【摘要】根治“政策打架”這種政府組織的“機體失調病癥”，需要樹立以人民為中心的理念，在政策上貫徹人民需求導向。只要以人民為中心，以人民為導向，政策之間就不存在根本的利益沖突，也就從根本上解決了“政策打架”問題。

【關鍵詞】政策打架  “機體失調病”  以人民為中心   

【中圖分類號】D602    【文獻標識碼】A

無論東方國家的政府，還是西方國家的政府，都必須按照“科層—職能”的模式運行，否則便無法逐級、專業(yè)地完成各類公共管理與公共服務工作。這種條塊式運行天然地會誘發(fā)“政策打架”問題，因為在“科層”的“條”模式下，政府必須面對“上有政策下有對策”的問題；在“職能”的“塊”模式下，政府必須面對分成不同專業(yè)職能部門之后“兄弟之間各有打算”的問題。在某種程度上，政府提升效率的第一件事就是克服“政策打架”問題，因為這是政府自身的“機體失調病”，與人一樣，如果帶病上陣，效率必然難有保障。

“放管服”的理想很豐滿，但“政策打架”的現實很骨感

黨中央、國務院不斷推進“放管服”改革，其力度、深度、廣度不斷加大，它的一個核心立足點就是解決不同層級政府、不同政府部門之間的“政策打架”問題，更好地服務于人民群眾。為了在全國徹底落實“放管服”政策，國務院以身作則，在這屆政府任期內大力減少政府的微觀管理、避免直接干預政策，放手激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。經過幾年努力，國務院部門行政審批事項壓減超過了33%，這從頂層供給側方面大大減少了“政策打架”風險。

然而，地方的響應程度與中央的理想、期望有著一定的落差。各地的“政策打架”甚至引發(fā)了一批宛如笑料的真實故事。原籍安徽的貴州某縣高中女教師覃女士在持有安徽省發(fā)放的準生證的前提下，“依法”“按計劃”懷孕，然而在懷孕5個月之后，竟然收到了該縣教育局和縣計生局聯合下發(fā)的《關于責令終止妊娠的通知》，被責令引產，這種違背人性原則的要求就源于兩地的“政策打架”。湖北黃岡鴻輝通勤公司依照黃岡市政策“合法合理”地為黃岡市內的企事業(yè)單位提供員工上下班通勤服務，但在實踐中卻陷入了尷尬，一旦公司的車跨過長江進入鄂州市便立馬變成“非法運營”，需要繳納高額罰款或者停止運營，之所以如此，就源于黃岡市與鄂州市政策的“打架”。

從媒體最近的調查結果來看，目前我國各地的“政策打架”問題還比較普遍，一些地方和部門不同程度地都存在著“政策打架”現象。這昭示了一個尷尬的事實——雖然中央帶頭推動“放管服”來解決“政策打架”，以充分發(fā)揮市場的決定性作用、激發(fā)社會的活力，最終提升為人民服務的能力與效率，但從現實來看，各地的“政策打架”問題仍然存在。用時下流行語來說，分明是一種“理想很豐滿，現實很骨感”的尷尬局面。

就目前來看，為“政策打架”所做的診斷已經不少，有的觀點認為這源于政府的自利性，有人堅持認為這是公務人員“懶政”所致。這些說法當然各有道理，但卻都顯得有些“正確的廢話”的意味，畢竟這種大而化之的說法，可以用來解釋政府任何類型的管理不佳問題。從政策科學原理而言，政府所患的“政策打架”癥候，與人生病一樣，不能簡單地“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，而是要系統(tǒng)診斷，頭痛可能源于腳下的風寒，腳痛卻可能源于頭部神經傳導問題。

