【摘要】中國(guó)政府30多年的扶貧經(jīng)歷了從劃定貧困區(qū)域到劃定貧困村落再到識(shí)別貧困人口這樣一個(gè)過(guò)程，形成了系統(tǒng)的有針對(duì)性的扶貧戰(zhàn)略和政策。當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)所面臨的主要問(wèn)題是深度貧困的脫貧攻堅(jiān)問(wèn)題，“內(nèi)生動(dòng)力不足”下的“貧困陷阱”是深度貧困致貧機(jī)制中的內(nèi)生要素。從某種程度上說(shuō)深度貧困的發(fā)生不單是所謂致貧的外部因素，在客觀上還存在著某種超越國(guó)家或個(gè)人能力，同時(shí)又約束國(guó)家和個(gè)人把握市場(chǎng)機(jī)會(huì)的一種狀態(tài)，國(guó)際貧困研究領(lǐng)域?qū)⒋朔Q之為“貧困陷阱”，而“貧困陷阱”則屬于致貧的內(nèi)因。我們制定緩解和消除深度貧困的政策需要在“貧困陷阱”理論基礎(chǔ)上，從區(qū)域發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、社會(huì)文化、扶貧組織資源角度出發(fā)，為深度貧困地區(qū)和人群尋找到合適的脫貧之道。
【關(guān)鍵詞】深度貧困 貧困陷阱 脫貧政策
【中圖分類號(hào)】F323.89 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.001
習(xí)近平總書記于2017年6月23日在山西太原主持召開的“深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)”，標(biāo)志著中國(guó)政府自2012年開始逐漸強(qiáng)力推動(dòng)的精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入到了一個(gè)新的階段，可以稱之為扶貧工作的“觸底著陸”。中國(guó)有計(jì)劃、有目標(biāo)和有組織的扶貧工作開始于上個(gè)世紀(jì)80年代初。盡管在之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，無(wú)論從人均收入和實(shí)際的福利情況來(lái)看，中國(guó)與其他國(guó)家相比處于普遍的貧困狀態(tài)，如1978年，中國(guó)人均GDP只有156美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于新加坡的3193美元、馬來(lái)西亞的1246美元，甚至低于印度尼西亞的389美元。然而，中國(guó)在普遍性絕對(duì)貧困的情況下，依然存在著較大的貧富差別。甘肅的河西地區(qū)、定西地區(qū)和寧夏的西海固地區(qū)就是當(dāng)時(shí)全國(guó)極端貧困地區(qū)的典型代表。“全家人出門只有一條褲子”的貧困現(xiàn)象在上個(gè)世紀(jì)70～80年代非常普遍。1982年12月30日，“三西”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議召開，標(biāo)志著中國(guó)政府持續(xù)了近40年的大規(guī)模的有計(jì)劃、有目標(biāo)和有組織的農(nóng)村扶貧工作的開始。從嚴(yán)格意義上講，中國(guó)的扶貧工作首先是從深度貧困地區(qū)開始的。選擇從這樣的地區(qū)開始扶貧工作具有多方面的原因。首先，從自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文化的差異來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)存在著明顯的區(qū)域發(fā)展的差距，西部地區(qū)、西南地區(qū)、邊疆和少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部沿海地區(qū)，而且隨著改革開放的實(shí)施，這個(gè)差距明顯開始加大；其次，雖然當(dāng)時(shí)全國(guó)農(nóng)村的貧困面很大，但是國(guó)家缺乏足夠的財(cái)力展開全國(guó)范圍內(nèi)的專項(xiàng)扶貧工作，只能先從最貧困的地區(qū)開始；最后，由于改革開放之初差異性的發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施使得已有的區(qū)域差異進(jìn)一步擴(kuò)大，貧困地區(qū)的貧困進(jìn)一步凸顯，在落后地區(qū)展開扶貧工作也日顯迫切。隨著改革開放的不斷推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國(guó)的扶貧工作面開始不斷擴(kuò)展，扶貧工作開始惠及更多的農(nóng)村貧困人口。1986年，中國(guó)政府確定貧困縣331個(gè)（1994年調(diào)整為592個(gè)），這是中國(guó)政府首次力圖通過(guò)劃定貧困區(qū)域來(lái)確定最為貧困的地區(qū)，以便開展瞄準(zhǔn)性的扶貧。2002年，中國(guó)政府在已有的貧困區(qū)域的基礎(chǔ)上，又制定了貧困村的概念，識(shí)別了148400萬(wàn)個(gè)貧困村；2012年，中國(guó)政府調(diào)整貧困線，明確了新的標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口的數(shù)量，同時(shí)通過(guò)建檔立卡在全國(guó)識(shí)別了貧困人口。中國(guó)政府30多年的扶貧經(jīng)歷了從劃定貧困區(qū)域到劃定貧困村落再到識(shí)別貧困人口這樣一個(gè)過(guò)程，形成了系統(tǒng)的針對(duì)瞄準(zhǔn)性的扶貧戰(zhàn)略和政策。從上個(gè)世紀(jì)80年代初瞄準(zhǔn)深度貧困地區(qū)和人口，到2017年精準(zhǔn)扶貧再次聚焦深度貧困，意義發(fā)生了重大變化，前者是政府專項(xiàng)扶貧計(jì)劃從最貧困的地區(qū)開始，后者是政府針對(duì)絕對(duì)貧困的專項(xiàng)扶貧計(jì)劃將會(huì)從最貧困地區(qū)的脫貧結(jié)束。
