全球化時代的移民浪潮洶涌澎湃，席卷世界每個角落。2017年聯(lián)合國國際移民報告顯示，全球移民總量已從1990年的1.53億增長到2017年的2.58億，后者占世界總?cè)丝诘?.4%。在斯蒂芬•卡斯?fàn)査购婉R克•J•米勒所言的“移民時代”，幾乎沒有國家可以完全置身于國際移民潮之外，大部分國家都同時扮演著移民輸出國、輸入國和過境國的角色。這些國家在享受著巨大“移民紅利”的同時，也面臨著“移民問題”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國際移民問題已成為全球治理體系下的重要議題。

持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)增長、安全穩(wěn)定的社會環(huán)境和愈益寬松的移民政策，使得來華追逐“中國夢”成為國際移民潮的新趨勢。2016年6月，中國正式成為國際移民組織（IOM）的第165個成員國，這意味著中國將以更加開放的態(tài)度對待外來移民。“一帶一路”合作倡議的提出和推進(jìn)，使得我國與世界各國的人才交流更加緊密。黨的十九大召開后，中國開始推動形成全面開放新格局，“鋪開紅地毯”，吸引天下英才。據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)顯示，中國的國際移民逐年穩(wěn)步增長，2017年常住中國大陸的外籍人口將近100萬。

越來越多的外國人涌入到中國，散布到各個城市空間。尤其是在國際化程度較高的北京、上海、廣州等城市，來自世界各國、各種語言的外國人在這些城市里工作、經(jīng)商、學(xué)習(xí)、生活已成為常態(tài)。但這些具有非國民性、高流動性、高異質(zhì)性的移民群體對我國社會、政治和公共服務(wù)系統(tǒng)都提出了巨大挑戰(zhàn)，如國家安全問題、當(dāng)?shù)厣缛号c移民群體矛盾問題、異域文化與本土文化沖突問題等等。作為傳統(tǒng)的移民輸出大國，我們?nèi)狈Τ墒斓膶Υ泼窳魅氲闹贫润w系與管理經(jīng)驗。因此，如何充分挖掘和利用國際移民紅利，以及構(gòu)建和完善外來移民治理體系，則是新時代中國國家治理亟待解決的重大課題。

1949年以來中國外來移民治理體制的發(fā)展演變

中國雖非傳統(tǒng)移民國家，但具有相當(dāng)悠久的外來移民歷史。秦漢時期就有很多周邊國家和地區(qū)的外國人進(jìn)入中國。唐宋時期，東西方各國人對中國這片土地更是趨之若鶩。但近代以后，由于中國經(jīng)歷了西方帝國主義列強(qiáng)侵略的屈辱歷史和民族危機(jī)，在華外國人在那一段時期內(nèi)一直被視為造成國內(nèi)不穩(wěn)定的因素及潛在危險。新中國成立以來，在華外國人的人口結(jié)構(gòu)、數(shù)量和管理機(jī)制無不具有鮮明的時代特征。當(dāng)代外來移民管理機(jī)制的歷史沿革正是中國“限制”和懷疑的政策向開放和接軌的政策轉(zhuǎn)變的印證。

新中國成立后以“嚴(yán)管”“限制”為主的外僑管理機(jī)制

對于在華外國人而言，1949年是個分水嶺。新中國成立之初，面對以美國為首的西方資本主義國家對中國在政治上孤立、經(jīng)濟(jì)上封鎖和軍事上威脅的局面，毛澤東同志提出“另起爐灶”“打掃干凈房子再請客”和“一邊倒”的外交方針政策，這也成為當(dāng)時管理在華外國人的基本原則。

“打掃房子”

新中國成立之初，百廢待興，對僑居我國的外國人更是底數(shù)不清、情況不明。為了摸清外國僑民的情況，徹底清除帝國主義在中國的特權(quán)和殘余勢力，涉外工作的首要任務(wù)是“打掃房子”。據(jù)不完全統(tǒng)計，當(dāng)時在華外國人包括前使館人員、宗教勢力代表、各種經(jīng)濟(jì)、文化機(jī)構(gòu)人員等在內(nèi)，共有27.3萬多人。1950年11月5日，周恩來總理批示同意外交部關(guān)于《外僑管理外資處理意見》的報告，全面開展僑民登記和僑民身份認(rèn)定。1954年11月16日，公安部發(fā)布《關(guān)于舉行全國外僑總登記的指示》，要求對全國外僑總?cè)藬?shù)、國籍、分布、職業(yè)及存在問題等進(jìn)行審查和登記。有計劃、有步驟、有區(qū)別地“趕、擠”“帝資”僑民 ，而對于蘇聯(lián)、朝鮮、印度、尼泊爾等國及一些無國籍的僑民則允許其居留，并給予適當(dāng)安置。1956年4月12日，公安部《關(guān)于頒發(fā)“全國外僑情況和今后外僑管理工作的方針及1956年的工作計劃”的通知》指出，“趕、擠”資本主義國家僑民的歷史性任務(wù)已經(jīng)基本上完成。在華外僑無論其數(shù)量還是人口結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化，來自資本主義國家的僑民人口由新中國成立初期的55944人降到7833人。

