【摘要】中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)適度運(yùn)用“一票否決”，促進(jìn)“一票否決”與社會(huì)主要矛盾解決相結(jié)合，與公共管理多元價(jià)值目標(biāo)相融合，與國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革目標(biāo)相吻合，從而使“一票否決”有力度、有意義。

【關(guān)鍵詞】“一票否決”  績(jī)效評(píng)價(jià)  公共管理    【中圖分類(lèi)號(hào)】D63    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

濫用“一票否決”導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng) 

服務(wù)于單一目標(biāo)的“一票否決”，破壞公共管理多元價(jià)值目標(biāo)的協(xié)調(diào)性。多元價(jià)值和多元目標(biāo)是公共管理的核心特征，這既是公共性的基本要求，也是回應(yīng)階層、價(jià)值和利益分化的社會(huì)需求。盡管多元價(jià)值和多元目標(biāo)在一定時(shí)空范圍內(nèi)有所側(cè)重，但也要兼顧均衡性和協(xié)調(diào)性。而在“一票否決”下，一些地方政府被迫在特定時(shí)期內(nèi)集中全部資源服務(wù)于單一目標(biāo)的完成，回避、壓制甚至損害了其他正當(dāng)?shù)膬r(jià)值和目標(biāo)。從表面來(lái)看，“一票否決”下單一目標(biāo)的達(dá)成是高效的，但這種高效往往是以犧牲其他社會(huì)價(jià)值為巨大代價(jià)的。

專(zhuān)注于結(jié)果實(shí)現(xiàn)的“一票否決”，容易誘發(fā)馬基雅維利式的功利取向。從過(guò)程和結(jié)果關(guān)系看，“一票否決”更注重結(jié)果，容易忽視行為和過(guò)程的規(guī)范性。為了完成剛性任務(wù)，有些地方政府不擇手段，以弄虛作假、隱瞞、遮蓋、虛報(bào)、行賄等方式實(shí)現(xiàn)數(shù)字達(dá)標(biāo)，甚至民眾權(quán)益、政府誠(chéng)信等都可以為“一票否決”讓路。

被動(dòng)反應(yīng)式的“一票否決”，沖擊常規(guī)化治理和前瞻性治理的深入。許多積累已久的社會(huì)問(wèn)題往往是在出現(xiàn)重大事故或沖突，形成輿論熱點(diǎn)后才被納入政策議程。而為了迅速平息輿論、展現(xiàn)政府決心，地方政府傾向于將這些問(wèn)題臨時(shí)納入“一票否決”事項(xiàng)。這種寄希望于“畢其功于一役”的短期“運(yùn)動(dòng)式治理”模式，以聲勢(shì)大、規(guī)模大、強(qiáng)度大、影響大著稱(chēng)，但從實(shí)際效果來(lái)看，卻是高成本、低成效。所有行政資源被迅速集中起來(lái)服務(wù)于“一票否決”事項(xiàng)，擠壓日常規(guī)范化治理空間，在短期的高壓目標(biāo)考核下，地方政府缺乏精力、資源與動(dòng)力去開(kāi)展源頭治理。這種治標(biāo)不治本的權(quán)宜之計(jì)，缺乏前瞻性的戰(zhàn)略規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，會(huì)誘發(fā)更多社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生，地方政府也會(huì)因此陷于“按下葫蘆浮起瓢”的狀態(tài)?？傊@種顧此失彼、被動(dòng)反應(yīng)式的治理模式會(huì)影響國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。  

結(jié)合新時(shí)代新治理的要求，強(qiáng)化對(duì)“一票否決”的規(guī)范，防范和控制各種風(fēng)險(xiǎn)  

優(yōu)化配套協(xié)同措施，促進(jìn)“一票否決”事項(xiàng)與公共管理多元價(jià)值目標(biāo)的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。在推進(jìn)“一票否決”時(shí)，要考慮公共管理價(jià)值的多元性、社會(huì)需求的多元性。在進(jìn)行“一票否決”時(shí)，要開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提前安排綜合配套措施，強(qiáng)化部門(mén)之間的協(xié)同，積極應(yīng)對(duì)可能由價(jià)值目標(biāo)失衡引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。例如，山東省濟(jì)南市近年來(lái)開(kāi)展了全市大范圍的拆違拆臨工作，獲得了普遍稱(chēng)贊，被中央電視臺(tái)贊為“城市有溫度”。其中主要原因就是拆違拆臨的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)和綜合配套的相互協(xié)調(diào)，確定了“先公后私”“一把尺子量到底”的原則，嚴(yán)格遵守法定程序，依法推進(jìn)。同時(shí)，進(jìn)行了合理補(bǔ)償，拆違拆臨后的空地優(yōu)先用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，回應(yīng)了社會(huì)對(duì)公平正義、法治、民生等的需求，實(shí)現(xiàn)了城市秩序、形象和其他多元價(jià)值之間的協(xié)調(diào)。