深度貧困的概念和政策含義
目前，有關(guān)深度貧困的概念主要在兩個(gè)層面使用。一是政策層面的表述。在政策上對(duì)于深度貧困問(wèn)題的表述包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是深度貧困地區(qū)；二是深度貧困群體。這兩個(gè)表述主要出現(xiàn)在中央政府的文件、領(lǐng)導(dǎo)人講話以及政府部門的工作報(bào)告中，我們可以稱之為政策性的深度貧困概念。以界定區(qū)域?yàn)樘攸c(diǎn)的深度貧困地區(qū)概念出自不同的原因。首先，當(dāng)中國(guó)政府在上世紀(jì)80年代開始展開扶貧工作的時(shí)候，首先瞄準(zhǔn)的區(qū)域就是在當(dāng)時(shí)貧困程度最為嚴(yán)重的地區(qū)，也就是今天我們所謂的深度貧困地區(qū)。由此，從嚴(yán)格意義上講，深度貧困地區(qū)的概念最初應(yīng)該是來(lái)源于基于對(duì)全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上所形成的優(yōu)先展開扶貧工作的區(qū)域單元。第二，其后明確提出深度貧困地區(qū)概念的重要原因則是隨著扶貧工作在全國(guó)范圍的展開，特別是由于扶貧具有無(wú)償和優(yōu)惠的財(cái)政和物資資源轉(zhuǎn)移的內(nèi)容，從而誘發(fā)了各地競(jìng)相獲取扶貧資源的行為。這一行為主要是通過(guò)數(shù)據(jù)趨同手段努力將自己轄區(qū)內(nèi)的貧困地區(qū)被納入到已經(jīng)確定的扶貧區(qū)域單元而實(shí)現(xiàn)的，從而逐漸造成了與原本確定的扶貧區(qū)域單元具有類似特點(diǎn)的區(qū)域數(shù)量的不斷擴(kuò)大，也就是所謂泛貧困化的狀況。在這樣的情況下，原本可以將資源集中在特別貧困地區(qū)的扶貧工作也不得不逐漸變得更加泛化，在政策實(shí)踐層面出現(xiàn)了所謂的“撒胡椒面”“大水漫灌”等狀況。作為對(duì)泛貧困化在實(shí)踐上的回應(yīng)，政策上需要將扶貧回歸到所謂“雪中送炭”性質(zhì)的本位，所以，深度貧困地區(qū)的概念比較明確地界定了“雪中送炭”行為的具體邊界。最后，由于扶貧具有很大程度的財(cái)政和物資無(wú)償轉(zhuǎn)移的特質(zhì)，所以很容易造成“虛假性需求膨脹”的狀況，并繼而誘發(fā)道德陷阱，因此在政策上也需要有一個(gè)不容易導(dǎo)致擠入的具體的客觀邊界。深度貧困地區(qū)的概念無(wú)論從客觀實(shí)際，還是在表述上都提供了一個(gè)在扶貧中合理有效使用公共資源的邊界，提供了使用公共資源扶貧的合法性依據(jù)。2017年11月21日，中國(guó)政府發(fā)布的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確界定了深度貧困地區(qū)的具體范疇。《意見》指出，西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州（簡(jiǎn)稱“三區(qū)三州”），以及貧困發(fā)生率超過(guò)18%的貧困縣和貧困發(fā)生率超過(guò)20%的貧困村均屬于所謂的深度貧困地區(qū)。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，目前全國(guó)有110個(gè)縣屬于深度貧困縣，16000個(gè)村屬于深度貧困村。各省按照貧困發(fā)生率11%的標(biāo)準(zhǔn)確定了334個(gè)省級(jí)深度貧困縣。與早期在全國(guó)范圍確定貧困縣和貧困村以及劃定貧困片區(qū)不同的是，首先，深度貧困地區(qū)是現(xiàn)有貧困地域概念的一個(gè)部分，不是根據(jù)新的標(biāo)準(zhǔn)重新劃定的，只是按照貧困發(fā)生率的程度做了比較排序，例如，按照2017年全國(guó)農(nóng)村平均貧困發(fā)生率3.1%作為標(biāo)準(zhǔn)，貧困發(fā)生率在18%以上的屬于深度貧困縣；其次，深度貧困地區(qū)范圍大大縮小，使得深度貧困地區(qū)的貧困特征相比其他貧困地區(qū)的特征更加凸顯，從而降低了潛在擠入和漏出的風(fēng)險(xiǎn)，如目前深度貧困縣的數(shù)量是110個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于全國(guó)貧困縣的總數(shù)量。在區(qū)域發(fā)展差異顯著存在的條件下，緩解貧困需要瞄準(zhǔn)機(jī)制，因此，界定深度貧困地區(qū)的范圍對(duì)于提高扶貧資源的使用效果十分重要。但是，除了界定區(qū)域以外，仍然需要界定最終的受益群體，因?yàn)榧词乖谏疃蓉毨У貐^(qū)，也不是每個(gè)人都是貧困人口，而且即便是所謂的貧困人口也不必然屬于深度貧困人口。主要的原因是2011年確定的，以2010年不變價(jià)格計(jì)算的2300元農(nóng)民人均純收入的貧困標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)高于赤貧和溫飽的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)顯然不能完全等同深度貧困的標(biāo)準(zhǔn)，故而就出現(xiàn)了深度貧困群體的概念。與界定深度貧困地區(qū)不同的是，中國(guó)政府并沒(méi)有在建檔立卡貧困戶的機(jī)制上再明確誰(shuí)是深度貧困人口，但是政府扶貧官員強(qiáng)調(diào)所謂的“三類人”，一是病貧人，就是因病致貧人群，特別是重病和慢性病人群；二是返貧人，就是因?yàn)?zāi)等返貧的人群；三是老貧人，可以算作為深度貧困人口。