全面管控

1955年以后，中國開始打開國門“請客”，如邀請和接納東歐、朝鮮、越南等兄弟國家的代表團(tuán)、留學(xué)生、外商、游客等來華訪問、學(xué)習(xí)、經(jīng)商和旅游等。但隨著中蘇關(guān)系的惡化，中國開始建立以“嚴(yán)管”“限制”為主的外國人管理機(jī)制，對在華外國人的政治待遇、遷移居留和社會活動等進(jìn)行全面管控。在政治待遇上，外國僑民不享有政治權(quán)利，不能參與任何政治活動。中國政府對外僑組織和團(tuán)體不受理、不承認(rèn)，并對非法組織予以公開取締。對外國人在中國的旅行、居留和社會活動等方面通過“外僑管理四項法規(guī)”來實施管理。對在中國境內(nèi)旅行或遷居的外僑，尤其是遷居北京的外僑，要經(jīng)過公安部門的層層請示、反復(fù)審查和嚴(yán)格限制。改革開放前夕，中國境內(nèi)外僑數(shù)量處于新中國成立后的最低水平，僅有1.5萬左右。

改革開放以來以出入境管理為主的外國人管理體制

改革開放以后，為引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和吸引外商投資，推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設(shè)，中國開始放寬外國人準(zhǔn)入限制，鼓勵外國人來華考察、合作、學(xué)習(xí)、旅游等。相應(yīng)地，外來移民政策和管理也開始從嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)向?qū)捤杀憷?，逐漸建立一套以出入境管理為主的外國人管理體制。對于這一時期外國人管理的改革發(fā)展大體包括以下幾個方面：

放寬限制

1978年以后，中國的外國人管理工作方針經(jīng)歷了由“簡化手續(xù)、掌握情況、重點控制”到“維護(hù)主權(quán)、保衛(wèi)安全、依法管理、寬嚴(yán)適當(dāng)”再到“維護(hù)主權(quán)、保衛(wèi)安全、適應(yīng)開放、服務(wù)四化建設(shè)”的轉(zhuǎn)變，并相應(yīng)地出臺了一系列法律、法規(guī)、辦法等，逐漸放寬外國人入境、旅行、居留方面的限制。如1983年以后，各地方陸續(xù)拔除了“外國人未經(jīng)許可不準(zhǔn)超越”的標(biāo)志牌，逐漸擴(kuò)大外國人自由旅行區(qū)，除一些軍事禁區(qū)、邊境地區(qū)外，我國大部分市縣區(qū)域已對外國人開放；1986年取消了外國人出境簽證制度，實行口岸簽證等，這些措施大大便利了外國人入出境，使得來華投資、旅游、商貿(mào)、學(xué)習(xí)的外國人數(shù)量飛速增長，外國人入出境人口從1978年的102萬人次上升到1999年的1678.4萬人次。1999年1月1日開始取消境外人員定點住宿制度。進(jìn)入21世紀(jì)后，全國基本上取消了外國人定點住宿限制，外國人入境后可以自由選擇住宿點。隨著改革開放的深入，尤其是2004年建立永久居留制度后，中國與西方的經(jīng)濟(jì)文化交流日益頻繁，越來越多外國人攜家?guī)Э趤碇袊ň?，在華常住外籍人口從1980年的近2萬人上升到2011年的近60萬。

完善出入境管理體系

除了放寬限制，中國也開始改革出入境管理體制。新中國成立初期，主要由內(nèi)務(wù)部、外交部和中國人民解放軍公安部隊負(fù)責(zé)外僑的管理、入出境及簽證審批、開放口岸出入境檢查等。1956年后，這些職能開始逐漸移交到公安部門。1983年公安部成立外國人管理出入境管理局，同時在地方建立相應(yīng)的出入境管理處或?qū)ｉT的外國人管理機(jī)構(gòu)。同時逐漸下放了辦理外國人各項簽證、證件的權(quán)限，省、區(qū)、市一級可授權(quán)縣、市以上的公安出入境管理部門簽發(fā)出入境簽證、居留、就業(yè)證件。1985年頒布《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，對外國人入境、居留、旅行、出境等問題都做出規(guī)定。再加上1980年實施的《中華人民共和國國籍法》以及后來頒布實施一系列有關(guān)外國人管理的法律法規(guī)，外國人管理工作開始走向規(guī)范化、法制化。

