早在1956年，我國就成立了第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。此后，經(jīng)過60多年的發(fā)展，我國探索走出了一條以自然保護(hù)區(qū)為主體的自然保護(hù)之路，對(duì)珍稀野生動(dòng)植物、珍貴的自然遺跡和典型的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)發(fā)揮了重大作用。黨的十八大以來，隨著自然保護(hù)事業(yè)的發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的需要，我國開始開展國家公園體制試點(diǎn)，推動(dòng)建立以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。
作為高價(jià)值的自然生態(tài)空間，國家公園和自然保護(hù)區(qū)是生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的重要載體。那么，國家公園與自然保護(hù)區(qū)除了名稱不同，還有哪些區(qū)別和聯(lián)系呢？
國家公園和自然保護(hù)區(qū)的共同特征
國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。自然保護(hù)區(qū)是指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的陸地、陸地水體或者海域。從概念上看，這對(duì)自然保護(hù)領(lǐng)域的“孿生兄弟”大同小異，的確有不少相似之處。
首先，它們都是重要的自然保護(hù)地類型，在自然保護(hù)方面的目標(biāo)和方向一致。自然保護(hù)地對(duì)于生物多樣性的保護(hù)至關(guān)重要，它是國家實(shí)施保護(hù)策略的基礎(chǔ)，是阻止瀕危物種滅絕的唯一出路。國家公園和自然保護(hù)區(qū)是最主要和最重要的自然保護(hù)地類型，依托它們，可以保存能夠證明地球歷史及演化過程的一些重要特征，其中有的還以人文景觀的形式記錄了人類活動(dòng)與自然界相互作用的微妙關(guān)系。作為物種的避難所，國家公園和自然保護(hù)區(qū)能夠?yàn)樽匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)行提供保障，保護(hù)和恢復(fù)自然或接近自然的生態(tài)系統(tǒng)。
其次，它們都受到嚴(yán)格的保護(hù)。國家公園和自然保護(hù)區(qū)都是以保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然資源、自然遺跡和生物多樣性為目的，都被劃入生態(tài)紅線，屬于主體功能區(qū)中的禁止開發(fā)區(qū)，受到法律的保護(hù)。特別是在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，我國高度重視生態(tài)保護(hù)，國家公園和自然保護(hù)區(qū)都是中央生態(tài)環(huán)保督察的重點(diǎn)。
最后，它們都受到統(tǒng)一的管理。國家機(jī)構(gòu)改革方案明確，成立國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一管理國家公園等各類自然保護(hù)地。此舉徹底克服了多頭管理的弊端，理順了管理體制，這在世界范圍內(nèi)都是先進(jìn)的自然保護(hù)地管理體制。
國家公園與自然保護(hù)區(qū)的主要區(qū)別
從特征上看，國家公園與自然保護(hù)區(qū)這對(duì)“孿生兄弟”還有不少不同之處。
與自然保護(hù)區(qū)相比，國家公園的特別之處主要體現(xiàn)在6個(gè)“更”，即更“高、大、上”，更“全、新、嚴(yán)”。更高，指的是國家代表性強(qiáng)，大部分區(qū)域處于自然生態(tài)系統(tǒng)的頂級(jí)狀態(tài)，生態(tài)重要程度高、景觀價(jià)值高、管理層級(jí)高。更大，指的是面積更大、景觀尺度大，恢弘大氣。上，指的是更上檔次，自上而下設(shè)立，統(tǒng)領(lǐng)自然保護(hù)地，代表國家名片，彰顯中華形象。更全，指的是生態(tài)系統(tǒng)類型、功能齊全，生態(tài)過程完整，食物鏈完整。更新，指的是新的自然保護(hù)地形式、新的自然保護(hù)體制、新的生態(tài)保護(hù)理念。國家公園在國際上已經(jīng)有100多年歷史，但在中國出現(xiàn)才10多年，還是新鮮事物，具有鮮明的中國特色。更嚴(yán)，指的是國家公園實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)、更規(guī)范的管理。
與國家公園相比，自然保護(hù)區(qū)也有鮮明的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)為4個(gè)“更”——更早、更多、更廣、更難。更早，指的是成立最早。更多，指的是數(shù)量最多，目前全國各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)數(shù)量達(dá)2750處，而國家公園試點(diǎn)區(qū)才有10處。更廣，指的是分布范圍廣，遍布全國各地，包括陸地和海洋等各種類型。更難，指的是管理難度大，歷史遺留問題多，特別是自然保護(hù)與社區(qū)發(fā)展矛盾突出，需要被重點(diǎn)關(guān)注。
此外，國家公園與自然保護(hù)區(qū)還有十個(gè)方面的具體區(qū)別：
一是設(shè)立程序不同。國家公園系自上而下，由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理；自然保護(hù)區(qū)則自下而上申報(bào)，根據(jù)級(jí)別分別由縣、市、省、國家批準(zhǔn)設(shè)立并分級(jí)管理。
二是層級(jí)不同。國家公園管理層級(jí)最高，不分級(jí)別，由中央直接行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)；自然保護(hù)區(qū)分為國家級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)，以地方管理為主。
三是類型不同。國家公園是一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的綜合，突破行政區(qū)劃界線，強(qiáng)調(diào)完整性和原真性，力圖形成山水林田湖草生命共同體后進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)；自然保護(hù)區(qū)根據(jù)保護(hù)對(duì)象分為自然生態(tài)系統(tǒng)、野生生物、自然遺跡三大類，以及森林、草原、荒漠、海洋等九個(gè)類別。