需要指出的是，政策上無(wú)論是深度貧困地區(qū)還是深度貧困群體的概念均是針對(duì)瞄準(zhǔn)性扶貧政策在實(shí)踐上出現(xiàn)問(wèn)題的反饋，屬于現(xiàn)有扶貧治理機(jī)制對(duì)于扶貧資源偏離目標(biāo)的矯正。因?yàn)?，?shí)際上按照生存性貧困線確定的貧困群體，就應(yīng)該算是深度貧困群體。同樣，按照原初貧困縣和貧困村以及貧困片區(qū)的概念所界定的區(qū)域就應(yīng)該屬于深度貧困地區(qū)。但客觀實(shí)際是，在現(xiàn)有體制條件和貧困治理機(jī)制下，一旦涉及到無(wú)償和優(yōu)惠性資源的分配，原定的分配邊界的標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)在很多政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的影響下被逐漸改變，結(jié)果往往是目標(biāo)對(duì)象漏出和非目標(biāo)對(duì)象的擠入。當(dāng)漏出和擠入最終影響到資源的有效分配，特別是資源過(guò)度分散影響到原初政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府一般會(huì)進(jìn)入新一輪的邊界界定。在以往貧困縣、貧困村以及貧困片區(qū)的確定過(guò)程中，應(yīng)該說(shuō)還是充分考慮了客觀存在的貧困差異，但是最終確定的數(shù)字事實(shí)上還是超過(guò)了按照當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平應(yīng)該有的實(shí)際客觀的數(shù)量。1986年確定的596個(gè)貧困縣，但據(jù)上世紀(jì)90年代末期的研究發(fā)現(xiàn)，50%以上的貧困人口居然不在貧困縣內(nèi)，還有很多年前曾發(fā)生“祝賀某縣列入國(guó)家級(jí)貧困縣”的現(xiàn)象，都是瞄準(zhǔn)偏離的典型例子。
與政策層面不同的是學(xué)術(shù)角度對(duì)深度貧困的研究很少直接使用與政策概念相同的深度貧困概念，而更多地使用所謂的長(zhǎng)期性貧困的概念。首先，學(xué)術(shù)上的長(zhǎng)期性貧困更多地指群體，而對(duì)于區(qū)域的深度貧困更多地采用極端不發(fā)達(dá)地區(qū)的概念；其次，學(xué)術(shù)上嚴(yán)格定義的長(zhǎng)期性貧困應(yīng)該有兩個(gè)維度的含義，一是群體貧困的程度，如按照收入和任何多維度的指標(biāo)衡量；二是這種貧困的程度維持的時(shí)間，一般來(lái)說(shuō)，給定的貧困狀態(tài)持續(xù)3～5年以上的可以算作長(zhǎng)期性貧困。學(xué)術(shù)上的長(zhǎng)期性貧困概念與政策上的深度貧困概念在側(cè)重點(diǎn)上有所不同。政策上的深度貧困無(wú)論是區(qū)域還是群體主要是基于與已經(jīng)確定的平均貧困程度對(duì)比之后得出的處于貧困地區(qū)或群體最底層的那一部分，按照目前政策的實(shí)施情況來(lái)看，即使這些地區(qū)或群體在短期保持這個(gè)狀態(tài)，仍然屬于深度貧困。而學(xué)術(shù)研究中關(guān)注的長(zhǎng)期性貧困則是指3～5年的貧困狀態(tài)。長(zhǎng)期性貧困理論認(rèn)為，緩解貧困的最大困難不在于短期性貧困，而在于長(zhǎng)期性貧困，因?yàn)殚L(zhǎng)期性貧困的致貧原因復(fù)雜，因此緩解和消除長(zhǎng)期性貧困的政策的制定和執(zhí)行也往往十分復(fù)雜。事實(shí)上，目前在精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)中聚焦的深度貧困在理論特征上基本屬于長(zhǎng)期性的貧困。首先，從地區(qū)角度看，“三區(qū)三州”在過(guò)去幾十年中基本上都是處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)最為落后的地位，屬于典型的長(zhǎng)期性貧困地區(qū)；其次，現(xiàn)在主要指的深度貧困群體，特別是少數(shù)民族和生活在山區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)的貧困群體屬于代際傳遞型的長(zhǎng)期性貧困群體。
深度貧困的特征和致貧機(jī)制：“貧困陷阱”的解釋
從區(qū)域角度看，有比較大范圍的、跨行政區(qū)劃的深度貧困，如烏蒙山深度貧困片區(qū)、四省藏區(qū)等；也有以村莊整體貧困為特征的小范圍的深度貧困。無(wú)論是大范圍的深度貧困區(qū)域，還是小范圍的深度貧困村莊，大致都有以下幾個(gè)方面特征：
首先是惡劣的地理自然條件。深度貧困地區(qū)和處于深度貧困的村莊幾乎都處在地形復(fù)雜的山區(qū)，氣候條件惡劣、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)。以四省藏區(qū)為例，其范圍涵蓋12個(gè)州、77個(gè)民族縣。在這些地區(qū)有青藏高原、橫斷山脈，地處高山峽谷，立體氣候顯著，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。惡劣的自然條件成為了影響人類生存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善社會(huì)服務(wù)等的巨大障礙。其次是落后的基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施的落后一方面是受地理資源條件的約束，同時(shí)也受制于居住分散等其他方面因素的影響，特別是受到頻繁的地質(zhì)災(zāi)害的影響。如四川甘孜31個(gè)貧困村和61個(gè)非貧困村均未實(shí)施安全飲水鞏固提升工程，甘肅甘南仍有1400個(gè)自然村不通公路，四川甘孜45個(gè)鄉(xiāng)不通硬化路，48個(gè)貧困村不通公路。四川甘孜85%的行政村不通寬帶，1725個(gè)村收不到州縣電視節(jié)目。自然條件的復(fù)雜使得這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本昂貴。