強(qiáng)化制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，完善“一票否決”績(jī)效評(píng)價(jià)制度的科學(xué)性。一是要明確“一票否決”設(shè)置權(quán)的歸屬，應(yīng)由中央政府或省級(jí)政府擁有，不能任由各個(gè)“條”的職能部門(mén)和各個(gè)“塊”的地方政府任意設(shè)置。二是限定數(shù)量，中央政府或省級(jí)政府可以根據(jù)工作需要、民眾需求以及基層政府面臨壓力的狀況，統(tǒng)籌做出盡可能少的“一票否決”安排，并規(guī)定上限，其他地方政府不能隨意增加。三是導(dǎo)入差別化的考核，即使是“一票否決”，也不能“一刀切”。各地?fù)碛匈Y源不同、工作基礎(chǔ)不同，實(shí)際情況差別較大，完成同一種任務(wù)的時(shí)限和標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)有所差別。“一票否決”應(yīng)體現(xiàn)這些差異，具有一定程度的彈性和靈活性。四是優(yōu)化運(yùn)行規(guī)范，明確“一票否決”的適用對(duì)象、考核標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)程序、申訴救濟(jì)渠道等，促進(jìn)“一票否決”公開(kāi)透明、公正公平，防止出現(xiàn)弄虛作假、暗箱操作等問(wèn)題。五是要建立針對(duì)“一票否決”的定期評(píng)估改進(jìn)制度，發(fā)現(xiàn)、改進(jìn)問(wèn)題，并評(píng)估繼續(xù)實(shí)施的必要性，建立滾動(dòng)式退出機(jī)制。

從法治監(jiān)督和民主參與兩方面促進(jìn)“一票否決”的良性運(yùn)行。要強(qiáng)化法治底線思維。“一票否決”的運(yùn)行決不能突破法治底線，不僅要考核目標(biāo)達(dá)成度，還要從法治角度審核達(dá)成過(guò)程，無(wú)論是實(shí)質(zhì)性違法還是程序性違法，都應(yīng)當(dāng)納入“一票否決”事項(xiàng)的考核范圍，要以是否符合法治對(duì)“一票否決”項(xiàng)目加以“一票否決”。要擴(kuò)大“一票否決”事項(xiàng)的民主參與。首先，要增加下級(jí)政府的參與，目標(biāo)管理不僅僅是目標(biāo)的分解完善，其核心要素是目標(biāo)的制定要體現(xiàn)民主參與，提高目標(biāo)的合理性和接受度。其次，要擴(kuò)大公民參與，決策時(shí)多聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，增加“一票否決”的科學(xué)性與回應(yīng)性；執(zhí)行過(guò)程中多吸納公民參與，監(jiān)督“一票否決”事項(xiàng)，促使其在法治的軌道上運(yùn)行；績(jī)效考核階段要增加公民參與，促使政府績(jī)效評(píng)價(jià)從政府導(dǎo)向向公眾導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，提高民眾的獲得感、幸福感、安全感。

從線性思維向系統(tǒng)性思維轉(zhuǎn)變，促進(jìn)“一票否決”轉(zhuǎn)向深層治理、前瞻性治理。從思維方式看，一些地方政府出臺(tái)“一票否決”的背后是簡(jiǎn)單的線性思維，片面將問(wèn)題視為政府管制不力或者資源投入不足，期望以“一票否決”的方式推動(dòng)基層政府加大行政投入，獲得問(wèn)題的解決。但是，許多問(wèn)題的出現(xiàn)是由于多元因素互動(dòng)導(dǎo)致的，需要深入調(diào)研了解真實(shí)情況，并加以良好的政策設(shè)計(jì)，方能從根本上解決問(wèn)題。因此，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)具備復(fù)雜性思維和系統(tǒng)性思維，將“一票否決”的負(fù)向激勵(lì)和促進(jìn)深層治理的正向激勵(lì)結(jié)合起來(lái)，充分授權(quán)基層政府，給予其充足的資源支持，鼓勵(lì)開(kāi)展治理創(chuàng)新，從體制機(jī)制和制度政策角度深入源頭治理。同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)“一票否決”的考核期限，紓解壓力。應(yīng)通過(guò)戰(zhàn)略管理、需求管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等舉措，從被動(dòng)反應(yīng)轉(zhuǎn)入主動(dòng)回應(yīng)，開(kāi)展前瞻性管理，將治標(biāo)和治本有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

（作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)；山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院講師高原對(duì)此文亦有重要貢獻(xiàn)）  

【參考文獻(xiàn)】

①《濟(jì)南：既拆違拆臨，又便民利民》，新華網(wǎng)，2017年8月24日。

責(zé)編/孫渴    美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。