【摘要】土地征收補償問題一直是我國農(nóng)村建設(shè)中的大問題，因其保留有計劃經(jīng)濟和行政強制特點導(dǎo)致糾紛不斷。當(dāng)前，征地補償問題主要包括補償范圍小、形式單一、標(biāo)準(zhǔn)低、缺乏明確的法律認(rèn)證和后期保障，等等。要從健全相關(guān)法律制度、重新審核制定補償范圍項目和補償標(biāo)準(zhǔn)入手，以多元化形式解決我國農(nóng)村土地征收補償困境。

【關(guān)鍵詞】土地征收  補償  現(xiàn)實困境  解決路徑   

【中圖分類號】F124    【文獻標(biāo)識碼】A

近年來，農(nóng)村土地征收補償問題是農(nóng)村問題的熱點和難點，妥善解決農(nóng)村土地征收補償是關(guān)系到農(nóng)村社會是否穩(wěn)定、農(nóng)民合法權(quán)益能否得到保護的現(xiàn)實問題，是各級政府必須重視的大事。

我國農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆梢罁?jù)

農(nóng)村土地征收問題隨著城市化、工業(yè)化建設(shè)進程逐步凸顯，在征收農(nóng)村集體土地過程中，補償問題不斷出現(xiàn)，如補償標(biāo)準(zhǔn)過低、補償范圍不一致、對失地農(nóng)民缺乏有效安置等，對農(nóng)民合法權(quán)益造成直接侵害。對農(nóng)民來說，土地是他們生存的最大保障，土地補償金是他們最大的依仗。當(dāng)前農(nóng)用土地征收補償金標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)土地轉(zhuǎn)化后的經(jīng)濟價值，農(nóng)民也無法分享土地增值帶來的經(jīng)濟收益。失去土地生存保障的農(nóng)民如再缺乏技能很容易造成生活水平下降。雖然名義上被征收土地的農(nóng)戶成為城鎮(zhèn)戶口，但相關(guān)社保問題沒有與城鎮(zhèn)居民同步，無法完全融入城市生活圈。

我國農(nóng)村集體土地補償法律依據(jù)主要有2004年通過修訂后的《憲法》《中華人民共和國物權(quán)法》以及《土地管理法》，如《憲法》第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償”和第二十二條“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”等相關(guān)土地征收補償制度規(guī)定。另有相關(guān)法律如《物權(quán)法》第一百三十二條中明確承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照相關(guān)規(guī)定獲得相應(yīng)補償。這種補償模式是對我國農(nóng)村土地征收補償制度的完善。在《土地管理法》第四十七條中明確說明政府征收農(nóng)民土地補償計算方法和補償金額尺度要以征地評價年產(chǎn)值倍數(shù)來計算。

當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收補償存在的問題

相關(guān)法律中缺乏對公共利益內(nèi)容、權(quán)限的界定標(biāo)準(zhǔn)。我國《憲法》《土地管理法》中對農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓補償有明確規(guī)定，但對公共利益內(nèi)容和方式、程序與權(quán)限界定不清。在《憲法》中明確提到因公共利益需求進行的征用應(yīng)給予相應(yīng)補償。《土地管理法》第二十三條進一步對公益建設(shè)占地進行分類，符合規(guī)定項目才能征用集體土地，商業(yè)項目無權(quán)征用土地，需要申請國有建設(shè)用地，但是沒有列舉哪些類型符合公共利益項目，也沒有具體規(guī)定符合公共利益的外延范圍，只能通過地方政府裁決是否進行征用補償。由于法律中缺乏對公共利益的界定和運行步驟，導(dǎo)致一些征地項目以公共利益為幌子，實際是以商業(yè)利益為目的，有的征地前后土地用途不一致，而相關(guān)法律沒有對應(yīng)的彌補和懲罰機制，這些都是缺乏詳細法律規(guī)定所致。

土地征收補償問題較多。土地征收補償問題主要包括征收補償范圍小、征收補償標(biāo)準(zhǔn)不合理、征收補償程序不健全等幾個方面。在有關(guān)土地征收補償依據(jù)上，相關(guān)法律規(guī)定對土地征收要給予一定經(jīng)濟補償，主要是土地補償費、青苗補償費、安置補貼費，由于土地補償只占征地項目成本較少一部分，但卻是廣大失地農(nóng)民獲得補償比重最大的一項，如依據(jù)當(dāng)前農(nóng)民收益來計算土地征收補償，每人獲得的補償資金并不多，不能與土地轉(zhuǎn)讓后產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟價值相匹配，失地農(nóng)民潛在損失的利益很大。土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)制定不合理導(dǎo)致實際土地補償費用和土地增值產(chǎn)值聯(lián)系不大。土地征收補償程序仍不完善，執(zhí)法人員能力素質(zhì)偏低，在工作中會出現(xiàn)貪腐和以人情、金錢左右征地的行為，侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。