四是國家代表性程度不同。國家公園是國家名片，具有全球和國家意義，如大熊貓、三江源、武夷山等國家公園試點(diǎn)區(qū)，以及珠峰、秦嶺、張家界等國家公園候選區(qū)，有的是世界自然文化遺產(chǎn)地，有的是名山大川和典型地理單元代表；自然保護(hù)區(qū)不強(qiáng)求具有國家代表性，只要是重要的生物多樣性富集區(qū)域、物種重要棲息地，或其他分布有保護(hù)對(duì)象并具有保護(hù)價(jià)值的區(qū)域，均可成為自然保護(hù)區(qū)。
五是面積規(guī)模不同。國家公園數(shù)量少但范圍大，一般不少于100平方公里，大的超過10萬平方公里；自然保護(hù)區(qū)數(shù)量多，面積大小不一，有的很大，有的甚至就是一顆古樹、一片樹林或者一個(gè)物種的棲息范圍。
六是完整性不同。國家公園強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，景觀尺度大、價(jià)值高；自然保護(hù)區(qū)不強(qiáng)求完整性，景觀價(jià)值也不一定高，主要保護(hù)具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)和具有特殊意義的自然遺跡。
七是功能分區(qū)不同。國家公園分為禁止人為活動(dòng)的“核心區(qū)”和限制人為活動(dòng)的“控制區(qū)”；自然保護(hù)區(qū)分為“核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)”。為了實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、差別化的專業(yè)管理，國家公園管理者會(huì)進(jìn)一步將其功能區(qū)細(xì)分為“嚴(yán)格保護(hù)區(qū)”“生態(tài)保育區(qū)”“傳統(tǒng)利用區(qū)”“科教游憩區(qū)”。
八是事權(quán)不同。國家公園是中央事權(quán)，主要由中央出資保障；自然保護(hù)區(qū)是地方事權(quán)，主要由地方出資保障。
九是土地屬性不同。國家公園國有土地比例高，便于過渡到全民所有自然資源產(chǎn)權(quán)由中央統(tǒng)一行使；自然保護(hù)區(qū)集體土地比例相對(duì)較高，一般通過協(xié)議等形式納入保護(hù)管理，分級(jí)行使所有權(quán)。
十是優(yōu)先性不同。國家公園是最重要的自然保護(hù)地類型，處于首要和主體地位，是構(gòu)成自然保護(hù)地體系的骨架和主體，是自然保護(hù)地的典型代表。具備條件的自然保護(hù)區(qū)可能會(huì)被整合轉(zhuǎn)型為國家公園，而國家公園則不會(huì)轉(zhuǎn)型為自然保護(hù)區(qū)。
由于國家公園更加強(qiáng)調(diào)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性的保護(hù)，盡量避免人為干擾，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原始自然狀態(tài)。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，國家公園更注重人工設(shè)施的近自然設(shè)計(jì)；在管理理念上，更加開放包容，注重對(duì)人的教育和引導(dǎo)，倡導(dǎo)社會(huì)公眾通過各種渠道參與保護(hù)，并積極促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)改變發(fā)展方式。
國家公園是自然保護(hù)地體系的主體
黨的十九大提出建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，確立了國家公園的主體定位，也肯定了其他自然保護(hù)地的作用。在自然保護(hù)地體系中，國家公園處于“金字塔”的頂端，其次是自然保護(hù)區(qū)，再次就是各類自然公園，共同構(gòu)成有機(jī)聯(lián)系的自然保護(hù)地系統(tǒng)。
國家公園是在各類自然保護(hù)地基礎(chǔ)上整合建立起來的，但“青出于藍(lán)而勝于藍(lán)”，與其他自然保護(hù)地相比，國家公園的生態(tài)價(jià)值最高、保護(hù)范圍更大、生態(tài)系統(tǒng)更完整、原真性更強(qiáng)、管理層級(jí)最高。由于串珠成鏈地解決了“多頭管理、交叉重疊、碎片化”的問題，國家公園實(shí)現(xiàn)了一個(gè)或多個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、統(tǒng)一管理。
國家公園固然最重要，但并不是說自然保護(hù)區(qū)就不重要。好花也得綠葉護(hù)，國家公園替代不了自然保護(hù)區(qū)。一部分自然保護(hù)區(qū)被整合成為國家公園，但大量的分布廣泛的各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)仍然是自然保護(hù)地體系的重要組成部分。自然保護(hù)區(qū)在過去、現(xiàn)在和將來仍然在自然保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用。
除了國家公園和自然保護(hù)區(qū)，自然公園也是自然保護(hù)地體系的重要補(bǔ)充。自然公園是以生態(tài)保育為主要目的，兼顧科研、科普教育和休閑游憩等功能而設(shè)立的自然保護(hù)地，是指除國家公園和自然保護(hù)區(qū)以外，擁有典型性的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，或與人文景觀相融合，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價(jià)值，在保護(hù)的前提下可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域。自然公園主要保護(hù)具有重要生態(tài)價(jià)值但未納入國家公園和自然保護(hù)區(qū)的森林、海洋、水域、冰川等珍貴自然資源，以及所承載的景觀多樣性、地質(zhì)地貌多樣性和文化價(jià)值，是自然與人文融合、保護(hù)和利用結(jié)合、人地關(guān)系協(xié)調(diào)的自然保護(hù)地類型，可以提供游覽、度假、休憩、康養(yǎng)、科學(xué)教育和文化娛樂機(jī)會(huì)，包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、海洋公園、地質(zhì)公園等。
（作者：唐芳林，系國家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長、教授級(jí)高級(jí)工程師）