如每公里鄉(xiāng)村道路建設(shè)成本在“三區(qū)三州”平均高達(dá)80萬(wàn)元，甚至高達(dá)100萬(wàn)元，而在內(nèi)地，最高也只到20到30萬(wàn)元。即使不屬于“三區(qū)三州”的，條件相對(duì)好的，處于深度貧困的山區(qū)和邊緣地區(qū)的一條村級(jí)道路建設(shè)成本也高達(dá)每公里六七十萬(wàn)元。因此，僅以解決基本的通路、通電、通水等基本社會(huì)服務(wù)為內(nèi)容的措施為主，未來(lái)集中解決“三區(qū)三州”的脫貧問(wèn)題的成本很高。第三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極端落后。深度貧困地區(qū)所覆蓋的州縣在全國(guó)區(qū)域發(fā)展的排名中均處于末端。2015年青、川、甘、藏四省區(qū)的財(cái)政收支嚴(yán)重失衡，四省區(qū)一般公共預(yù)算收入均值均是全國(guó)一般公共預(yù)算均值的37%，導(dǎo)致嚴(yán)重依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付的局面。與其他地區(qū)不同的是，很多深度貧困地區(qū)，尤其是特別深度的貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平很低，農(nóng)業(yè)的商品化程度很低，農(nóng)業(yè)甚至無(wú)法成為維持基本生計(jì)的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的收入很大一部分來(lái)源于非農(nóng)和轉(zhuǎn)移支付。四省藏區(qū)貧困戶務(wù)工比例僅有16%。青海一些州，政府轉(zhuǎn)移性收入占家庭收入高達(dá)70%。第四是深度貧困地區(qū)基本社會(huì)服務(wù)嚴(yán)重落后于全國(guó)平均水平，這屬于制度性的特征。以四省藏區(qū)為例，2016年四省藏區(qū)41.92萬(wàn)建檔立卡戶中，僅有不到3%的貧困人口達(dá)到高中及以上學(xué)歷，僅34%的貧困人口接受正規(guī)教育。2015年底，有幼兒園或?qū)W前班的行政村比例，和有小學(xué)且就學(xué)便利的行政村比例分別為30%和35%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)貧困地區(qū)的平均水平。深度貧困地區(qū)的貧困人口地方病發(fā)病率高。以四省藏區(qū)為例，包蟲病、大關(guān)節(jié)病、結(jié)核病、高原心臟病等發(fā)病率極高。深度貧困地區(qū)，基層醫(yī)院比較少且醫(yī)療專業(yè)人才匱乏。當(dāng)?shù)鼐用翊蠖鄡A向于外地就醫(yī)，但醫(yī)療報(bào)銷還是需要在居民戶口所在地進(jìn)行。這種醫(yī)療在外，到本地報(bào)銷的現(xiàn)象給地方社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金和醫(yī)療救助資金帶來(lái)巨大壓力。深度貧困地區(qū)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)不合理，這些地區(qū)如藏區(qū)人民人均壽命僅為61歲，而藏區(qū)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年費(fèi)太長(zhǎng)，但養(yǎng)老金領(lǐng)取年限較短，造成了四省藏區(qū)戶籍人口參加養(yǎng)老保險(xiǎn)比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)人口參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例，特別需要指出的是四省藏區(qū)的高齡津貼制度，針對(duì)80歲及以上的居民，這樣的制度設(shè)計(jì)形同虛設(shè)。需要設(shè)計(jì)實(shí)施針對(duì)這些地區(qū)特殊情況的社會(huì)公共服務(wù)政策和措施。第五是組織行政資源缺乏。深度貧困地區(qū)特別是四省藏區(qū)自身行政資源相對(duì)奇缺，加上這些地區(qū)貧困人口居住分散，生活條件艱苦，外部派駐的人力資源很難長(zhǎng)期和村民共同生活，現(xiàn)行的幫扶組織動(dòng)員機(jī)制很難充分發(fā)揮作用。同時(shí)各類社會(huì)組織在這些地區(qū)也很少展開社會(huì)活動(dòng)，“最后一公里”的真空度很高。最后是文化方面的問(wèn)題。深度貧困地區(qū)是我國(guó)少數(shù)民族最為集中的地區(qū)，這些少數(shù)民族的社會(huì)文化價(jià)值與主流的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值存在很大的斷層，幫助他們有效地與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)銜接的困難很大。
需要指出的是，以上這些貧困特征只是對(duì)深度貧困問(wèn)題的一個(gè)簡(jiǎn)單的表觀描述。事實(shí)上，深度貧困無(wú)論表現(xiàn)在區(qū)域上還是群體上，其貧困發(fā)生的機(jī)制都遠(yuǎn)比這些表面的致貧原因要復(fù)雜得多。首先，深度貧困地區(qū)和深度貧困群體只是個(gè)政策性的分類概念，并不意味著被界定范圍內(nèi)所有的地區(qū)和群體都是貧困的。其次，現(xiàn)行扶貧政策往往更多地關(guān)注所謂的貧困地區(qū)和貧困人口如何脫貧，很少關(guān)注為什么同一地區(qū)會(huì)有發(fā)展的差異，或者即使關(guān)注了這種差異，也往往更多地關(guān)注表面的客觀條件的差異。當(dāng)然，一個(gè)地區(qū)和個(gè)人財(cái)富的積累與所處地區(qū)的自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件有著很大的關(guān)系，而且也與中國(guó)特有的差異化社會(huì)公共服務(wù)供給的制度有關(guān)。