實際上，1996年就已經(jīng)在全國范圍內(nèi)搭建起一套自上而下的公安出入境管理體系。這套體系在對外國人管理流程上主要分為簽證辦理與發(fā)放、邊防口岸查驗、入境管控三個環(huán)節(jié)，涉及外交部、公安部和地方公安機(jī)關(guān)。隨著來華外國人數(shù)量劇增、活動范圍大幅度擴(kuò)大，外國人管理的權(quán)限和工作重心進(jìn)一步下移，延伸至社區(qū)，逐漸建立了一套“二級機(jī)構(gòu)、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的管理機(jī)制，如上海的很多國際化社區(qū)已經(jīng)建立集審批、服務(wù)和監(jiān)管“三位一體”的外國人管理機(jī)制。外國人管理已經(jīng)由集中式管理向?qū)俚厥焦芾磙D(zhuǎn)變。

創(chuàng)新外國人管理模式

隨著外國人的增多，隨之而來的三非移民（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）、違法犯罪、群體沖突等問題也與日俱增。這對中國原有的城市管理與服務(wù)系統(tǒng)提出了巨大挑戰(zhàn)。為此，中國開始摸索和創(chuàng)新外來移民管理模式。一是建立各部門相互協(xié)作的外國人管理機(jī)制。如公安部于2007年牽頭成立全國范圍的外國人管理工作部際協(xié)調(diào)小組，建立外國人管理的“大外管”協(xié)作機(jī)制。隨后，北京、上海、江蘇、浙江、廣東等地方相繼成立外國人管理工作小組，推動“大外管”機(jī)制的建立。二是以服務(wù)促管理，如廣州登峰街道的外國人管理服務(wù)工作站模式、上海長寧古北的市民服務(wù)中心模式。三是借助外國人力量來管理和服務(wù)外國人，如上海浦東仁恒濱江園的“洋居委”模式、義烏的外國“老娘舅”模式。

以上可以發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，面對日益復(fù)雜的外國人管理問題，我國目前主要建立了以出入境管理為主的外國人管理體制，無論是國家層面還是地方層面都取得了一定成效。如管理權(quán)限不斷下放，管理主體從單一走向多元，管理模式由管控型轉(zhuǎn)向服務(wù)型等。但需要指出的是，改革開放40年來，我國以管制為主的出入境管理體系并沒有發(fā)生根本改變。雖然對于外國人入出境管制不斷放寬，但這種“放松”是工具性的、選擇性的，主要目的在于鼓勵理想型移民（如外國專家、高級技術(shù)人員等）的遷入，而對于非理想型移民的遷入仍然嚴(yán)格限制，從而形成了鼓勵高端、控制一般、限制“低端”、嚴(yán)打三非的管理體制。

中國外來移民治理的新形勢、新問題與新挑戰(zhàn)

近年來，全球化與全球治理走到了重要轉(zhuǎn)折點，西方國家出現(xiàn)了國內(nèi)保護(hù)主義、逆全球化和反移民思潮。中國卻以堅定的信念，爭當(dāng)全球化的領(lǐng)跑者。隨著中國“深度全球化”時代的到來，將有更多的元素，如資本、人員、文化、意識形態(tài)等在中國場域內(nèi)相遇、碰撞與重構(gòu)。由此，我國外來移民治理也面臨新形勢、新問題與新挑戰(zhàn)。

外來移民人口日益復(fù)雜，基本情況掌握更加困難

隨著中國參與全球化的深入，來華外國人不再是最初的來自少數(shù)發(fā)達(dá)國家的專家、高管和老板，而是呈現(xiàn)出來源廣泛、身份復(fù)雜、層次多樣、流動性高、異質(zhì)性強(qiáng)等特點。目前北京、上海、廣州等大城市常住外籍人口都超過10萬，不僅有來自發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的投資者和專業(yè)人才，也有來自世界各地的各種類型的移民，三非移民也有增無減。來源國也越來越廣泛，涵蓋世界大部分國家和地區(qū)。如2017年義烏入出境50多萬人次的外商涉及世界199個國家和地區(qū)，其中常住義烏的1.4萬外商就來自133個國家和地區(qū)。

