【摘要】中國(guó)城市住房改革40年大體上分為兩個(gè)階段：第一階段是通過(guò)貨幣化手段讓單位福利公房私有化；第二個(gè)階段是商品房市場(chǎng)階段。40年的住房改革較好地實(shí)現(xiàn)了效率目標(biāo)，解決了城市住房的短缺問(wèn)題，讓住房資源步入富足狀態(tài)。住房制度改革實(shí)踐在多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)理論的創(chuàng)新，印證了“漸進(jìn)性改革”在效率上的合適性。不過(guò)，由于40年的住房改革過(guò)度強(qiáng)調(diào)住房的商品化與產(chǎn)權(quán)、政府對(duì)土地出讓金的追求、銀行貨幣政策變動(dòng)以及“漸進(jìn)改革”本身的缺陷，住房改革過(guò)程累積了分化。新時(shí)代住房改革制度以“人人住有所居”為目標(biāo)，需要構(gòu)建各自獨(dú)立運(yùn)行的“商品房體系”與“保障房體系”，并且重新激發(fā)單位在住房保障體系中的作用。
【關(guān)鍵詞】住房商品化 住房保障體系 住房利益 效率 分化
【中圖分類(lèi)號(hào)】C911 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.008
住房改革的歷程與邏輯
早在1949年8月中國(guó)共產(chǎn)黨就公開(kāi)承諾：“人民政府將來(lái)是一定要修筑多量的城市房屋來(lái)解決市民的住宅問(wèn)題的。”[1]因此，中國(guó)政府從20世紀(jì)50年代起，就致力于為中國(guó)城市居民提供近似免費(fèi)的住宅。令人始料不及的是，1949年，中國(guó)城市人均住房面積4.5平方米，而到1978年，中國(guó)城市居民的人均住房面積反而下降到3.3平方米，直至1982年，即中國(guó)政府成立33年以后，人均住房面積才恢復(fù)到1949年的人均居住水平。[2]城市住房狀況非常緊張、嚴(yán)重，“三分之一的城市人口無(wú)房或缺房”[3]。無(wú)房導(dǎo)致“五難”，即“燒飯吃飯難、休息睡覺(jué)難、全家團(tuán)聚難、夫妻生活難、孩子復(fù)習(xí)功課難”[4]。
1978年9月，谷牧在城市住宅建設(shè)會(huì)議上指出，城市住宅問(wèn)題已經(jīng)“到了非解決不可的程度了”，“如果任其繼續(xù)下去，將會(huì)嚴(yán)重脫離群眾，那就不僅是一個(gè)生活問(wèn)題，而成為一個(gè)政治問(wèn)題了”。[5]1979年11月，鄧小平在中央副部長(zhǎng)以上干部會(huì)上把住房緊張問(wèn)題列為急迫解決的重要民生問(wèn)題。[6]1978年3月6日，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)了新中國(guó)成立以來(lái)的第三次城市工作會(huì)議，制定了《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)》，決定加速住宅建設(shè)。9月，國(guó)家建委召開(kāi)了全國(guó)歷史上首次城市住宅建設(shè)會(huì)議。9月9日，李先念在國(guó)務(wù)院務(wù)虛會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“特別要加快職工住宅的建設(shè)。”[7]華國(guó)鋒也多次強(qiáng)調(diào)要改善城鄉(xiāng)人民居住條件。中央提出若干原則：一是“好事要做，又要量力而行”；二是“必須充分發(fā)揮國(guó)家、地方、企業(yè)和個(gè)人四個(gè)方面的積極性，把路子走寬”[8]；三是“要堅(jiān)持艱苦奮斗、勤儉建國(guó)的方針，反對(duì)鋪張浪費(fèi)，反對(duì)盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，力求做到少花錢(qián)、多辦事”[9]。
由于城市人口絕對(duì)數(shù)增加、政府缺乏科學(xué)的城市發(fā)展規(guī)劃以及對(duì)城市住宅投資的忽略，中國(guó)出現(xiàn)了前所未有的住房危機(jī)。針對(duì)日益加重的住房危機(jī)，中國(guó)政府進(jìn)行了一系列改革，其改革的主導(dǎo)邏輯就是“市場(chǎng)化”，改革的思路是“摸著石頭過(guò)河”“走一步，看一步”“看中學(xué)”[10]，并將中國(guó)城鎮(zhèn)住房改革的目標(biāo)定位為：減緩短缺，將公房私有化和商品化，以實(shí)現(xiàn)住房資源的市場(chǎng)配置最終取代住房資源的行政配置[11]。
“住房”主要是一種地方、歷史現(xiàn)象，受制于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平。因此，住房改革過(guò)程中的“地方性”特征就特別明顯，這意味著在中國(guó)很難找到兩個(gè)城市有完全相同的住房政策，甚至在同一個(gè)城市也很難找到兩個(gè)單位采用完全相同的住房政策。由此，學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)住房制度的階段劃分觀點(diǎn)也不一致。（1）四段論。[12]有學(xué)者定義1978～1993年為“以出售公房為主要內(nèi)容的住房商品化”的探索階段，1994～2000年為“以權(quán)力下放為特征的住房商品化”的全面推進(jìn)階段，2000～2015年為“以價(jià)格調(diào)控為主要內(nèi)容”的住房市場(chǎng)建設(shè)階段，2016年以后屬于“回歸住房的基本功能”的房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展階段。（2）七段論。[13]第一個(gè)階段：中華人民共和國(guó)成立前（1912～1949年），住房是完全意義上的商品。第二階段：1949～1977年，以社會(huì)主義實(shí)物福利方式配置住房資源。第三階段：1978～1993年，以住房商品化為導(dǎo)向的實(shí)驗(yàn)階段，實(shí)行公房提租、發(fā)補(bǔ)貼和出售住房試點(diǎn)。第四階段：1994～1998年，正式確定停止實(shí)物分房，實(shí)行保障房和商品房相結(jié)合的市場(chǎng)化方式。第五階段：1999～2006年，住房市場(chǎng)化加速并達(dá)到極高水平的階段。第六階段：2007年至今，注意到住房市場(chǎng)忽略了中低收入者，開(kāi)始加強(qiáng)住房保障制度建設(shè)。中央政府制定了一系列住房保障政策，如擴(kuò)大廉租房覆蓋范圍，廉租房與公租房合并，將經(jīng)濟(jì)適用房重新面向中低收入家庭，推出限價(jià)商品房、自住型商品房、共有產(chǎn)權(quán)住房等銷(xiāo)售型保障房，以及公租房等，來(lái)解決夾心層的住房問(wèn)題，開(kāi)始將城市常住外來(lái)人口和新就業(yè)人群作為住房保障的對(duì)象。第七階段：2010年至今，希望建立房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制。
還有學(xué)者認(rèn)為住房制度改革是“四個(gè)輪子”推動(dòng)的。“第一個(gè)輪子”是變實(shí)物分配為貨幣分配的制度。“第二個(gè)輪子”是住房供應(yīng)體制的變革，即由單位供應(yīng)發(fā)展到通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)，并且針對(duì)不同收入家庭采取性質(zhì)不同的有排斥性的供給辦法。例如，將廉租房供應(yīng)給低收入家庭，將經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)給中等收入家庭，將商品房供應(yīng)給中等級(jí)以上收入家庭。“第三個(gè)輪子”是建立交易市場(chǎng)，不僅針對(duì)一手的商品房交易，更是針對(duì)二手房和租賃市場(chǎng)的交易。“第四個(gè)輪子”是為房地產(chǎn)而設(shè)置的金融服務(wù)。[14]
1978年至2002年：實(shí)物型福利住房的貨幣化。住房?jī)r(jià)值因其所處位置不同而差異巨大，因此住房的貨幣化異常復(fù)雜。為了破解上述難題，中國(guó)政府圍繞兩條主線開(kāi)展改革：一條是住房實(shí)物提供與配置，另一條則是推出差異性的住房政策。