但是，實(shí)踐證明這些并不總是起決定作用的因素。在過(guò)去幾十年中，伴隨著國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域逐步關(guān)注貧困問(wèn)題，深度貧困或者長(zhǎng)期性的貧困成為了國(guó)際發(fā)展政策和學(xué)術(shù)研究關(guān)注的熱點(diǎn)。國(guó)際發(fā)展政策對(duì)于貧困的研究主要基于為什么即便在相同的條件下，一些國(guó)家或者一些群體仍然無(wú)法把握市場(chǎng)的機(jī)會(huì)進(jìn)行國(guó)民或個(gè)人的財(cái)富積累。也就是說(shuō)在客觀上存在著某種超越國(guó)家或個(gè)人能力，同時(shí)又約束國(guó)家和個(gè)人把握市場(chǎng)機(jī)會(huì)的一種狀態(tài)，國(guó)際貧困研究領(lǐng)域?qū)⒋朔Q之為“貧困陷阱”。從某種程度上說(shuō)上述提到的深度貧困的特征更多的是所謂致貧的外部因素，而“貧困陷阱”則屬于致貧的內(nèi)因。兩者共同構(gòu)成了深度貧困的致貧機(jī)制。“貧困陷阱”理論對(duì)于制定緩解和消除深度貧困的政策具有重要的意義。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)無(wú)論是針對(duì)貧困國(guó)家援助的“大推進(jìn)”理論，還是為貧困人口提供財(cái)政和物資支持的助貧實(shí)踐，其假設(shè)一直都是只要消除外部制約和提升技能，貧困群體就可以在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中擺脫貧困。但是這一假設(shè)無(wú)法解釋分化社會(huì)條件下的長(zhǎng)期貧困或深度貧困問(wèn)題。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)以來(lái)，中國(guó)政府和領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)貧困人口的“內(nèi)生動(dòng)力”。這一概念觸及到了致貧機(jī)制中的內(nèi)生要素問(wèn)題，但是核心的問(wèn)題是什么原因?qū)е铝怂^的“內(nèi)生動(dòng)力”不足。
外生性致貧因素的消除可以極大地緩解深度貧困，但是，如果從可持續(xù)脫貧的角度講，外生性致貧變量的變動(dòng)并不一定必然導(dǎo)致深度貧困從根本上得到緩解。在此，筆者用一個(gè)在幾十年中整體上處于貧困的村莊作為實(shí)例，這個(gè)案例有助于我們理解為什么一個(gè)村莊會(huì)長(zhǎng)期處于深度貧困狀態(tài)。這個(gè)村（H村）位于西南Y省的山區(qū)。H村2015年前全村農(nóng)民年人均純收入約為3500～4000元之間，人均債務(wù)甚至高于人均收入。村內(nèi)沒(méi)有一間安全住房，沒(méi)有硬化道路，村民出入村寨只能通過(guò)十多公里的一段山道，雨季無(wú)法通行。這個(gè)村寨沒(méi)有一個(gè)所謂的致富能人，戶均之間的收入差異在統(tǒng)計(jì)學(xué)上不顯著，全村呈現(xiàn)普遍性貧困狀態(tài)，屬于典型的深度貧困村莊。2015年，這個(gè)村開始開展脫貧攻堅(jiān)工作，針對(duì)該村的貧困診斷發(fā)現(xiàn)：第一，以道路為核心的基礎(chǔ)設(shè)施的落后嚴(yán)重影響村民的生產(chǎn)和生活，如雨季到來(lái)出行困難，學(xué)生上學(xué)受到影響；山路崎嶇不平，損耗村民的摩托車，也導(dǎo)致摩托車耗油增加，這些都直接導(dǎo)致村民的支出上升。第二，村民的收入主要依賴于種植甘蔗和在雨林中采集砂仁，甘蔗的生產(chǎn)常常受到亞洲野象的破壞，嚴(yán)重時(shí)幾乎絕產(chǎn)。收入的單一和不穩(wěn)定導(dǎo)致村民的收入長(zhǎng)期低迷，而與此同時(shí)，教育、醫(yī)療等支出不斷攀升?；谶@樣的情況，貧困診斷結(jié)論是需要通過(guò)輸血為造血?jiǎng)?chuàng)造條件，也就是說(shuō)通過(guò)整合精準(zhǔn)扶貧的各種資源，投入基礎(chǔ)設(shè)施和村民的安全住房，將公共財(cái)政資源轉(zhuǎn)化成村民的資產(chǎn)。同時(shí)將公共資源投向能夠產(chǎn)生更高收入的新的產(chǎn)業(yè)方面。該村地處熱帶雨林，有著豐富的自然景觀資源，同時(shí)又是少數(shù)民族居住地，所以在扶貧攻堅(jiān)中將新型產(chǎn)業(yè)定位在民族休閑旅游。按照這樣一個(gè)基本思路，經(jīng)過(guò)三年的脫貧攻堅(jiān)，基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民住房以及生活環(huán)境有了根本的改變；通過(guò)嵌入式客居的建設(shè)，農(nóng)戶的收入有了大幅提高。很顯然，這些外生性變量的變化的確產(chǎn)生了明顯的減貧效果，但是2018年以來(lái)的研究觀察發(fā)現(xiàn)，這種完全基于改變外生性變量緩解深度貧困的路徑存在缺陷。事實(shí)上，雖然經(jīng)過(guò)三年的脫貧攻堅(jiān)，原初認(rèn)為的致貧的很多因素都基本消除，但是一旦脫離外部的支持，貧困農(nóng)戶與市場(chǎng)的對(duì)接就會(huì)中斷。扶貧工作者預(yù)想的培養(yǎng)當(dāng)?shù)啬苋说脑O(shè)想依然是個(gè)美好的理想。從根本上制約該村使其長(zhǎng)期處于深度貧困的致貧機(jī)制事實(shí)尚未挖掘出來(lái)。研究團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，除了可見的導(dǎo)致貧困的因素以外，這個(gè)村存在著一個(gè)所謂的“貧困陷阱”，這個(gè)陷阱不斷地吸納外部試圖將這個(gè)深度貧困群體拉出貧困狀態(tài)的動(dòng)能，從而消解了走出貧困的努力。