【摘要】政策謠言的生發(fā)和傳播與政府的公信力、傳播技術(shù)的先進(jìn)性、民眾的判斷力、社會(huì)心理、造謠傳謠成本等因素有關(guān)，這些因素在特定時(shí)空情境中交織復(fù)合，為政策謠言的孕育和潛伏提供了基質(zhì)和溫床。

【關(guān)鍵詞】政策謠言 治理 政務(wù)公開(kāi) 【中圖分類(lèi)號(hào)】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

古今中外都有政策謠言，但近年來(lái)，隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，我國(guó)一些地方政策謠言頻發(fā)，譬如“幼升小”“小升初”、中考、高考政策謠言，“房貸新政”謠言，關(guān)于拆遷補(bǔ)貼、“三農(nóng)”政策、土地政策謠言等。它們給地方政府尤其是基層政府帶來(lái)了不小的困擾，引起理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)的高度重視。

政策謠言與政策事實(shí)并非零交集，但往往不合乎官方政策事實(shí)，屬于一種民間政策傳言

謠言是一種古老而且常見(jiàn)、熟知但非真知的社會(huì)現(xiàn)象。謠言的歷史與語(yǔ)言的歷史一樣悠久，但人們對(duì)于謠言的理解和態(tài)度至今仍無(wú)定論。相對(duì)而言，政策謠言的歷史更短，內(nèi)涵和外延也更具體，但不代表我們對(duì)其已有了真知定見(jiàn)。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于謠言的認(rèn)識(shí)多種多樣，從中能找出的公因子是：未經(jīng)證實(shí)的傳言。首先，謠言的對(duì)立面是事實(shí)，是實(shí)事求是；“未經(jīng)證實(shí)”一般是指“未經(jīng)官方證實(shí)”，但似乎還應(yīng)包括“未經(jīng)科學(xué)證實(shí)”。其次，謠言具有傳播性，是具有一定傳播范圍的言論。以此為基本，秉承“意義即用法”的原則，可將政策謠言定義為：未經(jīng)證實(shí)完全合乎官方政策事實(shí)的民間政策傳言。

政策傳言是指具有一定傳播范圍的政策言論。其內(nèi)容往往涉及政府政策的內(nèi)容規(guī)定，制定政策的背景、目的、根據(jù)、過(guò)程等。政策言論的主體包括官方的、半官方的和民間的：由政策制定部門(mén)和宣傳解釋部門(mén)以及官方授權(quán)或認(rèn)可的新聞媒體、研究機(jī)構(gòu)等發(fā)布的政策言論，屬于官方的政策言論；與其相對(duì)應(yīng)的是民間的政策言論，包括研究機(jī)構(gòu)或研究者自主研究發(fā)表的成果、普通民眾基于自身理解發(fā)表的政策言論，以及相關(guān)的輿論報(bào)道。廣義上的政策傳言，包括官方和民間的一切具有一定傳播范圍的政策言論。狹義上的政策傳言則特指民間的政策言論。政策出臺(tái)前官方部門(mén)的“政策吹風(fēng)會(huì)”“媒體通氣會(huì)”介于兩者之間，但在一般的語(yǔ)用上不歸為政策傳言，而被視為官方政策言論。

支持民間政策傳言為真的事實(shí)大致包括兩類(lèi)：一是官方政策事實(shí)，即官方和半官方關(guān)于政策規(guī)定、政策依據(jù)、政策過(guò)程的宣傳和解讀，包括書(shū)面文本和口頭詮釋?zhuān)欢强茖W(xué)政策事實(shí)，包括與政策相關(guān)的物理客觀現(xiàn)象和社會(huì)情境事實(shí)。顯然，這兩者并不互相排斥。但是，通常我們判定某種政策傳言是否屬于政策謠言的依據(jù)是官方的政策事實(shí)，即看它是否與官方政策言論一致。從理論上講，如果民間政策傳言合乎科學(xué)的政策事實(shí)，那么它也是真的，是否合乎科學(xué)事實(shí)是我們判定一些科學(xué)類(lèi)、生活類(lèi)傳言是否為謠言的根本依據(jù)。但在政策領(lǐng)域中，官方判定民間政策傳言是否為政策謠言的依據(jù)往往只看是否與當(dāng)下的官方政策事實(shí)一致。譬如，研究者基于科學(xué)研究對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)政策進(jìn)行某種預(yù)測(cè)并通過(guò)媒體報(bào)道在社會(huì)上廣為流傳，但如果與當(dāng)下的官方政策言論不一致，就屬于不實(shí)的政策傳言（謠言）。這種官方判定與民間認(rèn)知可能存在分歧。