規(guī)定不同層次的城市居民居住不同類(lèi)別的住房。從20世紀(jì)80年代早期住房改革推動(dòng)到2002年這段時(shí)間設(shè)置的住房種類(lèi)大致有以下7種。（1）解困房。解困房以成本價(jià)或低于成本價(jià)出售或出租給住房特別擁擠的居民或與父母住在一起的城市新婚夫婦。（2）安置房。對(duì)應(yīng)著因?yàn)槌鞘邪l(fā)展而需要搬遷的居民。[15]（3）公房。各城市政府房管部門(mén)掌握少量公房，配置給少數(shù)有城市戶口的居民。（4）單位福利房。這類(lèi)住房只提供給本單位有工作檔案的正式職工（干部或工人），員工只向單位交納象征性租金，住房產(chǎn)權(quán)實(shí)行全民所有（單位代管）。這類(lèi)住房被要求1998年年底停止，不過(guò)直到2000年以后的一段不太短的時(shí)間內(nèi)，單位福利分房現(xiàn)象仍然存在。（5）安居房。安居工程的主要任務(wù)是：從1995年到2000年，用５年時(shí)間在原有住房規(guī)模的基礎(chǔ)上，新增1.5億平方米住房，用于解決中低收入家庭的住房困難問(wèn)題，逐步建立具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房供應(yīng)體系。安居工程直接以成本價(jià)向城鎮(zhèn)中低收入的無(wú)房戶、危房戶和住房困難戶出售。在同等條件下優(yōu)先出售給離退休職工、教師中的住房困難戶。（6）完全市場(chǎng)型的商品房。對(duì)應(yīng)著較好工作的高收入者，他們是干部、管理人員、個(gè)體戶以及商人，他們管理或擁有自己的企業(yè)，住房配置邏輯是市場(chǎng)規(guī)則。（7）康居房。建設(shè)部1999年正式實(shí)施國(guó)家康居示范工程，到2002年年底全國(guó)有50多個(gè)此類(lèi)工程，涉及20多個(gè)省區(qū)市，主要分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。國(guó)家康居示范工程要求在住宅建設(shè)中更多運(yùn)用新技術(shù)、新材料、新設(shè)備、新工藝，達(dá)到健康居住的效果，在全國(guó)起到示范作用。[16]
不同的住房制度對(duì)應(yīng)不同層次的居民。在20世紀(jì)80年代住房改革以來(lái)的20多年內(nèi)，住房政策涉及六個(gè)方面。（1）買(mǎi)公房給優(yōu)惠制度。住房改革的主要目標(biāo)就是針對(duì)單位的福利分房。決策者首先想到的就是將單位房賣(mài)給原職工，這樣一方面可以甩掉政府或企業(yè)對(duì)職工住房的維持和維修負(fù)擔(dān)；另一方面可以回籠一部分建房資金，加速后繼住房建設(shè)。國(guó)家在住房改革初期的80年代至90年代推行了“三三制”售房，即個(gè)人只要拿三分之一的資金就可以擁有一套全額住房。（2）提租制度。提租制度被當(dāng)時(shí)的決策者認(rèn)為是房改的兩條腿之一。理論界認(rèn)為，人們之所以不愿意買(mǎi)房，就是因?yàn)楣凶》康姆孔獾?。提租的目的是：多住房，多掏錢(qián)，迫使原公房職工主動(dòng)選擇購(gòu)房。（3）住房公積金制度。住房公積金采取職工和單位分別交納職工月工資的5%~6%，這種辦法能夠在相應(yīng)時(shí)期內(nèi)籌集到一定住房建設(shè)資金。（4）集資建房制度。由單位和職工按一定比例投入土地、資金，從而使投資職工因出資而獲得相應(yīng)權(quán)利。（5）住房分配的貨幣化制度。住房貨幣化從內(nèi)容上看有兩個(gè)方面的意思，一是空間上使用貨幣作為價(jià)值尺度與流通手段參與住房分配與交易，二是時(shí)間上貨幣發(fā)揮價(jià)值儲(chǔ)藏與支付手段的功能，跨時(shí)期為住房的分配與交易融通資金。[17]住房貨幣化的政策就是：第一，在分配原則上，將以往各種住房補(bǔ)貼從暗補(bǔ)改為明補(bǔ)；第二，在住房分配形式上，從直接分配實(shí)物住房的形式改為以貨幣工資形式每個(gè)月支付住房消費(fèi)；第三，在住房的分配渠道上，從政府和單位的行政性分配改為通過(guò)市場(chǎng)流通渠道。[18]（6）廉租房制度。廉租房制度是為了解決城鎮(zhèn)住房特困戶的住房問(wèn)題而設(shè)置的制度。（7）商品房制度。住房商品化在20世紀(jì)末被認(rèn)為是中國(guó)住房改革的基本目標(biāo)和解決中國(guó)住房問(wèn)題的“靈丹妙藥”。住房商品化是指居民真正按市場(chǎng)原則買(mǎi)賣(mài)和租賃而取得住房的方式。
2003年至2017年：分化的住房政策。中央政府要求于1998年年底在全國(guó)范圍內(nèi)停止實(shí)物型福利分配住房，不過(guò)這一政策要求直到2005年前后才在全國(guó)范圍內(nèi)得以基本完成，如宿遷市2003年還在下文規(guī)范有關(guān)公房的出售問(wèn)題[19]?？傮w上，從2000年至2004年這段時(shí)間仍然有少數(shù)欠發(fā)達(dá)的城市在完成住房改革第一階段，即公房商品化任務(wù)（如湖南省一所師范大學(xué)直到2002年才開(kāi)始落實(shí)公房商品化任務(wù)），絕大多數(shù)中東部城市的住房政策的主線都圍繞商品房銷(xiāo)售制度、住房公積金制度而展開(kāi)。就商品房制度來(lái)說(shuō)，鑒于各城市尤其一線城市商品房?jī)r(jià)格上漲太快，國(guó)務(wù)院幾乎每一年都會(huì)出臺(tái)抑制房?jī)r(jià)上漲的政策：2005年4月30日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》發(fā)布，共有八點(diǎn)，被稱為舊“國(guó)八條”；2006年5月24日，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門(mén)關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見(jiàn)的通知（國(guó)辦發(fā)〔2006〕37號(hào)）》發(fā)布，有十五點(diǎn)，被稱為“國(guó)十五條”；2006年5月29日，國(guó)務(wù)院九部委頒布《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》，有六點(diǎn)，被稱為“國(guó)六條”，這一年建設(shè)部強(qiáng)調(diào)并督促對(duì)符合廉租房入住標(biāo)準(zhǔn)的低收入群體實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”“應(yīng)保盡保”，截止到2006年年底，“全國(guó)657個(gè)城市中，有512個(gè)城市建立了廉租住房制度”[20]；2008年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)擴(kuò)大內(nèi)需的十項(xiàng)措施，簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”；2009年12月14日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議就房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展提出四大舉措，稱“國(guó)四條”；2010年4月10日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》發(fā)布，被稱為“新國(guó)十條”[21]；2011年1月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議又推出八條房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控措施，被稱為“新國(guó)八條”；2013年2月20日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定五項(xiàng)加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的政策措施，被稱為“國(guó)五條”；2013年3月1日，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知（國(guó)辦發(fā)〔2013〕17號(hào)）》，被稱為“新國(guó)六條”；2013年5月1日，廣州市開(kāi)始實(shí)施公共租賃住房政策，并于2016年作了補(bǔ)充[22]；2014年開(kāi)始部署不動(dòng)產(chǎn)登記的頂層制度設(shè)計(jì)以及住房公積金的專項(xiàng)檢查，央行發(fā)布“央五條”滿足首次購(gòu)房者；2015年“兩會(huì)”的政府工作報(bào)告指出，房地產(chǎn)政策堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，因地施策，落實(shí)地方政府主體責(zé)任，規(guī)定購(gòu)買(mǎi)第二套住房的首付不能低于40%；2016年房地產(chǎn)政策圍繞“二孩政策、降首付、公積金調(diào)整、契稅新政、開(kāi)放小區(qū)、降準(zhǔn)、去庫(kù)存、二手房改增、租賃”等展開(kāi)。2016年深圳市推出人才住房政策。[23]2017年房地產(chǎn)政策圍繞“降低公積金貸款利率、租售并舉、居住證新政、農(nóng)民工進(jìn)城買(mǎi)房、稅收優(yōu)惠”等展開(kāi)。