雖然通俗中人們籠統(tǒng)地對待“政策”，但它實際上是一個包含諸多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性概念。作為系統(tǒng)，一項公共政策至少應該包括這10個彼此繼起、前后鏈接的環(huán)節(jié)：政策導向確定、信息收集與甄別、備選方案抉擇、方案確定、政策實驗、政策矯正與確定、政策營銷、政策執(zhí)行、政策績效評估、政策終結。這是一個“最小化政策系統(tǒng)”，一項成功的政策，起碼應該包含這些環(huán)節(jié)，而且若政策并非一次性解決問題的“任務性政策”，這個政策系統(tǒng)在一個周期完成之后，還會在更高的水平上開始新的循環(huán)。無論是單次性政策，還是多次循環(huán)性政策，這些環(huán)節(jié)中，任何一環(huán)出問題，都會引發(fā)“政策打架”的問題。

“政策打架”是一種系統(tǒng)性“機體失調疾病”

“政策導向確定”是政策的起點，它確定了政策的“正負號”。就我國而言，“政策導向”必須貫徹“以人民為中心”的理念，體現社會主義國家全心全意為人民服務的特征。正如習近平總書記所指出的，“我們要繼續(xù)努力，把人民的期待變成我們的行動，把人民的希望變成生活的現實”；“以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現在經濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)”。在我國，負責任的政策必須是以人民為中心的政策，它必須時時處處以人民需求、人民利益為導向，時時處處將人民需求與利益以公共政策的形式落實到管理細節(jié)、服務細節(jié)、具體事務中去。當然，隨著改革開放的深入，一些地方、一些干部難免受到西方腐化墮落生活方式的影響，在政策導向上開始按照“自利經濟人”的唯利是圖邏輯行事，以至于在政策制定中以部門利益、官員利益為導向，將私利凌駕于人民利益之上，若如此，便會產生政策導向的源問題，給政策前面打上了“負號”。這類唯利是圖的政策導向，從一開始就埋下了“政策打架”的種子。

一旦導向確定，便可以開始“信息收集與甄別”了。在此環(huán)節(jié)，政府需要廣泛收集各類相關資料，特別要發(fā)揮信息社會的大數據優(yōu)勢，首先盡可能窮盡所有相關信息，其次將這些信息以民眾訴求為內核，按照與民眾訴求關系的緊密程度，以“差序格局”的形式進行甄別、篩選，確定出核心信息。信息收集越廣泛、信息收集越聚焦、信息甄別越準確，政策與其他政策“打架”的可能性就越小。

信息收集與甄別工作的好壞直接決定著“備選方案抉擇”環(huán)節(jié)的質量。在信息甄別完成之后，政府需要在核心信息的基礎上，編制出多個備選政策方案。之所以要編制多個方案，一方面是為了在不同的實施周期、不同的財政需求、不同的技術要求等因素約束之下選擇最優(yōu)方案，另一方面是為了避免與既有的全國各地類似政策產生重復或者矛盾。只有方案周全，才可能避免新老政策之間的“打架”、不同地域政策之間的“打架”、不同層級政策之間的“打架”。若備選方案數量充足、內容周詳互補，就有助于“方案確定”環(huán)節(jié)的落實。

“方案確定”即指政府選出適合民眾需求，政府財政預算可以承受，人員、設備、技術均能夠支持，同時又不與其他任何既有政策存在重復、抵觸的方案。若方案選擇出現問題，要么政策實施起來人財物難以承受，要么便會與本地或異地的政策沖突“打架”。

政策科學之所以成為“科學”，就在于它與自然科學一樣擁有“實驗思維”。在政策方案確定之后，還不能“拍腦袋行事”，而是要展開政策實驗，我國通常將其稱之為“試點”。政策實驗需要按照政策方案的內容，逐項在實驗地域操作、實施一遍，然后找尋不足，予以改進，在“實踐是檢驗政策的唯一標準”的原則下，依據實驗結果矯正原有方案，最終確定出要實施的政策方案。這即是“政策實驗”與“政策矯正與確定”環(huán)節(jié)。這兩個環(huán)節(jié)既是為了保證政策的現實操作性，也是為了保證政策與既有各類政策的匹配性、嵌套性，否則就可能引發(fā)政策“打架”。