民間政策傳言與政策事實(shí)并非零交集，因?yàn)橥耆缓瞎俜交蚩茖W(xué)政策事實(shí)的傳言較難得到人們的認(rèn)同和傳播。因此，民間政策傳言的真實(shí)性程度有一個(gè)分布區(qū)間，從完全符合到完全不符，大多數(shù)情況是不完全相符或不完全缺乏事實(shí)依據(jù)。這里又存在一個(gè)官方認(rèn)定與民間觀念的差異：官方一般認(rèn)為只要政策傳言與政策事實(shí)存在不符即使是部分不符也是政策謠言，而民間則可能認(rèn)為那些部分相符的政策傳言并非完全的政策謠言，甚至可能因?yàn)樗喾牟糠侄云湃卣J(rèn)為這根本不是政策謠言。

政策謠言的生發(fā)原因：基層政府政策制定過(guò)程不夠公開(kāi)透明、政策宣傳不到位、社會(huì)心理等因素發(fā)揮影響

美國(guó)人格心理學(xué)家?jiàn)W爾波特曾提出了一個(gè)謠言生發(fā)的基本法則：R=i×a。其中R表示謠言，i表示重要程度，a表示模糊程度，即一則謠言如果被人們認(rèn)為越重要，其相關(guān)事實(shí)信息越含糊，則有越多的人會(huì)去造謠、傳謠。事件的重要性和信息的含糊性二者缺一不可，兩者之間“不是加法而是乘法，如果兩者之間有一個(gè)為0，也就沒(méi)有謠言了”。公共政策涉及社會(huì)公共價(jià)值的分配，并以此引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)控人們的行為，先天地具備“重要性”這一特征。如果政策制定過(guò)程不夠公開(kāi)透明，政策規(guī)定和政策解釋晦澀難懂，政策的宣傳不及時(shí)、不到位，就會(huì)具備“模糊性”這一特征。于是，就可能會(huì)產(chǎn)生政策謠言。

反觀現(xiàn)實(shí)，一些基層政府的“五公開(kāi)”主動(dòng)性不強(qiáng)，政策解讀不及時(shí)、不到位，未能“積極回應(yīng)關(guān)切”，官方政策言論傳播的廣度和深度都顯得不足，致使公民的政策知曉程度和參與程度都不夠充分。概言之，官方政策信息傳播方面存在以下幾個(gè)方面的不足：第一，偏好獨(dú)白性政策言說(shuō)，一些基層政府在政策議題設(shè)置和政策起草過(guò)程中，未能充分征求和咨詢(xún)政策利益相關(guān)者和社會(huì)各界的意見(jiàn)，喜歡搞“一言堂”“閉門(mén)造車(chē)”，甚至連一些聯(lián)合發(fā)文部門(mén)對(duì)其署名發(fā)布的政策也不甚了解；第二，政策出臺(tái)前后，未能按規(guī)定召開(kāi)“媒體通氣會(huì)”“政策吹風(fēng)會(huì)”，未充分發(fā)揮好政府公報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)文本作用，政策信息的公共傳播廣度和深度有限；第三，政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)運(yùn)作效率不高，盡管?chē)?guó)家對(duì)于各級(jí)政府如何加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)進(jìn)行了諸多規(guī)定，但一些地方的政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)仍存在信息更新不及時(shí)、政務(wù)信息不可獲、相互之間缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)等問(wèn)題；第四，政策解讀工作缺失或不到位，一些政策制定部門(mén)并未有序有效闡釋政策，對(duì)一些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的政策，沒(méi)有進(jìn)行形象化、通俗化解讀。上述諸種不足，導(dǎo)致公眾對(duì)公共政策信息的認(rèn)知不及時(shí)、不明白，給政策謠言提供了滋生空間。