綜上所述，盡管中央政府一直在平抑房?jī)r(jià)，但是以商品房政策為中心的邏輯迫使城市居民只有通過(guò)市場(chǎng)才能獲得住房，這在客觀上迅速推高了城市住房?jī)r(jià)格。其導(dǎo)致的直接結(jié)果就是城鄉(xiāng)居民之間的住房利益因?yàn)閲?guó)家政策以及社會(huì)發(fā)展等宏觀因素而加大。這一時(shí)期的住房政策可以歸納為“分化的住房政策”[24]，具體理由還有：（1）不同層級(jí)城市住房?jī)r(jià)值差異拉大；（2）城市內(nèi)部不同社區(qū)類(lèi)型的住房?jī)r(jià)值差異拉大；（3）居民家庭年收入與其住房?jī)r(jià)值之間的關(guān)系在強(qiáng)化，甚至于城市住房逐步演變成一部?jī)r(jià)值增長(zhǎng)機(jī)器，建構(gòu)成一個(gè)結(jié)構(gòu)化整體。其中，“城市”和“居住區(qū)類(lèi)別”成為住房?jī)r(jià)值增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。北京、上海、深圳和廣州處于中國(guó)城市體系的頂端，這些城市居民的既有住房?jī)r(jià)值提高迅速；而中西部的區(qū)縣城市，由于處于城市體系的末端，所以其城市居民的住房?jī)r(jià)值提升的空間就特別小。比較之下，兩者的住房資產(chǎn)量差異在超限度地放大。另外，在同一城市（主要是省會(huì)以上的城市），高等級(jí)商品房或者別墅區(qū)處于城市住房體系的頂端，其住房?jī)r(jià)值上升的速度也很快；而老城區(qū)或者沒(méi)有改造的居住區(qū)，處于城市住房體系的底端，其住房?jī)r(jià)值上升的速度就特別慢。于是，城市內(nèi)部不同類(lèi)別居住區(qū)的住房資產(chǎn)量差異也在拉大。[25]
下表數(shù)據(jù)是黎泉、張波、林靖欣等學(xué)者列示的35個(gè)大中城市按城市競(jìng)爭(zhēng)力分成四組[26]后的住房?jī)r(jià)格與城市居民家庭年收入之比。表中數(shù)據(jù)顯示，2010年各組城市房?jī)r(jià)收入比最高，除此以外，基本上是隨著時(shí)間的推移，各組城市居民需要更多年份才能付清房款。
另外，二手房交易價(jià)格呈現(xiàn)總體上漲的趨勢(shì)。住房?jī)r(jià)格的上漲意味著有房人與無(wú)房人之間的利益差距在拉大；在有房人內(nèi)部，因?yàn)樽》績(jī)r(jià)值上漲的差異性，他們之間的財(cái)富差異在擴(kuò)大。例如，北京市西城區(qū)的二手房就從2011年年初的30000元/平方米上漲至2016年，接近70000元/平方米；而石景山區(qū)從2011年的21000元/平方米上漲到2016年，仍然沒(méi)有突破30000元/平方米。[28]上海、廣州、深圳等大城市均存在此類(lèi)現(xiàn)象。[29]于是，同樣是有房人就因?yàn)樽》克鶎賲^(qū)域的不同，財(cái)富增長(zhǎng)速度不一樣。
新時(shí)期的住房制度：全體人民住有所居。近20年來(lái)，中國(guó)城市商品房?jī)r(jià)格一直處于非常規(guī)性高位，這導(dǎo)致新進(jìn)入城市的新居民以及一直居住在城市因?yàn)楦鞣N原因而沒(méi)有解決住房問(wèn)題的老居民住房困難。新時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義住房政策在解決住房困難問(wèn)題上應(yīng)該有破解能力。
十八大報(bào)告提出要構(gòu)建“市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合”的住房制度。黨的十九大報(bào)告倡導(dǎo)，“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。這段文字說(shuō)明了新時(shí)期住房制度改革的定位、路徑以及目標(biāo)，契合“以人民為中心”的新時(shí)代精神。新時(shí)期中國(guó)特色的住房制度建設(shè)有以下幾點(diǎn)要求。（1）多主體供給的住房制度。將商品房供應(yīng)主體擴(kuò)展到個(gè)人、集體、社區(qū)與合作群體。另外，只有將政府、企業(yè)與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)納入保障性住房的供給主體，真正實(shí)現(xiàn)多方共同參與，才能更有效地緩解保障性住房供應(yīng)不足的問(wèn)題。（2）多渠道保障的住房制度。從土地供給保障上分析，應(yīng)該讓占比較大的農(nóng)村宅基地進(jìn)入租賃市場(chǎng)；從融資方面分析，可以試用目前廣泛采用的政府與私人部門(mén)合作的PPP模式[30]、房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）模式；從需求角度分析，可以對(duì)低收入家庭提供租金補(bǔ)貼、住房津貼、減免稅等，以提升“精準(zhǔn)保障”水平。（3）租購(gòu)并舉的住房制度。黨的十九大報(bào)告突出了大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的迫切性。發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，應(yīng)從供需兩個(gè)方面入手，采取措施降低開(kāi)發(fā)商的投資風(fēng)險(xiǎn)，完善保障承租人利益以及滿足其個(gè)性居住需要的法律法規(guī)，完善社會(huì)保障制度等。[31]
住房改革40年取得的偉大成就
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上的成就。住房改革使住房供應(yīng)由短缺過(guò)渡到富足。住房改革40年，徹底告別住房短缺。僅2016年一年，“我國(guó)商品住房竣工面積7.72億平方米，為2000年的3.45倍；商品住房銷(xiāo)售面積13.75億平方米，為2000年的8.3倍”[32]。40年來(lái)，國(guó)家推動(dòng)的保障房工程使1900多萬(wàn)住房困難群眾入住公租房，6000多萬(wàn)棚戶區(qū)居民喬遷新居。[33]中國(guó)城鎮(zhèn)家庭人均住房建筑面積1985年、1995年、2000年、2005年、2010年、2015年、2017年分別為10.0平方米、19.2平方米、22.4平方米、28.4平方米、30.3平方米、35.3平方米、36.6平方米。[34]另外，筆者計(jì)算了手頭的兩個(gè)數(shù)據(jù)，其一是北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心（ISSS）于2014年主導(dǎo)的家庭追蹤調(diào)查（CFPS）數(shù)據(jù)庫(kù)，結(jié)果顯示全國(guó)城鎮(zhèn)家庭人均住房面積為38.34平方米；其二是2015年中國(guó)人民大學(xué)數(shù)據(jù)中心主導(dǎo)的CGSS調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，計(jì)算結(jié)果是34.76平方米。這說(shuō)明，中國(guó)城鎮(zhèn)人均住房面積超過(guò)35平方米已經(jīng)是一個(gè)基本事實(shí)。從居住方便度看，到2010年，中國(guó)城市居民就已經(jīng)達(dá)到戶均一套住房的水平。[35]住房改革增加了居民住房數(shù)量，提高了住房質(zhì)量，改善了居住環(huán)境，提高了城市居民住房自有率。[36]
住房改革使城市政府獲得了巨額財(cái)政收入。住房改革初始階段，中國(guó)政府希望通過(guò)住房改革在最低目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；在中層目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)住房資金的快速回籠，加速新的住宅建設(shè)；在遠(yuǎn)期目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)建立一個(gè)公平而有效率的住房體系，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。[37]因住房改革而催生的經(jīng)濟(jì)活力在各個(gè)城市都得到不同程度的體現(xiàn)。住房改革推動(dòng)各城市政府積極啟動(dòng)以為商品房項(xiàng)目建設(shè)供應(yīng)土地為主體的各類(lèi)住房建設(shè)用地的征收與拍賣(mài)，這為城市政府獲得巨額財(cái)政收入創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。數(shù)據(jù)顯示，從1998年到2015年，中國(guó)城市土地出讓金總規(guī)模為27.3萬(wàn)億元，其中，2014年土地出讓金收入占當(dāng)年GDP的比例達(dá)到6.77%，占商品房銷(xiāo)售額的比重為56.28%。[38]2017年，光北京市的土地出讓金額就達(dá)到2509.1億元，[39]上海為1472億元，2018年1～5月杭州土地出讓金為1391億元。[40]在許多城市的財(cái)政收入中，土地收入占比普遍超過(guò)40%，甚至50%。[41]土地出讓所獲得的財(cái)政收入對(duì)更新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加公共服務(wù)數(shù)量、提升服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)城市發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