通過實驗矯正、確定的政策方案就成了嚴格意義上的“政策”了。但它要成為“公共政策”，還需要進行“政策營銷”工作。這項工作是將政策面向社會公開發(fā)布、宣傳，使得各類政策對象、潛在的政策對象知悉該項政策，同時也使得全國各地、各級政府了解這項政策，以便其檢視這項政策與自身既有政策的匹配性、嵌套性，防止“政策打架”滋生。這個過程與企業(yè)新產品的營銷沒有太大區(qū)別，其目標就是讓更多的人知道新產品的存在、性能、優(yōu)勢等。

營銷之后，就進入了“政策執(zhí)行”環(huán)節(jié)。在此環(huán)節(jié)，政府及其工作人員需要按照新的政策要求，籌劃人財物，準備各類設備，優(yōu)化各類環(huán)境，積極落實政策。在實施中，有些政府和部門往往為了自身工作便利而“穿新鞋走老路”，有些政府機構甚至為了單位或者個人私利而選擇性執(zhí)行政策方案，這些行為均會使政策目標“打折”，與政策的人民中心導向產生背離，最終形成“行動中政策”與“計劃中（理想中）政策”的“打架”。

在政策執(zhí)行結束之后，就需要評估政策績效，把握政策實現人民需求的程度。“政策績效評估”首先可以判斷政策實施中資源投入的效率、人民滿意的程度，其次還可以判斷該項政策與既有政策、異地政策相比的優(yōu)劣。績效惡劣的政策，應該立即進入“政策終結”環(huán)節(jié)，績效優(yōu)異的政策，在厘清績效優(yōu)異的因素、經驗之后，若非常規(guī)性政策，也應該啟動“政策終結”工作。業(yè)已完成的政策不落實終結工作，就會為它與未來新出臺政策“打架”留下隱患。

以人民為導向，以“全過程政策質量管理”根治“政策打架”病癥

正如《人民日報》所呼吁的，“政策打架，莫讓百姓埋單”。根治“政策打架”這種政府組織的“機體失調病癥”，首先需要樹立以人民為中心的理念，在政策導向上貫徹人民需求導向。只要以人民為中心，以人民為導向，政策之間就不存在根本的利益沖突，就從根本上解決了“政策打架”問題。以人民利益為導向還是以部門利益為導向，是判斷政策“正”“負”號的依據，若政策前面的符號為“負”，無論政府如何努力，其績效最終都是負值，是非服務型政府、非績效型政府的標志。當然，“人民”是個集體性、籠統(tǒng)性概念，為了精確把握政策的“人民導向”，就需要合理運用技術，確定出民意代表。

在確定了政策前的“正號”之后，還需要以系統(tǒng)思維，在政策的其他九個環(huán)節(jié)，逐項檢視問題，推進“全過程政策質量管理”，以徹底根治“政策打架”毛病。這需要在信息收集與甄別、備選方案抉擇、方案確定、政策實驗、政策矯正與確定、政策營銷、政策執(zhí)行、政策績效評估、政策終結等環(huán)節(jié)均作出努力，推動政策的全面“體檢”，同時還需要檢查這些環(huán)節(jié)的邏輯關系、繼起關系，若關系錯配，也會導致政策系統(tǒng)內部紊亂，出現“政策打架”癥候。“全過程政策質量管理”與醫(yī)學上推行的“全面健康管理”在性質上類似，二者均強調頑疾往往源于系統(tǒng)性問題，而非簡單的單個要素出現異常，這是突破“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式解決“政策打架”問題的科學路徑。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導）

【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“基本公共服務均等化實施效度和實現程度研究”（項目編號：18JZD047）階段性成果】

【參考文獻】

①張東鋒：《“政策打架”不能總是老生常談》，《南方日報》，2018年11月29日。

責編/潘麗莉    美編/于珊

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