【摘要】縱向政府職責體系是黨和國家機構(gòu)改革的關(guān)鍵內(nèi)容，直接關(guān)系到黨和國家機構(gòu)改革的成效。新時代縱向政府職責體系建設(shè)通過政府職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)設(shè)置改革，優(yōu)化政府間事權(quán)劃分，調(diào)動中央與地方的積極性，引入“社會要素”參與建設(shè)，從而理順縱向政府間關(guān)系，建設(shè)政府職責體系。

【關(guān)鍵詞】縱向政府間關(guān)系  政府職責  機構(gòu)改革    【中圖分類號】D26    【文獻標識碼】A

黨的十九大報告中明確提出，“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責”。黨的十九屆三中全會通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，進一步明確以政府職責為要素的政府機構(gòu)改革進入了全面深化階段。縱向政府間關(guān)系的調(diào)整及政府職責體系建設(shè)是深化政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵，直接關(guān)系到黨和國家機構(gòu)改革的成效。所以，探索縱向政府職責體系建設(shè)的路徑是新時代全面深化政府機構(gòu)改革不可忽視的一個重要方面。

政府職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)設(shè)置改革是縱向政府職責體系建設(shè)的基礎(chǔ)

國務(wù)院自2015年起就明確提出政府職能轉(zhuǎn)變要遵循“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的原則，并且在眾多領(lǐng)域也取得了突出的成果，但是長期以來從中央到地方政府中的“混合”特征依然影響到了政府職責體系的構(gòu)建。所以，要通過破除舊理念、舊思維，鏟除政府機構(gòu)及運行中的弊端來推進政府職能的轉(zhuǎn)變。

首先，打破“職責同構(gòu)”，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置。根據(jù)中央與地方各級政府所履行的事權(quán)和職責，設(shè)置符合各級政府職責與事權(quán)的機構(gòu)，打破“不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致”的現(xiàn)象。同時，規(guī)制中央到地方各級政府的運行過程，以動態(tài)的形式來規(guī)范政府過程，優(yōu)化行政體制，提高行政效率。

其次，合理界定政府在市場問題上的地位和作用。政府與市場的關(guān)系是一個探討多次的問題，但是將其放置于政府職責體系中來思考，則具有一定的“新意”。要合理界定中央與地方各級政府在“市場”問題上的角色，而不能將“政府”視為一個整體，簡單地將其關(guān)系界定為“插手”還是放開，更不是將兩者單純地分清邊界、各行其事。這需要劃分縱向上各級政府涉及“市場”領(lǐng)域的一系列職責，并基于此明確事權(quán)范疇，有效實現(xiàn)政府在市場問題上職能的真正轉(zhuǎn)變。

再次，加強職責監(jiān)督職能。政府的運行需要以法治為保障，只有建立法治政府才能實現(xiàn)政府的效率和功能。要通過對縱向各級政府的法治化“改造”，理順各級政府的職責，并以不同層級政府的職責為基點鋪開監(jiān)督體系，將其分別納入到不同范疇的監(jiān)督體系中，加強專業(yè)化的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，扎牢監(jiān)督的籠子，實現(xiàn)對縱向政府職責體系建設(shè)的有效保障。

優(yōu)化政府間事權(quán)劃分是縱向政府職責體系建設(shè)的條件

政府間職責的核心要素是事權(quán)的合理劃分，而事權(quán)的合理劃分則是以縱向政府間關(guān)系調(diào)整與發(fā)展為基點的。界定好縱向政府間事權(quán)劃分，是厘清各級政府職責與消除“職責同構(gòu)”問題的重要前提，可以保證中央與地方各級政府“各司其職”，推動縱向政府職責體系的構(gòu)建。目前，中央與地方關(guān)系中事權(quán)劃分的一個重要因素是在于如何對已經(jīng)進行劃分的事權(quán)做進一步合理的細化。就當前的實際情況來看，政府間事權(quán)的細化主要從兩個方面來切入：一是要調(diào)整和明確政府間不同層級行政管理主體的基本職責范疇，劃定職責的履行區(qū)間。二是要根據(jù)政治發(fā)展中各級政府實際職能與責任的變化，適時地調(diào)整各級政府的事權(quán)劃分，使原有較為靜態(tài)化的事權(quán)劃分調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)楦觿討B(tài)的調(diào)整發(fā)展模式。

細化政府間事權(quán)劃分的另一個重要因素是事權(quán)劃分中的規(guī)范化問題。事權(quán)的規(guī)范化主要依托于兩個基礎(chǔ)：一是與財力和支出責任相匹配。就是要重點從縱向各級政府所具體承擔的支出責任出發(fā)，在充分優(yōu)化原有財力、支出責任與事權(quán)的前提下，進一步防止新增事權(quán)與支出責任過度“下沉”的情況出現(xiàn)。事權(quán)與支出責任的過度“下沉”主要是上級政府向下級政府委托事權(quán)，而其財力、支出責任與該事權(quán)并不匹配，且轉(zhuǎn)移支付制度也沒有充分落實到位并發(fā)揮作用。所以該問題就體現(xiàn)了這一方面的策略設(shè)置路徑，即完善相應(yīng)的頂層框架，充分實現(xiàn)中央與地方各類事權(quán)所產(chǎn)生的“退”與“補”，理順“條塊”關(guān)系，實現(xiàn)財政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付制度的進一步優(yōu)化。