理論創(chuàng)新上的成就。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是住房改革成功與繼續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵。邊燕杰、羅根（John Logan）等認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的兩大根本社會(huì)制度——共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與“單位”制度——是促使中國(guó)社會(huì)成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。[42]這兩個(gè)制度在住房改革40年間一直發(fā)揮關(guān)鍵作用，只是2002年以前，黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)以及單位制同時(shí)發(fā)揮作用。這種協(xié)同強(qiáng)化作用使中國(guó)城市絕大部分單位的公房在短短幾年內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)“私有化”，為住房商品化體制的形成打下了基礎(chǔ)；而2002年以后，單位制對(duì)住房改革的影響逐步減弱，城市住房供給主要依賴政府引導(dǎo)下的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商完成。在房地產(chǎn)商的推動(dòng)下，城市住房市場(chǎng)逐步形成并日趨成熟。面對(duì)日益增長(zhǎng)的住房?jī)r(jià)格，中央政府以及各城市政府多次出臺(tái)政策要求平抑房?jī)r(jià)。政府出讓土地給開(kāi)放商，并規(guī)定或者限制商品房?jī)r(jià)格。
中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告提出，“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位”與“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”，以及“讓全體人民住有所居”，是新時(shí)代住房改革的方向與戰(zhàn)略目標(biāo)。目標(biāo)的達(dá)成需要中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。
住房制度改革改變了城市住房的基本屬性與城市空間格局。住房改革以前，城市居民的住房以“公有”為特征；改革以后，則以“自有”為特征。
住房改革促使城市居住空間發(fā)生改變。[43]第一，原有社區(qū)成員發(fā)生分化、解體、重組，社會(huì)地位相近或相同的人走到一起。其中又有兩種情況：一種是社會(huì)地位得到提高的人主動(dòng)遷出原社區(qū)，另覓與自己的社會(huì)階層相符的社區(qū)居住，將原社區(qū)留給社會(huì)階層相對(duì)較低者；另一種是社會(huì)地位降低的人無(wú)力居住在原社區(qū)，主動(dòng)遷出原社區(qū)，另覓更低層社區(qū)居住。第二，新建小區(qū)由于品位和價(jià)格本身的差距而自然吸引不同社會(huì)階層的人，從而自然形成不同的階層社區(qū)。第三，居住在同一社區(qū)的居民在居住格局不變的情況下逐步向同一社會(huì)階層靠攏，呈現(xiàn)出一種社會(huì)地位和文化品位越來(lái)越接近的趨勢(shì)。[44]第四，眾多流入城市的初等勞動(dòng)力集中居住在城市與農(nóng)村的接壤部，這里的生活設(shè)施較差、居住擁擠、犯罪率較高、成員構(gòu)成復(fù)雜，他們擁有自己的邊緣亞文化，他們通常將自己定義為“城市過(guò)客”。[45]第五，一線城市出現(xiàn)“蟻居”現(xiàn)象。住房改革引發(fā)城市居住空間階層化，各城市正在借助各小區(qū)住房的外在物理特征與符號(hào)特征而呈現(xiàn)出五彩繽紛的“階層”特征。
住房改革改變了人們的主觀認(rèn)知。城市居民的公平觀念隨著住房改革的推進(jìn)發(fā)生了本質(zhì)變化。住房改革以前，住房分配制度所體現(xiàn)的公平原則主要是人們生理需要基礎(chǔ)上的“結(jié)果公平”；而住房改革以后，“機(jī)會(huì)公平”逐步演變?yōu)樽》糠峙涞闹匾瓌t。隨著改革的推進(jìn)，另一個(gè)公平要素——資本，逐步成為人們獲得住房的絕對(duì)要素。
居民的市場(chǎng)觀念與產(chǎn)權(quán)意識(shí)形成，住房領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化。中國(guó)的住房改革曾經(jīng)被認(rèn)為是中國(guó)市場(chǎng)化改革的最后堡壘。[46]中國(guó)城市住房改革40年毫無(wú)疑問(wèn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)居民因?yàn)樽》扛母飶?qiáng)化了市場(chǎng)意識(shí)與產(chǎn)權(quán)意識(shí)，這給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)了活力。它讓中國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了由封閉、貧窮、落后和缺乏生機(jī)到開(kāi)放、富強(qiáng)、文明和充滿活力的歷史巨變。住房的市場(chǎng)化制度改革開(kāi)啟了美好生活的大門(mén)。[47]它讓人們發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)，提高效率和質(zhì)量，破除了福利分房的各種弊端，[48]“仿佛用法術(shù)從地下呼喚出”了巨大的生產(chǎn)力。住房商品化改革的基礎(chǔ)是住房所有權(quán)，獲取住房產(chǎn)權(quán)激發(fā)了城鄉(xiāng)居民的熱情，激發(fā)了居民的市場(chǎng)能力。相關(guān)研究證明，在住房改革40年中具有較強(qiáng)市場(chǎng)能力的城鄉(xiāng)居民獲得了更多的住房利益。[49]在中國(guó)城市，已經(jīng)擁有住房產(chǎn)權(quán)的居民有更好的滿足感與幸福感。[50][51]
住房改革豐富了“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”。“漸進(jìn)式改革”被中外學(xué)者歸納為“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”，是中國(guó)城市住房制度改革的基本路徑。由于20世紀(jì)80年代意識(shí)形態(tài)上的紛爭(zhēng)較為激烈，中外學(xué)者對(duì)城市住房改革的理論研究也眾說(shuō)紛紜，從提租制度到售公房制度，再到安居房經(jīng)濟(jì)適用房康居房制度、住房公積金制度、集資建房制度、住房貨幣化制度、商品房制度、公租房制度以及廉租房制度的相繼推出，以及不同的售房制度體系——商品房（康居房）、單位房、公房（政府房）以及安置房、廉租房、解困房等——的出臺(tái)，都體現(xiàn)了漸進(jìn)式改革的基本邏輯。住房改革實(shí)踐豐富了“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”。
住房成為社會(huì)分層的分析工具。住房成為社會(huì)分層的維度擴(kuò)展了既有社會(huì)分層理論的空間。既有的社會(huì)分層研究或者以收入、權(quán)力、聲望，或者以是否擁有生產(chǎn)資料，或者以職業(yè)為導(dǎo)向進(jìn)行社會(huì)分層，這些社會(huì)分層的理論有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是始終圍繞著“人”，或者“行動(dòng)者”；而以住房為視角作分層研究則有可能改變上述傳統(tǒng)的分層視角，在社會(huì)分層領(lǐng)域植入“物”“產(chǎn)權(quán)”視角。以住房為社會(huì)分層維度，社會(huì)分層就會(huì)呈現(xiàn)出一種既有包容性又兼具排斥性的圖景。
