土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料。實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是由我國(guó)憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。2018年12月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革進(jìn)入新的歷史階段。新的農(nóng)村土地承包法已于今年1月1日起正式施行。

新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線(xiàn)仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。農(nóng)村土地承包法自2003年施行以來(lái)，在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)等方面發(fā)揮了重大作用。但要看到，現(xiàn)實(shí)管理中也存在諸如土地資源效能體現(xiàn)不足、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體地位得不到保障等瓶頸問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，亟待通過(guò)法律的自我更新和完善來(lái)破解。農(nóng)村土地承包法此次修訂，是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革進(jìn)入到新的歷史階段的必然要求。

黨的十八大以來(lái)，黨中央針對(duì)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革、激發(fā)土地資源效能等提出一系列新的重大方針政策。黨的十九大更是作出了全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署，提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的重要決定。這些重大決策部署，需要盡快轉(zhuǎn)化和上升為國(guó)家法律規(guī)范。另一方面，在具體的實(shí)踐探索中，各地方結(jié)合自身實(shí)際，積極進(jìn)行創(chuàng)新，形成了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，這也為進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)、有效增加制度供給提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。

近些年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展日新月異。與此同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)水平不斷提升。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2007年至2017年年底，全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積占家庭承包耕地總面積的比例，由5.2%增長(zhǎng)到37%。新時(shí)期農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)、新趨勢(shì)和新要求，也需要在法律上予以積極回應(yīng)。

這次農(nóng)村土地承包法修訂，涉及三分之二以上的條款和內(nèi)容，調(diào)整之力度、深度和廣度前所未有。概括來(lái)說(shuō)，調(diào)整主要聚焦在三個(gè)方面。

一是確立了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度。按照法律，在承包地未流轉(zhuǎn)時(shí)，土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”分離；在承包地流轉(zhuǎn)后，由承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解出經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”格局。建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，給流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)者吃了一顆定心丸。明確承包方或受讓方可以用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能真正落到了實(shí)處，有利于鼓勵(lì)和支持各類(lèi)新型經(jīng)營(yíng)主體從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，激發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。

二是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變。這次法律明確第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，原則上現(xiàn)有承包地在第二輪土地承包到期后由農(nóng)戶(hù)繼續(xù)承包，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書(shū)，在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換。對(duì)于個(gè)別地區(qū)群眾意愿較高、內(nèi)容合理的調(diào)地訴求，必須履行村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策程序并報(bào)相關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)，但不得將承包地打亂重分，避免承包地頻繁變動(dòng)，以此穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)預(yù)期。

三是強(qiáng)化對(duì)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民、婦女等群體的土地承包權(quán)益的保護(hù)。法律明確，進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)繼續(xù)保留，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。保障婦女應(yīng)該享有的土地承包權(quán)益，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)應(yīng)當(dāng)將具有土地承包權(quán)的全部家庭成員列入。此外，對(duì)土地承包地統(tǒng)一登記、工商企業(yè)租賃農(nóng)戶(hù)承包地準(zhǔn)入、土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管等相關(guān)制度，在法律層面上也都進(jìn)行了明確。

農(nóng)村土地承包法的修訂和實(shí)施，對(duì)深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面深化農(nóng)村改革，開(kāi)創(chuàng)新時(shí)期“三農(nóng)”工作新局面，必將產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。貫徹并落實(shí)好農(nóng)村土地承包法，各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)有必要對(duì)相關(guān)制度措施做進(jìn)一步的完善和細(xì)化，尤其是在規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、健全農(nóng)村土地承包管理和糾紛調(diào)處機(jī)制等方面做好配套保障，真正讓良法落地，真正讓政策紅利惠及于民。

（作者為上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理處副處長(zhǎng)）