這個(gè)村莊所呈現(xiàn)的致貧與脫貧之間的張力，暗示了存在一個(gè)所謂的“社會(huì)文化貧困陷阱”。這個(gè)社會(huì)文化的貧困陷阱的主要含義是，貧困群體的共同價(jià)值和倫理影響了群體總體的行為，而群體的總體行為又制約著個(gè)體的行為變化。也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)個(gè)體試圖從事沖破群體規(guī)范的行為時(shí)，群體成員可以通過(guò)挖苦、諷刺、嘲笑和詼諧等不同的文化形態(tài)來(lái)消解這個(gè)個(gè)體的“異類”行為；H村的村民有很多關(guān)于幾個(gè)“闖外面”的村里人的故事，這些故事總體是這些人“在外面亂來(lái)，不務(wù)正業(yè)”等負(fù)面的議論，這些人的行為也與他們的傳統(tǒng)宗教的精神相悖。而恰恰相反，從扶貧理論來(lái)講，個(gè)體的異類行為的沖動(dòng)恰恰是把握現(xiàn)代市場(chǎng)機(jī)會(huì)的基本特質(zhì)之一。一個(gè)貧困群體在其個(gè)體成員還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有能力去捕捉市場(chǎng)機(jī)會(huì)的情況下，現(xiàn)有的群體文化慣性就消解了某些個(gè)體異質(zhì)性的進(jìn)取努力，這個(gè)可稱之為所謂的“社會(huì)文化貧困陷阱”，類似于國(guó)際上所謂的“鄰居效應(yīng)”理論。與此不同的是，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊會(huì)把其成員的異質(zhì)性進(jìn)取看作正向的行為，在這樣的村莊，“不務(wù)正業(yè)和在外面亂來(lái)”會(huì)表達(dá)為“人家有本事”。H村的案例說(shuō)明了除了很多外部因素以外，社會(huì)文化的制約可能恰恰是最基本的影響因素。當(dāng)然，不同情況的貧困，“貧困陷阱”的內(nèi)涵是不一樣的。一個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)，其發(fā)展往往受到所謂的“制度性貧困陷阱”的約束。
緩解和消除深度貧困的政策討論
深度貧困的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略和政策的核心是處于深度貧困狀態(tài)的群體的脫貧。由于深度貧困群體的脫貧涉及到了這些群體所在的區(qū)域發(fā)展，因此，深度貧困脫貧攻堅(jiān)往往包括深度貧困區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和貧困群體的脫貧兩個(gè)方面，二者密切相關(guān)，但又有所區(qū)別。無(wú)論從區(qū)域發(fā)展角度還是貧困群體脫貧角度看，深度貧困問(wèn)題都遠(yuǎn)比一般性的貧困問(wèn)題復(fù)雜。其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在深度貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展的約束與深度貧困群體內(nèi)存在的制約改善收入和福利的很多內(nèi)在要素交織在一起形成了復(fù)雜的多維度的“貧困陷阱”?，F(xiàn)行扶貧戰(zhàn)略和政策框架的假設(shè)是只要諸如基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)逐漸得到改善，通過(guò)挖掘貧困群體的進(jìn)取動(dòng)力，貧困可以逐漸消除。福利改善的進(jìn)取理論可以很好地解釋由于發(fā)展條件缺乏而導(dǎo)致的普遍貧困問(wèn)題，如中國(guó)改革開放40年來(lái)所產(chǎn)生的大規(guī)模的減貧，安徽、四川、浙江和江蘇等地的農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮里通過(guò)親屬和老鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入住宅裝修、道路修建和各種商業(yè)市場(chǎng)的開發(fā)等活動(dòng)擺脫貧困就是典型的案例。然而，進(jìn)取理論模式很難解釋在這個(gè)過(guò)程之中不斷沉淀的深度貧困問(wèn)題。沉淀成“貧困塊”的深度貧困并沒(méi)有完全隨著區(qū)域發(fā)展條件的改善和長(zhǎng)期的扶貧投入而成比例地減少，很多貧困地區(qū)目前的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件并不比溫州農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件差。很顯然，針對(duì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中沉淀起來(lái)的深度貧困的脫貧攻堅(jiān)需要一個(gè)不同于針對(duì)通常的發(fā)展落后型貧困的治理框架。
第一，從區(qū)域發(fā)展的角度講，大多數(shù)深度貧困地區(qū)自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后，制約這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；但同時(shí)也需要看到除了某些地區(qū)以外，很多深度貧困地區(qū)并不具備類似東部地區(qū)、沿海地區(qū)那樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢(shì)，雖然對(duì)于特色旅游以及民生類的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有明顯的減貧效應(yīng)，但寄希望于通過(guò)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)這些深度貧困地區(qū)的發(fā)展從而脫貧的路徑存在很大的不確定性。