住房改革引發(fā)的問(wèn)題可能成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警器。隨著住房改革的推進(jìn)，城市住房已經(jīng)逐步脫離住房的自然屬性而實(shí)現(xiàn)自我增長(zhǎng)。[52]這種增長(zhǎng)方式突破了馬克思主義意義上的社會(huì)財(cái)富分配機(jī)制，它將社會(huì)不平等固化并累積性地向后、向外傳播，并形成“吸血機(jī)器”機(jī)制，即大中城市通過(guò)住房這部“吸血”機(jī)器將全國(guó)的資源以非常規(guī)的方式積聚起來(lái)，從而導(dǎo)致中西部地區(qū)和農(nóng)村發(fā)展速度緩慢，社會(huì)發(fā)展的非均衡效應(yīng)日益明顯。另外，也在城市內(nèi)部加深了擁有產(chǎn)權(quán)房與沒(méi)有產(chǎn)權(quán)房?jī)蓚€(gè)群體之間的對(duì)立。
住房改革40年累積的問(wèn)題
20世紀(jì)80年代開(kāi)始的住房改革，其初始目標(biāo)有兩個(gè)：一是要消除住房領(lǐng)域的嚴(yán)重短缺現(xiàn)象，二是眾多城市居民希望通過(guò)住房改革來(lái)消除住房領(lǐng)域中的不公正現(xiàn)象。[53]40年后的今天，住房改革成功地實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)目標(biāo)，但是第二個(gè)目標(biāo)不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，反而離其越來(lái)越遠(yuǎn)了。
住房?jī)r(jià)格高位危險(xiǎn)運(yùn)行，泡沫有加大趨勢(shì)。中國(guó)城市住房?jī)r(jià)格已經(jīng)成為讓政府左右為難的頭號(hào)難題。[54]近20年的商品房制度導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下，而且增長(zhǎng)迅速，2000～2016年，大中城市房?jī)r(jià)年漲幅普遍在10%以上，還有超過(guò)20%的。[55]2016年，北京市三環(huán)路以內(nèi)二手房的售價(jià)，每平方米就普遍超過(guò)12萬(wàn)元。北京等一些大城市的城區(qū)房?jī)r(jià)在過(guò)去不到20年的時(shí)間內(nèi)，上漲已經(jīng)超過(guò)56倍。[56]絕大多數(shù)城市房?jī)r(jià)偏離了經(jīng)濟(jì)基本面，出現(xiàn)了泡沫，并且還在加大。[57]有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，如果從時(shí)間維度考量，中國(guó)30個(gè)大中城市，2003年以前泡沫較少，2005年泡沫加速膨脹，2009年泡沫膨脹劇烈，2011年泡沫膨脹勢(shì)頭有一定緩解。如果從空間維度看，東部城市的泡沫度高于中西部地區(qū)的，長(zhǎng)三角地區(qū)城市的泡沫度最高，中西部城市的泡沫度基本接近，中部的南昌、西部的重慶泡沫最大。[58]另有學(xué)者利用2010～2014年全國(guó)27個(gè)大中城市的年度數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)中西部的二三線城市由于人口較少，房?jī)r(jià)泡沫水平反而高于一線城市。[59]
住房?jī)r(jià)格如此快速上漲、泡沫增大的原因除了住房商品化政策本身以外，還有銀行負(fù)利率與金融機(jī)構(gòu)貸款增加、住房投機(jī)和投資泛濫、土地財(cái)政等三大推力。[60]三大推力相互強(qiáng)化，似乎形成難以阻擋的力量。
城市居民住房利益結(jié)構(gòu)分化在加速累積。中國(guó)城市政府推行的漸進(jìn)性住房改革一方面解決了中國(guó)城市住房嚴(yán)重短缺的問(wèn)題，成為“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”的一部分，避免了改革過(guò)程中的整體性震蕩，另一方面卻實(shí)實(shí)在在地逐步積累和強(qiáng)化了不同社會(huì)空間位置的城市居民所獲得的住房利益差異。2002年以前，福利型實(shí)物公房的商品化過(guò)程使以再分配權(quán)力為核心的“位置”成為關(guān)鍵變量。這意味著處于權(quán)力核心的單位，以及在單位中處于權(quán)力中心位置的個(gè)人，有機(jī)會(huì)、有能力獲得更多住房利益；[61]而2002年以來(lái)的住房市場(chǎng)化過(guò)程，則基本只張揚(yáng)“經(jīng)濟(jì)實(shí)力”變量，那些有較多支付能力的居民更有機(jī)會(huì)——在2002年以前購(gòu)買(mǎi)單位房，2003年以后購(gòu)買(mǎi)商品房。于是，購(gòu)買(mǎi)有住房的城市居民就會(huì)因國(guó)家宏觀政策（如貨幣政策）變化、社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，以及國(guó)際局勢(shì)的變遷而獲得“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型紅利”。例如，上海市某居民在2005年，以8164元的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)到100平方米的住房，11年后即2016年，因宏觀結(jié)構(gòu)變遷，他就可以收益300多萬(wàn)元。最終，經(jīng)過(guò)住房改革，建立在居民既有社會(huì)位置與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力基礎(chǔ)上的不同住房策略行動(dòng)，導(dǎo)致原本大體一致的居民其利益差異懸殊，進(jìn)而進(jìn)入不同的階層群體。住房改革累積結(jié)果加速了城市住房階層化趨勢(shì)。
總而言之，中國(guó)城市住房制度改革的結(jié)果導(dǎo)致城市居民之間住房利益產(chǎn)生較大分化。有些群體，如各類(lèi)精英，獲得了更多的住房利益，他們要么以較低的花費(fèi)獲得了較好的住房，要么以較高的花費(fèi)獲得更好的住房；而另一些群體，如社會(huì)弱勢(shì)群體，由于其所處的單位在住房改革過(guò)程中獲取住房資源的能力低下，所以獲得特別少的住房利益。于是，以較低成本獲得好住房的精英群體就可以有更大的能力參與到商品房的買(mǎi)賣(mài)過(guò)程中，他們可以憑借日益成熟的金融手段（如銀行貸款、住房公積金等），獲取新的住房資源，實(shí)現(xiàn)“以房養(yǎng)房”“以房養(yǎng)人”“以房獲利”的目的。而在住房改革過(guò)程中沒(méi)有獲得相應(yīng)住房利益的居民，則很難投資商品房，甚至隨著城市改造的推進(jìn)，在不得不購(gòu)買(mǎi)商品房的情況下，走上“房奴”之路。
城市中低收入者獲得住房的機(jī)會(huì)與可能性在降低。城市中低收入者獲得價(jià)格畸高的商品房的機(jī)會(huì)與可能越來(lái)越少，在城市獲得保障房的機(jī)會(huì)更少。首先，社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)政策造成我國(guó)農(nóng)民工遭受整體性的社會(huì)排斥，從而使其住房呈現(xiàn)極強(qiáng)的同質(zhì)性，并且隨著時(shí)間的推移其住房沒(méi)有改善的跡象。[62]相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)在城市打工的農(nóng)民工約2.7億人，如果他們中有一半定居城市，則需要1億多套與其經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的保障房，即使減為四分之一定居城市，也需要五六千萬(wàn)套保障房。但是國(guó)家的十二五、十三五規(guī)劃中并沒(méi)有就此作出相應(yīng)安排。[63]其次，城市低收入家庭的住房。截至2015年，我國(guó)約有1億人口居住在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)。[64]城市居民收入不平等程度一直在上升，這會(huì)顯著加重低收入家庭的住房成本負(fù)擔(dān)，顯著降低其人均住房面積和居住質(zhì)量，使大量中低收入家庭面臨買(mǎi)房難，出現(xiàn)被媒體廣泛報(bào)道的城市“蝸居”和“蟻?zhàn)?rdquo;等現(xiàn)象。[65]再次，城市低保家庭的住房。城市低保家庭在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力很弱。相當(dāng)一部分家庭的住房面積小、住房的內(nèi)外環(huán)境差，不利于他們的身體健康。我國(guó)住房改革已經(jīng)40年，可以預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)大多數(shù)一二線城市都不能全面解決低收入群體的住房問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)住有所居的目標(biāo)。[66]
住有所居、住有宜居：新時(shí)代的住房保障體系