誠(chéng)然，政策謠言的生發(fā)是個(gè)復(fù)雜過(guò)程，并非完全由政府部門(mén)“五公開(kāi)”方面的不足所致。政策謠言的生發(fā)和傳播還與政府的公信力、傳播技術(shù)的先進(jìn)性、民眾的判斷力、社會(huì)心理等因素以及造謠傳謠的成本等因素有關(guān)。首先，政府公信力不足會(huì)導(dǎo)致“塔西佗陷阱”，民眾不信任官方（包括體制內(nèi)的專(zhuān)家學(xué)者）言論，甚至采用逆向思維和反向行動(dòng)策略；其次，現(xiàn)代傳播媒介技術(shù)的發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的匿名性、互聯(lián)互通性，網(wǎng)絡(luò)自媒體的便利性，網(wǎng)絡(luò)社交媒體（微博、微信、論壇等）的半私密性、碎片化特征等，使得謠言的生發(fā)更為便利，行動(dòng)成本和被懲處的概率下降，這些都客觀上成了政策謠言的催化劑；再次，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代人們閱讀習(xí)慣的碎片化、思維習(xí)慣的淺層化、對(duì)于形象信息的偏愛(ài)以及所謂的“娛樂(lè)至死”傾向等，從某種程度上都降低了民眾對(duì)謠言信息的批判意識(shí)和判斷力，致使人們更容易輕信政策謠言；最后，社會(huì)心理也是一個(gè)頗為復(fù)雜的因素，有研究發(fā)現(xiàn)，謠言傳播與人的焦慮感相關(guān)，同時(shí)也與人們的利益欲求、心理需求等因素密切相關(guān)，造謠者往往很會(huì)利用人們的社會(huì)心理制造和傳播政策謠言。

嚴(yán)格來(lái)講，上述因素分析都是對(duì)于大量政策謠言的誘發(fā)因素進(jìn)行歸納的結(jié)果，歸納推理只是“或然”而非“必然”邏輯。因此，這些因素的存在，即使是同時(shí)具備，也不意味著必然就會(huì)生發(fā)政策謠言，但是卻會(huì)大大增加其概率。它們?cè)谔囟〞r(shí)空情境中交織復(fù)合，為政策謠言的孕育和潛伏提供了基質(zhì)和溫床。

從內(nèi)容修辭、生命周期、動(dòng)力學(xué)等角度看政策謠言的傳播機(jī)制

對(duì)于政策謠言的傳播機(jī)制，有多種研究視角。從內(nèi)容修辭的角度看，政策謠言的編輯策略主要有“簡(jiǎn)化”“強(qiáng)化”“曲解”“虛構(gòu)”“同化”等。“簡(jiǎn)化”就是將官方政策言論斷章取義、故意刪減有助于了解事實(shí)真相的細(xì)節(jié)；“強(qiáng)化”就是將官方政策言論中一些細(xì)節(jié)進(jìn)行不成比例地放大、細(xì)化、具象化；“曲解”則是有意無(wú)意地對(duì)公共政策的內(nèi)容規(guī)定、目標(biāo)與意義、背景與依據(jù)等進(jìn)行錯(cuò)誤性的理解和猜測(cè)；“虛構(gòu)”即無(wú)根據(jù)地捏造一些政策內(nèi)容、目標(biāo)、背景、依據(jù)、受益或受損對(duì)象等；“同化”則是訴諸潛在傳謠者和信謠者的歷史體驗(yàn)、利益訴求、價(jià)值偏好、心理投射等。在政策謠言的傳播過(guò)程中，傳謠者和信謠者要么照本宣科，要么根據(jù)自己的主觀理解、所見(jiàn)所聞對(duì)謠言進(jìn)行簡(jiǎn)化、強(qiáng)化，或補(bǔ)充一些感性和情緒性素材。

從生命周期的角度看，政策謠言的傳播可分為三（四）個(gè)階段：孕育、擴(kuò)散、（極化）、消退。孕育即謠言的肇始，大多數(shù)政策謠言都是主觀故意制造出來(lái)的，但也有一些是無(wú)主觀故意甚至無(wú)清晰源頭的。擴(kuò)散即謠言的傳播，政策謠言會(huì)因自身特性和傳播媒介特性有不同的擴(kuò)散廣度和效度。較之線(xiàn)下謠言傳播，網(wǎng)絡(luò)政策謠言的擴(kuò)散不受時(shí)空限制，公開(kāi)、便捷、迅速，更具爆發(fā)性，傳播形態(tài)多為樹(shù)狀、放射狀、漩渦型復(fù)式傳播。消退即謠言的結(jié)束，政策謠言可能隨時(shí)間而自然消退，或是由于官方辟謠而消解。此外，有些政策謠言還會(huì)經(jīng)歷極化階段，即擴(kuò)散一段時(shí)間后突然加速瘋狂式傳播。