與此同時(shí)，大多數(shù)深度貧困地區(qū)屬于生態(tài)保護(hù)的重要地區(qū)，并不適宜大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開發(fā)。中央在關(guān)于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的決定中明確提出了深度貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展必須圍繞著脫貧這個(gè)目標(biāo)，這個(gè)意見的政策含義主要也是要處理好這個(gè)關(guān)系。從某種意義上講，這類地區(qū)的價(jià)值主要體現(xiàn)在生態(tài)價(jià)值方面。因此，在這些地區(qū)實(shí)施保護(hù)與發(fā)展相結(jié)合的扶貧機(jī)制非常重要，特別是不能盲目進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開發(fā)。在保護(hù)性資源的供給上需要考慮改變單一依靠政府轉(zhuǎn)移支付的渠道，培育多元化的購(gòu)買生態(tài)服務(wù)的機(jī)制，利用這些資源在這些地區(qū)實(shí)施購(gòu)買保護(hù)性服務(wù)的脫貧機(jī)制。
第二，從社會(huì)發(fā)展的角度講，提升深度貧困地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)水平是深度貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)工作的重要內(nèi)容。深度貧困地區(qū)之所以被界定為深度貧困的主要原因是社會(huì)公共服務(wù)與全國(guó)平均水平差異太大，深度貧困地區(qū)公共服務(wù)的差距一方面是數(shù)量方面的差距，更重要的是社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量的差距。如義務(wù)教育、高中教育的師資素質(zhì)和教學(xué)質(zhì)量差造成投資回報(bào)差，嚴(yán)重影響貧困人口接受教育的積極性；醫(yī)療衛(wèi)生的服務(wù)質(zhì)量存在差距，不僅是醫(yī)生數(shù)量少，更重要的是醫(yī)護(hù)服務(wù)的質(zhì)量不高。應(yīng)將深度貧困地區(qū)公共社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的改善，作為緩解和消除深度貧困問(wèn)題的重要措施。盡早在深度貧困地區(qū)建立防止貧困發(fā)生的機(jī)制對(duì)于深度貧困地區(qū)的持續(xù)脫貧至關(guān)重要?？梢钥紤]將扶貧開發(fā)的資源主要用于在深度貧困地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育、兒童營(yíng)養(yǎng)和改善義務(wù)教育的質(zhì)量方面。應(yīng)該考慮在深度貧困地區(qū)全面實(shí)施“一村一園”，采取聘請(qǐng)退休教師支教以及對(duì)口援教和對(duì)口援醫(yī)等措施，大幅度提高深度貧困地區(qū)教師和醫(yī)務(wù)人員待遇。
第三，除了由于制度和自然、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異造成深度貧困以外，深度貧困地區(qū)的社會(huì)文化要素是造成這些地區(qū)長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)的內(nèi)生性的原因。在現(xiàn)行扶貧話語(yǔ)和扶貧實(shí)踐的討論中，往往把深度貧困群體歸結(jié)到“等、靠、要”的“懶惰”群體。事實(shí)上，大多數(shù)的深度貧困地區(qū)都是少數(shù)民族地區(qū)，很多少數(shù)民族群體甚至是“直過(guò)民族”群體，這些群體的生存?zhèn)惱砼c文化價(jià)值與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值體系存在很大的斷層。主流扶貧實(shí)踐的框架通常假設(shè)只要給貧困群體提供技術(shù)培訓(xùn)、資金和物質(zhì)支持并幫助他們打開市場(chǎng)，這些群體一般都會(huì)在市場(chǎng)中逐漸脫貧。而現(xiàn)實(shí)是大多數(shù)的深度貧困群體中恰恰存在著制約他們有效把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的社會(huì)文化方面的制約機(jī)制。他們?cè)诜鲐氝^(guò)程中往往會(huì)表現(xiàn)出對(duì)現(xiàn)行扶貧措施反應(yīng)遲鈍以及簡(jiǎn)單的“等、靠、要”?，F(xiàn)在有一種說(shuō)法是“從你要我脫貧變成為我要脫貧”，實(shí)際上，哪有人喜歡貧困？關(guān)鍵是我們沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到脫貧是基于富裕群體的生活標(biāo)準(zhǔn)和他們具備的達(dá)到這種狀態(tài)的能力設(shè)定的，貧困群體尤其是深度貧困群體由于各種各樣的約束無(wú)法具備這樣的能力。如何幫助深度貧困群體建立起能夠把握現(xiàn)代市場(chǎng)機(jī)會(huì)的能力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比在貧困地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)要困難得多，這也是深度貧困脫貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。這個(gè)問(wèn)題不解決就會(huì)出現(xiàn)發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代的公共服務(wù)條件下的窮人社會(huì)的現(xiàn)象。解決這個(gè)問(wèn)題不能單靠簡(jiǎn)單的說(shuō)教和一般的技術(shù)培訓(xùn)，而要設(shè)法克服群體性的文化障礙。深度貧困地區(qū)的學(xué)前教育、社區(qū)進(jìn)取文化的激勵(lì)以及在深度貧困鄉(xiāng)村培養(yǎng)“能人”和異地就業(yè)等教育文化扶貧都會(huì)對(duì)于深度貧困群體的文化再造發(fā)揮積極影響。