習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色住房保障體系，必須立足于中國(guó)住房改革40年的成就，立足于解決前期留下的問(wèn)題，提升住房領(lǐng)域的公正性，構(gòu)建民生型政府。因此，新時(shí)期的住房改革的總?cè)蝿?wù)是，解決好廣大居民，重點(diǎn)是中低收入者、最低收入者和需要在城市定居的農(nóng)民工的住房問(wèn)題。習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中提出，“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。這就需要從戰(zhàn)略格局上變動(dòng)我國(guó)運(yùn)行近20年的商品房制度，將商品房所占份額限定在一個(gè)科學(xué)合理的范圍內(nèi)，降低或剝離住房的商品性質(zhì)、投資性質(zhì)，增加住房的消費(fèi)與保障特征，還原住房“住”的功能特征。
設(shè)置兩類(lèi)住房制度，禁止保障房升值。國(guó)家有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人曾經(jīng)宣稱，解決城市住房問(wèn)題的基本思路是“市場(chǎng)加保障”。[67]保障房分為租賃型的廉租住房、公共租賃住房，以及出售型的經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房，此外還有棚戶區(qū)改造安置住房與解困房。[68]新的住房保障政策需要像第一輪住房改革設(shè)定1998年為停止公房實(shí)物福利型分配年那樣，設(shè)定一特定年份為第二輪住房改革年（時(shí)間宜早不宜晚）。之后，設(shè)置各自封閉的不能越界的兩類(lèi)住房制度：商品房制度與保障房制度。第一類(lèi)商品房制度。商品房可以在市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)交易，可以升值。第二類(lèi)保障房制度。保障房只能租用，不能升值，不能轉(zhuǎn)換為商品房。把大多數(shù)中等收入人群的購(gòu)買(mǎi)力從開(kāi)發(fā)商的渠道里分離出來(lái)，發(fā)展各類(lèi)可以居住使用、可以繼承但是不能上市自由交易的住房，從制度上保證普通百姓的消費(fèi)性住房不得成為投資投機(jī)的對(duì)象。[69]以此將中低收入階層的居住邏輯脫離高收入者的炒房投機(jī)邏輯。[70]鑒于城市的中低收入者人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于城市高收入者人數(shù)，就兩類(lèi)住房的房源（現(xiàn)房、新增房）來(lái)說(shuō)，需要注意兩點(diǎn)。一是現(xiàn)房的轉(zhuǎn)換與定性。將各城市現(xiàn)有的所有租住型的住房都納入保障房類(lèi)別，而將居民通過(guò)購(gòu)買(mǎi)獲得的住房定性為可以交易的商品房。二是新增房比例的設(shè)定。設(shè)置各城市新增住房中兩類(lèi)住房的比例，原則上一線城市要求保障房占新增房的比例不低于70%，商品房不高于30%；三四線城市保障房的比例可適當(dāng)降低，但也不能低于30%，商品房的比例可以適當(dāng)提高，最高不能超過(guò)70%，當(dāng)然具體比例還可以通過(guò)動(dòng)態(tài)大數(shù)據(jù)作更加精準(zhǔn)的測(cè)算。另外，鼓勵(lì)城市政府購(gòu)買(mǎi)本城市居民手中的二手房，然后將其轉(zhuǎn)化為保障房，杜絕將回購(gòu)房重新流入商品房市場(chǎng)，杜絕將保障房房源轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩糠吭?。按如此邏輯運(yùn)行一定年份，各城市保障房所占的比例就會(huì)逐步與城市住房困難人群所占的比例相契合。
建立商品房、保障房健康運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制。（1）通過(guò)兩類(lèi)住房的區(qū)隔設(shè)置，實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告提出的“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”設(shè)想。即便是炒房，也只在一個(gè)城市居民不多于30%的“小眾”范圍。（2）將土地供應(yīng)方向和人口流動(dòng)方向匹配起來(lái)。以城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略眼光，打破城鄉(xiāng)土地界限，研究農(nóng)村的集體建設(shè)用地進(jìn)入城市商品房、保障房建設(shè)用地的政策與路徑，增加大城市的土地供應(yīng)量。（3）房地產(chǎn)企業(yè)需要提高住房建設(shè)質(zhì)量與品質(zhì)，不僅要把房子蓋好，還要滿足老百姓的幸福生活需求。中國(guó)城市住房改革40年一直存在一個(gè)根本性錯(cuò)誤，那就是相關(guān)政策往往使用住房建設(shè)質(zhì)量的高低、容積率的多少、舒適度的高低，來(lái)區(qū)分商品房與保障房。原住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)姜偉曾經(jīng)坦言，自我國(guó)保障性住房建設(shè)開(kāi)工以來(lái)，就出現(xiàn)了“選址離城區(qū)較遠(yuǎn)、部分質(zhì)量不過(guò)關(guān)、退出機(jī)制不完善”三大問(wèn)題。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，多地建成的保障性配套設(shè)施不好，居民不愿住或不能住。[71]這就不得不讓人認(rèn)為，租賃保障房居住是一種不光彩、無(wú)能的表現(xiàn)。因此，新時(shí)期住房保障體系的健康運(yùn)行必須從根本上改變這一錯(cuò)誤，讓保障房與商品房除了產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不同、面積存在上限以外，在其他各方面（包括教育、醫(yī)療、工作等在內(nèi)）擁有的相關(guān)權(quán)限沒(méi)有任何差異。
明確保障房管理主體及管理技術(shù)。城市保障房管理主體必須是城市政府住房管理部門(mén)，具體日常管理可以區(qū)縣為基層管理單位，人口較多的區(qū)縣，以街道為管理責(zé)任主體。采用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)智能技術(shù)、大數(shù)據(jù)集成、自動(dòng)跟蹤技術(shù)收集保障房承租人的相關(guān)信息。保障房承租者需要將自己及家庭成員的有關(guān)職業(yè)、收入、人口、生活花費(fèi)等方面的數(shù)據(jù)及變化上報(bào)保障房管理信息系統(tǒng)，以方便保障房管理信息系統(tǒng)研判。當(dāng)然，隨著智能技術(shù)的提升與普及，保障房信息系統(tǒng)也可以自動(dòng)跟蹤保障房承租戶的信息變化，以評(píng)判并建議承租戶后期的延租或搬離。保障房相關(guān)管理主體與手段，需要有立法保障。[72]
新一輪住房改革需要重新激發(fā)單位的積極性。單位一直是我國(guó)政府普遍采用的一種特殊的社會(huì)組織形式，是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本單元。[73]單位制是中國(guó)社會(huì)兩個(gè)核心的制度安排之一。[74]許多著名學(xué)者對(duì)“單位”作出了不少研究：如路風(fēng)研究了單位體制；王滬寧、劉建軍研究了單位的社會(huì)調(diào)控、社會(huì)控制作用；邊燕杰、約翰·羅根、李路路等認(rèn)為中國(guó)的單位制度是一種分層制度；單位的“德治原則”“一致性政治學(xué)”和“幕后解決”構(gòu)成了單位組織的突出特征，派系結(jié)構(gòu)中的權(quán)力關(guān)系和“尋租”性活動(dòng)構(gòu)成了單位“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”的主要內(nèi)容[75]。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的住房福利就是通過(guò)單位創(chuàng)造并配置給單位干部職工的。非常遺憾的是，1998年的住房貨幣化改革，以及以后的商品房政策，將單位與職工住房的主要關(guān)系割裂。即使絕大部分單位為職工繳納住房公積金，為職工買(mǎi)房提供一定程度的貸款支持，但是在飆升的房?jī)r(jià)前，單位起的作用非常微弱。