從動(dòng)力學(xué)的視角看，要理解政策謠言的傳播機(jī)制必須弄清楚造謠、傳謠、信謠的動(dòng)力機(jī)制。由于直接挑戰(zhàn)政策當(dāng)局，風(fēng)險(xiǎn)比較大，所以，一般人還是比較審慎的。故意生造政治謠言的主要?jiǎng)訖C(jī)是謀取經(jīng)濟(jì)利益、實(shí)現(xiàn)政治企圖，其次是發(fā)泄情緒、投射期求、滿(mǎn)足表達(dá)欲、尋求理解、博取眼球等。人們之所以傳謠和信謠，有時(shí)是因?yàn)槿狈ε袛嗔?，信以為真，但很多時(shí)候是因?yàn)樗麄冊(cè)敢?、?lè)見(jiàn)其成，因?yàn)橹{言契合他們的愿望或是能滿(mǎn)足他們某種欲求，甚或是與他們的深層價(jià)值信念一致。當(dāng)然，還有一種情況是人們不能預(yù)料謠言的后果，才知謠傳謠。

從政府公信力、政務(wù)公開(kāi)、辟謠機(jī)制等方面入手分類(lèi)治理政策謠言

對(duì)于政策謠言，應(yīng)該依法分類(lèi)治理。首先，要大力提升政府公信力，轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)，密切干群關(guān)系?；鶎痈刹恳叱鲛k公室，深入群眾生活，回應(yīng)群眾所需、所想、所盼，多為百姓做好事、實(shí)事；切實(shí)履行各種承諾，取信于民。要生動(dòng)活潑地開(kāi)展各種公民教育，推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀內(nèi)化于心、外化于行，提升民眾的鑒謠批判力。公共政策要充分體現(xiàn)公平正義和社會(huì)責(zé)任，注重政策目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向的有機(jī)統(tǒng)一，注重經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

其次，要強(qiáng)化政務(wù)公開(kāi)和政策的宣傳、解讀與回應(yīng)工作。完善“五公開(kāi)”的組織體系、平臺(tái)建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)政策牽頭制定部門(mén)的政策解讀責(zé)任。整合各種媒介進(jìn)行政策宣傳，在政策議程設(shè)置、方案起草過(guò)程中，強(qiáng)化政策咨詢(xún)和公民參與，積極回應(yīng)關(guān)切。按照屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，做好政務(wù)輿情的回應(yīng)工作，強(qiáng)化涉事責(zé)任部門(mén)的第一責(zé)任，強(qiáng)化基層干部的政策宣傳與解讀責(zé)任。

最后，建立健全辟謠工作系統(tǒng)，分類(lèi)治理政策謠言。突出輿情收集重點(diǎn)，及時(shí)預(yù)判，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。建立合理有效的辟謠工作系統(tǒng)，包括：辟謠目的和動(dòng)機(jī)的設(shè)定、辟謠行為的時(shí)空布局、辟謠主體的選定、辟謠內(nèi)容（形式）的安排、辟謠傳播渠道的組合、辟謠對(duì)象的研究和分析，以及辟謠效果的評(píng)估測(cè)定。根據(jù)主觀意圖、內(nèi)容特征、傳播后果，區(qū)別對(duì)待各種政策謠言。嚴(yán)厲打擊那些出于政治與經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)惡意虛構(gòu)并產(chǎn)生嚴(yán)重不良后果的政策謠言；對(duì)于那些基于科學(xué)事實(shí)、折射社會(huì)問(wèn)題、投射社會(huì)需求的政策謠言，只要沒(méi)有產(chǎn)生嚴(yán)重后果，則應(yīng)采取教育引導(dǎo)等柔性措施，并予以辯證利用。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)，政府服務(wù)研究中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《中辦國(guó)辦印發(fā)<關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)>》，新華網(wǎng)，2016年2月17日。

責(zé)編/趙橙涔 美編/于珊

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