二是事權(quán)要與政治發(fā)展中的動態(tài)事實與博弈實際相結(jié)合。就是要從細處入手，將原有的重視靜態(tài)劃分結(jié)果，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注動態(tài)職責劃分過程，將重中央理論而輕地方訴求轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)“調(diào)動兩個積極性”來劃分權(quán)責，將重行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?、市場、司法相協(xié)調(diào)的理念，充分實現(xiàn)政府間事權(quán)劃分的合理化與規(guī)范化。只有充分優(yōu)化事權(quán)劃分的范疇，更新相關(guān)理念，才能為縱向政府職責體系的構(gòu)建提供實踐條件。

調(diào)動中央與地方積極性是縱向政府職責體系建設(shè)的動力

中央與地方的“兩個積極性”一直是縱向政府間關(guān)系核心的理論定位基點，從計劃經(jīng)濟時代開始就一直遵循著這一原則。改革開放之后，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，催生了地方事權(quán)“需求”的擴大，也增加了地方政府的職責，原先并不存在的“職責”，如對于土地承包與流轉(zhuǎn)的職責等，都陸續(xù)進入到了地方政府的“權(quán)力清單”之中。同時，在經(jīng)濟快速發(fā)展和社會建設(shè)大規(guī)模展開的前提條件下，地方政府的“主動性”與“積極性”日益增高，并且在大規(guī)模的經(jīng)濟與社會建設(shè)下，中央政府已經(jīng)無法單方面地刺激與完全掌控國家經(jīng)濟社會事務(wù)的建設(shè)與發(fā)展，這就需要重新調(diào)整與界定中央與地方關(guān)系的角色定位，并重新定位全新的中央與地方“主動性”與“積極性”的內(nèi)涵，藉此作為構(gòu)建縱向政府職責體系的重要推動力。

新時代縱向政府間關(guān)系中應(yīng)該堅持中央是核心領(lǐng)導(dǎo)和整體主導(dǎo)的地位，明確其調(diào)控宏觀、掌握大局的基本職責。因此，應(yīng)該將“主動性”置于中央職責的核心地位，凡事均以中央為主動，推動全國整體性發(fā)展的同時，促進地方的統(tǒng)籌發(fā)展。地方各級政府在改革深入發(fā)展的背景下，需要進一步利用中央“主動性”與相關(guān)政策優(yōu)勢，充分發(fā)揮“積極性”，將中央的各類政策落實到位，并將地方的利益訴求合理的體現(xiàn)。使中央與地方依托各自的“職責”，實現(xiàn)“各司其職”的合理分工與相互配合，形成國家治理與發(fā)展的合力。

“社會要素”的參與是縱向政府職責體系建設(shè)的輔助

政府雖然是經(jīng)濟社會發(fā)展的主導(dǎo)者，但是政府本身也是受經(jīng)濟社會發(fā)展影響的一個重要客體。政府職責的配置要與社會發(fā)展相結(jié)合，充分引入社會要素的參與，使政府運行能夠與社會發(fā)展相適應(yīng)，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的總趨勢而適時調(diào)整政府機構(gòu)與運行方式。政府與社會之間要建立上下溝通的“交流平臺”，這一平臺不僅是中央政府與地方各級政府、各級地方政府之間溝通的平臺，也是政府與社會的重要交流渠道。社會要素的引入可以通過定期的情況匯報與傳達、媒體發(fā)聲宣傳、考察與交流、意見與建議的傳輸?shù)?，給縱向政府間職責體系建設(shè)提供完善的信息，如日常生活中的“零距離”、政務(wù)公開平臺、各地之間的交流考察等都是政府運行中“社會要素”的體現(xiàn)。要將社會作用融入到政府中去，使得縱向政府間關(guān)系更加合理化。社會中的公共性本身就是一種具有“糾錯”性質(zhì)的要素，如果能將其合理規(guī)范地放置于政府職責體系構(gòu)建中，則不僅能夠推動政府職責體系的形成，更能夠為政府的改革與發(fā)展提供更加寬廣的現(xiàn)代化治理理念。

（作者為南京師范大學(xué)全國民政政策理論研究基地研究員）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“中國政府職責體系建設(shè)研究”（項目編號：17ZDA101）階段性成果】

【參考文獻】

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。

②朱光磊、張志紅：《“職責同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2005年第1期。

責編/張蕾    美編/于珊

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