我們認(rèn)為，新時(shí)代保障房體系建設(shè)需要重新激發(fā)單位的作用。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的福利分配住房不同，新時(shí)代的單位僅僅承擔(dān)職工的住房保障功能，只向單位所在城市的無(wú)房職工提供住房保障服務(wù)，即應(yīng)該盡可能向本單位職工提供出租房，讓職工交納月租獲得住房居住權(quán)，絕對(duì)禁止向職工提供產(chǎn)權(quán)房。單位的參與會(huì)極大緩解城市保障房不足的壓力，進(jìn)而提升城市的住房保障能力。由此，“讓全體人民住有所居”的目標(biāo)就非常容易實(shí)現(xiàn)。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)課題“新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)關(guān)系研究”與國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目重點(diǎn)課題“居住空間結(jié)構(gòu)化與人口城鎮(zhèn)化路徑及策略研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)分別為：15ZDA044、15ASH007）
注釋
[1][3][4][5][9]房產(chǎn)通訊雜志社編:《國(guó)家房地產(chǎn)政策文件選編（1948～1981年）》，天津：房產(chǎn)通訊雜志社，1982年，第7、391、206、202、207頁(yè)。
[2]李斌：《住房利益分化與社會(huì)分層機(jī)制變遷》，長(zhǎng)沙：中南大學(xué)出版社，2004年，第3～4頁(yè)。
[6]《三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上，北京：人民出版社，1982年，第273頁(yè)。
[7]《陳云文集》第3卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第471頁(yè)。
[8]《李先念文選（1935～1988年）》，北京：人民出版社，1989年，第327頁(yè)。
[10]世界銀行為發(fā)展中國(guó)家住房改革提出的工作思路。
[11]Aimin Chen, "China's Urban Housing Market Development: problems and prospects", Journal of Contemporary China, 1998, 7(17), pp. 43-60.
[12][64]王振霞：《中國(guó)住房制度改革40年：回顧與反思》，《財(cái)經(jīng)智庫(kù)》，2018年第2期。
[13][36]易成棟、高璇、劉威：《中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的效果——總體改善、階層分化以及對(duì)房屋普查、人口普查等數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《中國(guó)房地產(chǎn)》，2018年第15期。
[14][55]顧云昌：《“四輪驅(qū)動(dòng)”助力住房制度改革》，《清華金融評(píng)論》，2017年第2期。
[15]Si-Ming Li, "The Housing Market and Tenure Decisions in Chinese Cities: A Multivariate Analysis of the Case of Guangzhou", Housing Studies, 2000, 2(15), pp. 213-236.
[16]http://www.jnfdc.gov.cn/news/573.htm.
[17]鄭捷：《我國(guó)住房貨幣化進(jìn)程中的貨幣失衡現(xiàn)象探究》，《上海金融》，2006年第1期。
[18]郭長(zhǎng)祿、王家庭：《住房分配貨幣化：住房制度改革的現(xiàn)實(shí)選擇》，《財(cái)政問(wèn)題研究》，1999年第2期。
[19]見(jiàn)宿遷市人民政府文件《市政府關(guān)于印發(fā)宿遷市2003年度住房制度改革有關(guān)政策調(diào)整方案的通知（宿政發(fā)[2003]107）》，http://www.suqian.gov.cn/gov/tmzf/zcwj/13491817.htm。
[20]《建設(shè)部通報(bào)2006年城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)情況》，2007年02月15，http://news.sohu.com/20070215/n248253082.shtml。
[21]其中第一條是“加快建設(shè)保障性安居工程，加大對(duì)廉租住房建設(shè)支持力度，加快棚戶區(qū)改造，實(shí)施游牧民定居工程，擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)”。
[22]2016年《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法（試行）》。
[23]《關(guān)于完善人才住房制度的若干措施深發(fā)［2016］13號(hào)》，2018年4月19日，http://www.sz.gov.cn/cn/zjsz/fwts_1_3/tzfw/yhzc_1/201804/t20180419_11774746.htm。
[24][49]李斌：《分化的住房政策》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第25～54、102～118頁(yè)。
[25][43][62]李斌：《中國(guó)城市居住空間階層化研究》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2013年，第32～35、5～6、164頁(yè)。
[26]第1組城市：北京、廣州、上海、深圳、杭州、南京、廈門(mén)；第2組城市：天津、西安、大連、濟(jì)南、寧波、福州、青島；第3組城市：沈陽(yáng)、石家莊、武漢、重慶、長(zhǎng)沙、成都；第4組城市：太原、長(zhǎng)春、呼和浩特、合肥、蘭州、哈爾濱、昆明、南昌、鄭州、銀川、貴陽(yáng)、烏魯木齊、南寧、西寧、海口。
[27]轉(zhuǎn)引自黎泉、張波、林靖欣：《住房?jī)r(jià)格對(duì)居民消費(fèi)的影響研究——基于我國(guó)35個(gè)大中城市面板數(shù)據(jù)分析》，《消費(fèi)經(jīng)濟(jì)》，2018年第2期。
[28]轉(zhuǎn)引自李欣點(diǎn)、朱恩偉、劉洪玉等：《城市同質(zhì)化住房?jī)r(jià)格空間分布研究——基于半?yún)?shù)特征價(jià)格模型的分析》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》，2018年第1期。
[29]轉(zhuǎn)引自張漢中、張倩、王斌等：《上海市商品住房?jī)r(jià)格分布及其影響因子分析》，《中國(guó)市場(chǎng)》，2018年第2期。
[30]PPP（Public—Private—Partnership）模式，是“指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果”。
[31]孟星：《深化新時(shí)代我國(guó)住房制度改革》，《上海房地》，2018年第2期。
[32]單克強(qiáng)：《我國(guó)住房體制改革邏輯思路及政策建議》，《西南金融》，2018年第4期。
[33]劉志強(qiáng)：《我國(guó)居民人均住房建筑面積達(dá)40.8平方米》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月7日，第1版。
[34]轉(zhuǎn)引自易成棟、高璇、劉威：《中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的效果——總體改善、階層分化以及對(duì)房屋普查、人口普查等數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《中國(guó)房地產(chǎn)》，2018年第15期。
[35][71]郁鴻元：《我國(guó)住房建設(shè)的庫(kù)存化問(wèn)題及供給側(cè)改革》，《上海城市管理》，2016年第6期。
[37][46]李斌：《中國(guó)住房改革制度的分割性》，《社會(huì)學(xué)研究》，2002年第2期。
[38]高波：《房地產(chǎn)稅收財(cái)政困境與突破路徑》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》，2017年第2期。
[39]數(shù)據(jù)來(lái)源：https://house.focus.cn/zixun/f946638e9882ca90.html，2018年7月23日查詢。
[40]數(shù)據(jù)來(lái)源：http://www.gold678.com/union/share/12223，2018年7月23日查詢。
[41][60][63][66]包宗華：《為何我國(guó)要加快住房制度改革？》，《上海房地》，2018年第2期。
[42]Bian Y and Logan J R, "Market Transition and the Persistence of Power: The Changing Stratification System in Urban China", American Sociological Review, 1996, 61(5), pp. 739-758.
