在“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權的根本地位”“嚴格保護農(nóng)戶承包權”的前提之下，“加快放活土地經(jīng)營權”“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權”，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關鍵。修改后的農(nóng)村土地承包法，設專節(jié)對土地經(jīng)營權的內(nèi)容、登記及其流轉(zhuǎn)方式、原則、價款、合同等具體程序和要求，作了明確規(guī)定。

為反映“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”，原農(nóng)村土地承包法在維持集體土地公有制的基礎上，為承包農(nóng)戶在集體土地所有權上設定土地承包經(jīng)營權，并明確土地承包經(jīng)營權為物權，可以排除發(fā)包方的干涉。同時，承包地確實負載著不可或缺的生活保障、就業(yè)保障等社會保障功能，法律上并沒有像一般用益物權那樣對土地承包經(jīng)營權進行賦權。雖然原農(nóng)村土地承包法亦允許土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)方式、條件、程序等均較受限制，所反映的仍然只是小規(guī)模的流轉(zhuǎn)關系。就轉(zhuǎn)讓、互換等物權性流轉(zhuǎn)而言，基于對農(nóng)民最終失去土地權利的擔心，法律上作了嚴格的限制；就出租、轉(zhuǎn)包等債權性流轉(zhuǎn)而言，由于經(jīng)營主體所取得的權利僅僅只是債權，其對承包地的利用往往受到承包農(nóng)戶（流轉(zhuǎn)方）的干涉，甚至毀約收回土地，這就導致經(jīng)營主體對承包地的利用沒有穩(wěn)定的預期，經(jīng)營主體也很難以其取得的土地權利擔保融資?？傊瑢?jīng)營主體依流轉(zhuǎn)所取得的權利定性不清、內(nèi)容模糊、效力較弱，直接影響到了適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。這一“兩權分離”的法權結構安排與小農(nóng)經(jīng)濟相適應，切斷了土地與資本等生產(chǎn)要素的聯(lián)系，制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進和農(nóng)業(yè)分工分業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)業(yè)人口的流動日益普遍，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，承包地流轉(zhuǎn)面積不斷擴大，呈現(xiàn)“家庭承包，多元經(jīng)營”的格局。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的變化對完善農(nóng)村生產(chǎn)關系提出新的要求。在此背景之下，中央提出了農(nóng)村土地“三權分置”。依循“三權分置”的政策和理論，修改后的農(nóng)村土地承包法將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營承包地的權利明確表達為“土地經(jīng)營權”。土地經(jīng)營權成為農(nóng)地產(chǎn)權結構中的一種新型權利安排，它不再像原有法律中的土地承包經(jīng)營權一樣具有身份屬性，而是一種非人格化的市場主體所擁有的權利，有助于解決承包地拋荒問題、促進適度規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)抵押融資。修改后的農(nóng)村土地承包法第37條規(guī)定：“土地經(jīng)營權人有權在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。”這里，土地經(jīng)營權的權利主體是“土地經(jīng)營權人”，屬于一般民事主體，法律上不從資格或身份的角度對土地經(jīng)營權的取得作出限制；權利的客體是“農(nóng)村土地”，包括承包農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)村土地和集體經(jīng)濟組織未實行家庭承包的“四荒地”等兩類；權利內(nèi)容表述為“自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益”，強調(diào)了土地經(jīng)營權人利用農(nóng)村土地的方式和用途。

僅在法律上將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的權利定名為土地經(jīng)營權，尚不足以實現(xiàn)“三權分置”的政策目標，其關鍵更在于構建一種具有相當?shù)姆€(wěn)定性、效力更強、相對獨立的土地經(jīng)營權，以使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體取得穩(wěn)定的經(jīng)營預期。修改后的農(nóng)村土地承包法，在強化土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同的書面形式，強調(diào)承包方非有法定事由不得單方解除流轉(zhuǎn)合同之外，主要通過賦予土地經(jīng)營權以登記能力來達到穩(wěn)定經(jīng)營預期的政策目標。修改后的農(nóng)村土地承包法第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經(jīng)營權登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”從目前的經(jīng)濟現(xiàn)實來看，將土地經(jīng)營權定性為物權化的債權實為妥適選擇。一則可以避免定性為物權所帶來的對當事人之間法律關系的強行控制，賦予當事人一定的選擇自由；二則可以防止單純定性為債權所帶來的經(jīng)營預期不穩(wěn)定、土地經(jīng)營權難以擔保融資等問題。當事人可以基于自主意愿創(chuàng)新承包地的流轉(zhuǎn)方式，并可參酌具體情事選擇是否辦理登記，借由登記使得土地經(jīng)營權這一債權具有了相對的獨立性和穩(wěn)定性，獲得類似于物權的保護，土地經(jīng)營權人便可借以擔保融資。