第四，從扶貧組織資源角度講，大多數(shù)深度貧困地區(qū)自身的行政組織資源十分不足，各種技術(shù)人員缺乏，針對(duì)深度貧困群體的脫貧又恰恰需要大量組織和技術(shù)資源的供給。目前為深度貧困地區(qū)提供的組織和技術(shù)資源基本上與提供給其他貧困地區(qū)的資源形式相同，如向這些地區(qū)派駐第一書記，確定幫扶單位等。這樣常規(guī)性的配置存在供給數(shù)量不足的問(wèn)題，更重要的是，大多數(shù)的深度貧困地區(qū)地處邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)，居住分散，交通不便，常規(guī)性的組織和技術(shù)資源很難發(fā)揮作用。因此，深度貧困地區(qū)的脫貧工作面臨著組織和技術(shù)資源供給嚴(yán)重失調(diào)的問(wèn)題。深度貧困地區(qū)的脫貧由于其貧困的特殊性，脫貧工作將會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)，需要考慮在深度貧困地區(qū)的扶貧“最后一公里”精心組織技術(shù)性的資源的長(zhǎng)期部署。建議將全國(guó)的公益社會(huì)組織和技術(shù)資源聚焦到深度貧困地區(qū)，通過(guò)制定一系列鼓勵(lì)政策，吸引在大城市和東部、中部和發(fā)達(dá)地區(qū)的大量的公益組織資源進(jìn)入深度貧困地區(qū)，形成一個(gè)以政府為主導(dǎo)、以公益組織為基礎(chǔ)的新型扶貧模式。
參考文獻(xiàn)
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責(zé) 編／周于琬
Break Through the "Poverty Trap": Lift the Seriously Impoverished Areas out of Poverty
Li Xiaoyun
Abstract: The Chinese government's 30 plus years of poverty alleviation work has chronologically experienced a process of delineating poverty-stricken areas, designating poor villages, and identifying poor people, and has formed systematic and targeted poverty alleviation strategies and policies. The main problem facing the current poverty alleviation work is to help the seriously impoverished areas out of poverty. The "poverty trap" due to the "lack of endogenous impetus" is an endogenous factor causing severe poverty. To a certain extent, the severe poverty does not only result from the external factor, but is also caused by “poverty trap” according to the international poverty academics, which refers to a state that transcends the capability of a nation or individuals while restraining the nation and individuals from grasping the market opportunities and is the internal cause of poverty. The government needs to make policies of mitigating and eliminating severe poverty on the basis of the “poverty trap” theory, and find a suitable way out of poverty for people of the seriously impoverished areas from the perspectives of regional development, social development, social culture, and resources of the poverty alleviation organizations.
Keywords: Seriously impoverished, poverty trap, poverty alleviation policy
李小云，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)國(guó)際發(fā)展研究網(wǎng)絡(luò)（CIDRN）主席，南方國(guó)家智庫(kù)聯(lián)盟（NeST)主席。研究方向?yàn)閲?guó)際發(fā)展理論、非洲發(fā)展研究、公益與社會(huì)轉(zhuǎn)型。主要著作有《Agricultural Development in China and Africa：A Comparative Analysis》《國(guó)際發(fā)展援助》《外國(guó)對(duì)華官方發(fā)展援助的演變及趨勢(shì)》（論文）等。