[44]段繼業(yè)：《社區(qū)階層化，現(xiàn)實(shí)抑或可能》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2006年第4期。
[45]蔡禾：《“農(nóng)民工”永久遷移意愿研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2007年第6期。
[47]穆子犁：《住房制度改革開(kāi)啟了美好生活的大門(mén)——紀(jì)念改革開(kāi)放40周年》，《上海房地》，2018年第4期。
[48]穆子犁：《住房所有權(quán)是住房制度改革市場(chǎng)化取向的基礎(chǔ)——紀(jì)念住房制度改革40周年》，《上海房地》，2018年第5期。
[50]林江、周少君、魏萬(wàn)青：《城市房?jī)r(jià)、住房產(chǎn)權(quán)與主觀幸福感》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2012年第5期。
[51]毛小平：《住房產(chǎn)權(quán)、社會(huì)和諧與居民幸福感研究》，《統(tǒng)計(jì)與決策》，2013年第3期。
[52]李斌：《城市住房?jī)r(jià)值結(jié)構(gòu)化：人口遷移的一種篩選機(jī)制》，《中國(guó)人口科學(xué)》，2008年第4期。
[53]James Lee, "From Welfare Housing to Home Ownership: The Dilemma of China's Housing Reform", Housing Studies, 2000, 1(15), pp. 61-76.
[54][69]黃小虎：《我國(guó)現(xiàn)行城市住房制度必須改革》，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》，2017年第1期。
[56]數(shù)據(jù)參見(jiàn)包宗華：《為何我國(guó)要加快住房制度改革？》，《上海房地》，2018年第2期。
[57]況偉大：《預(yù)期、投機(jī)與中國(guó)城市房?jī)r(jià)波動(dòng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2010年第9期。
[58]高波、王輝龍、李偉軍：《中國(guó)30個(gè)大中城市房?jī)r(jià)泡沫測(cè)度及區(qū)域差異分析》，全國(guó)高校社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐研討會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組：《社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論研究集萃（2014）——新常態(tài)下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014年，第20頁(yè)。
[59]陳璐佳、蔣偉偉：《我國(guó)大中城市房地產(chǎn)泡沫水平測(cè)度研究——基于27個(gè)城市的實(shí)證分析》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》，2016年第2期。
[61]魏萬(wàn)青：《職業(yè)地位與住房獲得：城市住房改革進(jìn)程中的“差序格局”》，《蘭州學(xué)刊》，2017年第3期。
[65]張川川：《收入不平等和城市低收入家庭的住房可及性》，《金融研究》，2016年第1期。
[67]趙沛楠：《加快建設(shè)保障性安居工程多渠道解決住房困難家庭的住房問(wèn)題 專訪住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司司長(zhǎng)侯淅珉》，《中國(guó)投資》，2009年12月。
[68]曹偉：《市場(chǎng)化下如何完善住房保障機(jī)制？》，《小康》，2014年第7期。
[70]以前的住房改革邏輯是盡可能的住房商品化。例如，針對(duì)中低收入人群推出經(jīng)濟(jì)適用房，政府在土地供應(yīng)、稅收等方面優(yōu)惠力度很大，按道理不允許上市才能保證房子的居住功能不產(chǎn)生異化，但政策卻規(guī)定五年以后允許上市。推出的公租房，仍然提出五年以后可以買(mǎi)斷上市。按此實(shí)施下去，公租房也會(huì)產(chǎn)生異化。后來(lái)又推出共有產(chǎn)權(quán)房，依然是允許上市。（參見(jiàn)黃小虎：《我國(guó)現(xiàn)行城市住房制度必須改革》，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》，2017年第1期）如此邏輯，中國(guó)城市的住房保障體系永遠(yuǎn)不可能完成。
[72]鞠懷仁：《新時(shí)代呼喚住房制度改革新突破——全國(guó)“兩會(huì)”對(duì)住房制度改革發(fā)展建言獻(xiàn)策》，《上海房地》，2018年第4期。
[73]揭愛(ài)花：《單位：一種特殊的社會(huì)生活空間》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2000年第5期，第73～80頁(yè)。
[74]邊燕杰主編：《市場(chǎng)轉(zhuǎn)型與社會(huì)分層——美國(guó)社會(huì)學(xué)者分析中國(guó)》，上海：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2002年，第431頁(yè)。
[75]李猛、周飛舟、李康：《單位：制度化組織的內(nèi)部機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》（香港），2000年秋季卷。
責(zé) 編／刁 娜
Efficiency and Differentiation: A Review of China's 40 Years of Urban Housing
Reform
Li Bin
Abstract: China's urban housing reform over the past 40 years is roughly divided into two stages. At the first stage, the welfare public housing people obtained from their employers were privatized through monetary means; at the second stage, the commodity housing market was introduced. The 40-year housing reform has achieved the efficiency goal, addressed the shortage of urban housing, and increased housing resources. The practice of housing system reform has realized the innovation of Chinese social theory in many aspects, which is a tribute to the appropriateness of "gradual reform" in terms of efficiency. However, due to over-emphasis on commercialization of housing and property rights, the government's reliance on land transfer fees, changes in the monetary policy and the deficiencies of "gradual reform" itself, the housing reform process has reached differentiated outcomes. In the new era, the housing system reform aims to "ensure everyone has access to housing". It is necessary to construct a "commodity housing system" and a "low-income housing system" that operate independently, and re-activate the role of the employers in guaranteeing their employees' housing needs.
Keywords: Commercialization of housing, housing guaranteeing system, housing benefits, efficiency, differentiation
李斌，中南大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策、社會(huì)分層、新型城鎮(zhèn)化。主要著作有《住房利益分化與社會(huì)分層機(jī)制變遷》《分化的住房政策：一項(xiàng)對(duì)住房改革的評(píng)估性研究》《共有的住房習(xí)俗》《中國(guó)城市居住空間階層化研究》等。