土地經(jīng)營權在性質(zhì)上雖然屬于債權，但經(jīng)由不動產(chǎn)登記簿的記載，便可明晰新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對于農(nóng)村土地的利用關系，使得土地經(jīng)營權確定化。第三人通過不動產(chǎn)登記簿，即可查知特定農(nóng)村土地之上的權利負擔，從而做出理性的商業(yè)判斷。由此可見，經(jīng)登記的土地經(jīng)營權不僅在當事人之間發(fā)生法律效力，而且還被賦予一定的支配和排他效力，可以對抗第三人。同時，在土地經(jīng)營權已行登記的前提之下，金融機構接受市場主體提供的土地經(jīng)營權進行擔保融資之時，便可在土地經(jīng)營權上登記抵押權負擔，其抵押權設定即滿足了法定的公示要件，土地經(jīng)營權擔保融資才能據(jù)以展開。否則，土地經(jīng)營權未登記，土地經(jīng)營權抵押權也就無從登記，金融機構就土地經(jīng)營權的抵押權也就無從取得對抗善意第三人的效力。

修改后的農(nóng)村土地承包法在總結試點經(jīng)驗的基礎上，將土地經(jīng)營權的內(nèi)容界定為，在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益；經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償；經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權；受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構融資擔保。

土地經(jīng)營權的擔保融資是新一輪土地制度改革的重要內(nèi)容，修改后的農(nóng)村土地承包法雖然反映了這一改革成果，但沒有就土地經(jīng)營權進入融資擔保領域時的體系定位作出明確選擇，而是使用了“融資擔保”的概念，給下一步的實踐發(fā)展留下了空間。土地經(jīng)營權作為擔保財產(chǎn)進入融資擔保領域之時，并不因其在性質(zhì)上屬于債權就當然地歸入質(zhì)押的范疇。權利擔保物權在體系定位上有抵押權和質(zhì)權兩種，兩者之間的區(qū)分以擔保物權設定后擔保人是否喪失擔保物的利用權為實質(zhì)標準。用益型權利設定擔保之后，擔保人仍然行使該權利，該擔保物權即為抵押權；在非用益型權利設定擔保之后，擔保人已不得行使該權利，該擔保物權應屬質(zhì)權。土地經(jīng)營權是就他人土地的利用權，屬于用益型權利，其上設定擔保物權之后，土地經(jīng)營權人仍然行使土地經(jīng)營權。如此，土地經(jīng)營權之上設定的擔保物權應屬抵押權?！秶鴦赵宏P于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》以及中國人民銀行等聯(lián)合發(fā)布的配套試點文件，也都是將土地經(jīng)營權上設定的擔保物權定性為抵押權。至于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以經(jīng)營收益或股權等進行融資擔保，則分屬權利質(zhì)權中的不同范疇，例如應收賬款質(zhì)權或股權質(zhì)權，不由土地經(jīng)營權擔保融資所涵蓋和體現(xiàn)。

修改后的農(nóng)村土地承包法規(guī)定了土地經(jīng)營權人的一系列義務，如不得改變土地所有權的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。同時規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權的資格審查、項目審核和風險防范制度”，明確建立工商企業(yè)等社會資本取得土地經(jīng)營權的行政許可制度。工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權應按面積實行分級備案，嚴格準入門檻，加強事中事后監(jiān)管，防止浪費農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權益，防止承包農(nóng)戶因受讓方違約或經(jīng)營不善遭受損失。定期對租賃土地的企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途和風險防范能力等開展監(jiān)督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正違法違規(guī)行為，對符合要求的可給予政策扶持。這些措施的目的在于確保工商企業(yè)等社會資本介入農(nóng)業(yè)時得到有效控制和監(jiān)管。

（作者：高圣平，系教育部長江學者特聘教授，中國民法學研究會常務理事）