的轉(zhuǎn)變、從勞動關(guān)系到人力資本關(guān)系的轉(zhuǎn)變必然要求重新思考傳統(tǒng)就業(yè)模式的合理性與可持續(xù)性，開放探索新經(jīng)濟(jì)范式下的新就業(yè)形態(tài)，順應(yīng)科技革命的潮流與工作市場發(fā)展的規(guī)律。

對勞動者權(quán)益的保護(hù)仍然重要，同時也要高度關(guān)注權(quán)益保護(hù)與自我負(fù)責(zé)的平衡問題。勞動關(guān)系并不等于工作權(quán)利保護(hù)，而只是權(quán)利保護(hù)的載體。數(shù)字經(jīng)濟(jì)范式下需要尋找更多的權(quán)利保護(hù)載體，從而實(shí)現(xiàn)比工業(yè)經(jīng)濟(jì)范式下更好的權(quán)利保護(hù)——從一個保護(hù)載體到一個保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)下就業(yè)政策的核心應(yīng)該聚焦于工作能力與社會保障體系建設(shè)。政府要建立工作能力提升與遷移體系，與高等院校、產(chǎn)業(yè)部門合作，將工作能力的需求傳遞給學(xué)校，推動優(yōu)化教學(xué)、優(yōu)化專業(yè)設(shè)置、優(yōu)化大學(xué)、優(yōu)化教育系統(tǒng)；加強(qiáng)虛擬學(xué)習(xí)平臺設(shè)施建設(shè)，推廣基于互聯(lián)網(wǎng)與教育機(jī)構(gòu)相結(jié)合的分布式終生學(xué)習(xí)模式。對此，政府應(yīng)加快探索建立基于工作交易平臺的新社會保障體系，響應(yīng)黨的十九大提出的全民參保計劃。

宏觀政策的“決策、執(zhí)行、審計”是一個閉環(huán)系統(tǒng)。今年《政府工作報告》已經(jīng)明確了2019年就業(yè)政策的定位與舉措，隨之而來的任務(wù)就是科學(xué)地分解政策任務(wù)并堅(jiān)定不移地執(zhí)行。特別重要的是，按照明確設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，采用綜合性的研究分析方法與技術(shù)，對就業(yè)政策體系進(jìn)行全面檢查、分析與評估，為改進(jìn)就業(yè)政策決策與執(zhí)行明確問題以及問題產(chǎn)生的機(jī)理，提供解決問題的方向與思路，從而為就業(yè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供科學(xué)支撐。同時，就業(yè)政策要開展全流程的評估審計，在實(shí)施前需要進(jìn)行事前審計，進(jìn)行中要開展過程或事中監(jiān)理審計，還需要進(jìn)行事后的就業(yè)政策績效審計，并且盡可能委托第三方專業(yè)的科學(xué)研究或評估審計機(jī)構(gòu)開展剛性的就業(yè)政策審計。