失地農(nóng)民安置和補償爭議缺乏司法有效保護。對失地農(nóng)民補償安置在我國《憲法》第十條中有具體規(guī)定，不同地區(qū)多依據(jù)《憲法》條例采用一次性貨幣補償，并沒有涉及其社保、就業(yè)等公共服務(wù)內(nèi)容。這種一次性貨幣補償只考慮了征地補償費用，沒有關(guān)注失地農(nóng)民今后的生活保障問題。如果農(nóng)民失地后不能找到穩(wěn)定工作，征地補償款將成為生活依仗越用越少，如突遇重大疾病或重大事故，必然難以承擔(dān)。由于土地征收補償中涉及諸多問題，導(dǎo)致矛盾糾紛層出不窮，而法律中缺乏相關(guān)司法救濟程序，一些征地補償糾紛無法通過人民法院起訴解決，只能尋求地方政府征收部門進行裁定。處理糾紛方式方法相對不足，當(dāng)征地雙方在補償問題上達不成一致時，農(nóng)民合法權(quán)益難以獲得有效保障。

農(nóng)村集體土地征用補償問題解決路徑

解決農(nóng)村土地征用補償問題需要從根本入手，結(jié)合地方實際情況健全補償法律、補償標(biāo)準(zhǔn)，解決失地農(nóng)民生活安置問題。

健全土地征收補償法律，保障農(nóng)民合法權(quán)益。當(dāng)前我國尚未出臺一部處理農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆梢?guī)范，各地處理土地征用補償主要依據(jù)本省、市、自治區(qū)制定的地方性政府規(guī)章和法規(guī)。除了缺乏系統(tǒng)性外，一些方面與國家立法相抵觸，成為征地補償糾紛法律定性難的原因之一。因此急需國家制定統(tǒng)一的《農(nóng)村集體土地征收補償法》，對征收補償進行詳細明確的規(guī)定，減少矛盾沖突，防止濫用權(quán)力，保障農(nóng)民合法權(quán)益，公平公正地對農(nóng)村集體土地征用補償進行法律裁決。同時要改革現(xiàn)行的土地征收補償內(nèi)容，在確保農(nóng)民補償利益的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民享有土地征用后的增值收益，以保障失地農(nóng)民生活，共享經(jīng)濟發(fā)展成果。

完善補償項目和范圍。一直以來，農(nóng)村集體土地征收補償范圍較小，一些農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害，因此要重新設(shè)定土地征收補償范圍和項目，除了原有的土地補償、安置補貼、青苗補貼費外，還應(yīng)增設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)損失補償、殘留土地?fù)p失補償、教育補助費、搬遷及租房補助費、社會保障費，使失地農(nóng)民能從征地補償中獲得更合理的補償金額，減少因土地征用帶來的損失。同時增加教育和搬遷租房補助費用，有助于解決失地農(nóng)民在土地被征用、搬遷過程中遇到的教育、生活難題，通過社會保障推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展，以此保障失地農(nóng)民成為市民后的生活質(zhì)量。

制定合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，落實農(nóng)民全程參與征收補償程序。土地是農(nóng)民生存的保障，征地補償標(biāo)準(zhǔn)要考慮土地征收后的經(jīng)濟價值增值來科學(xué)制定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前土地征收補償計算是以征收前三年平均畝產(chǎn)為準(zhǔn)，沒有將經(jīng)濟發(fā)展和財產(chǎn)增值、社保權(quán)益等考慮在內(nèi)，因此農(nóng)村集體土地征收補償要科學(xué)合理擴大補償范圍，不但要考慮征收前土地價值，還要將預(yù)期收益、社會發(fā)展、土地價格等諸多因素考慮在內(nèi)，以市場評估價格來恒定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。土地征收補償過程要體現(xiàn)合理分配、差異適度，在前期研究補償標(biāo)準(zhǔn)時，要改變政府自定現(xiàn)象，通過與農(nóng)民溝通和參與制定，提高土地征收補償透明度。同時，增強農(nóng)民法律意識和自身素質(zhì)，為解決土地糾紛補償提供新途徑。在土地安置補償論證過程中，要由政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者、征地農(nóng)民進行協(xié)商，最大化保障農(nóng)民權(quán)益和可持續(xù)發(fā)展能力。通過科學(xué)合理的實施程序，最大化消除被征地農(nóng)民擔(dān)憂，降低涉及征地補償糾紛事件，以保障征地動遷工作順利進行。

對失地農(nóng)民安置、補償多元化。要改變傳統(tǒng)土地征用一次性補償安置帶來的弊端，實現(xiàn)安置補償多元化，主要有以農(nóng)換商、以地?fù)Q房形式置換土地安置補償；可采用終身發(fā)放或分期發(fā)放貨幣補償形式分期進行貨幣補償，防止農(nóng)民坐吃山空返貧；在建設(shè)用地內(nèi)安排農(nóng)民開辦經(jīng)營場所，政府給予全力支持和優(yōu)惠；以入股形式發(fā)放土地債券，農(nóng)民可享受分紅。政府對失地農(nóng)民優(yōu)先安排就業(yè)，長期免費培訓(xùn)，健全農(nóng)民社會保障體系，使征地農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)市民同等的社會保障服務(wù)。

（作者為中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院副教授）

【注：本文系國家社科基金項目“城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的解構(gòu)與法治中國的建構(gòu)研究”（項目編號：14BFX004）階段性成果】

【參考文獻】

①蔡樂渭：《中國土地征收補償制度的演進、現(xiàn)狀與前景》，《政法論壇》，2017年第11期。

責(zé)編/姜成    美編/于珊

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