全球化、信息化和新自由主義思潮相互交織影響，賦予跨國實踐新的內(nèi)涵。人口不再與國土緊密依存、空間上不再受限、文化上不再是同質(zhì)。大部分外來移民往往不在中國“落地生根”，而是隨著商貿(mào)、工作、學(xué)業(yè)等需要而游走于世界各地，四海為家，欲留還走。這些人通常與兩個或多個國家保持經(jīng)常性的交往與聯(lián)系，身份認(rèn)同更加多元復(fù)雜。包括移民、難民、流亡者、旅行者、勞工在內(nèi)的這些流動群體及個人，正構(gòu)成當(dāng)前世界移民的主要特征，且對民族國家及國際關(guān)系的影響前所未有。外來移民這些多樣性、復(fù)雜性和不穩(wěn)定性的新趨勢進(jìn)一步加大了我們掌握外來移民基本情況的難度，同時也容易出現(xiàn)外來移民“底數(shù)不清、情況不明”的狀況。

外來移民小社會正在形成，社會隔閡不斷加深

隨著來華移民的增多，中國成規(guī)模的外來移民族裔聚居區(qū)越來越多。如上海古北日本人聚居區(qū)、北京的望京韓國城、青島的韓人社區(qū)、廣州小北路非洲人聚居區(qū)、天津的外籍人士聚居區(qū)等。這些聚居區(qū)里商店、學(xué)校、教堂、俱樂部等一應(yīng)俱全，已然形成自給自足的移民小社會。這些聚居區(qū)都具有較強(qiáng)的封閉性與排他性。外來移民雖與我們毗鄰而居，卻自成一體。移民群體將自己獨特的聯(lián)系方式、社會組織、生活習(xí)慣等移植過來，并通過群體效應(yīng)，直觀、鮮明地嵌入中國社會，“移民孤島”式、“陌生人社會”式的城市格局正在中國出現(xiàn)。

外來移民把高低兩端或多個社會帶到中國社會場域，同時也帶來了新的族群團(tuán)結(jié)、宗教活動等，而且這些運作方式已經(jīng)超越特定的地域界限和民族身份，不僅對中國原有的社會秩序造成巨大沖擊，而且對中國社會治理形成巨大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行的社會管理體制對這些既具有高流動性又喜歡抱團(tuán)聚居的外來移民尚缺乏有效性和合法性，從而出現(xiàn)“管理真空”“細(xì)節(jié)空白”。這些“管理真空”或“細(xì)節(jié)空白”有可能成為移民非法居留、犯罪、吸毒等問題的溫床，國家安全和社會穩(wěn)定存在隱患。

三非移民及違法犯罪不斷增加，地方管制陷入困境

世界人口的跨國流動，使得全球進(jìn)入“風(fēng)險社會”，其中一個重要緣由是對非理想型移民及混在移民隊伍里的恐怖分子的失控。世界各國都采取嚴(yán)厲措施控制非法移民活動，不但收效甚微，有時甚至適得其反，中國也不例外。近年來，中國的三非移民逐年增多。據(jù)2012年《國務(wù)院關(guān)于外國人入出境及居留、就業(yè)管理工作情況的報告》顯示：1995年，中國公安機(jī)關(guān)出入境管理部門查處“三非”外國人首次突破1萬人次，此后逐年遞增，2007年后有所下降；2011年，全國公安機(jī)關(guān)出入境管理部門查處“三非”外國人2萬余人次。同時，外國人違法犯罪現(xiàn)象也日益嚴(yán)重，甚至暴露出走私、販毒、販賣人口等有組織犯罪活動。

事實上，中國地方執(zhí)法部門對非法移民的查處力度非常大。2009年5月份開始，中國地方開始實施對外國人簽證核查。尤其是2013年實施《中華人民共和國出境入境管理法》和《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》以后，各地方開展更加廣泛的簽證檢查行動。除了加強(qiáng)簽證查處，還通過對外國人住房租賃的強(qiáng)制登記以及對舉報外國人違法犯罪行為給予獎勵等措施來遏制三非移民。但三非移民也采取一系列的策略來應(yīng)對當(dāng)?shù)卣墓芸亍Ｈ鐝V州的“三非”非洲人常常選擇清晨、深夜等警察不在崗的時間出入公共場所，或者遠(yuǎn)離移民聚居區(qū)，向佛山等周邊城市轉(zhuǎn)移。這樣就使得地方政府的移民管制陷入“無法流動的第二狀態(tài)”的困境，即三非移民因為無證件等各種原因以不同方式被困在目標(biāo)國。

外來移民權(quán)利意識越發(fā)強(qiáng)烈，相關(guān)法律制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后

跨國遷移往往從經(jīng)濟(jì)目的開始，但隨著在目標(biāo)國日常實踐的深入，移民開始關(guān)注自身合法權(quán)益及政治權(quán)利問題。而且，跨國主義背景下出現(xiàn)了“世界公民”和“彈性公民”現(xiàn)象，人們開始呼吁以參與和文化開放為基礎(chǔ)的“新公民權(quán)”，要求遷入國給予移民更多的公民權(quán)關(guān)懷。目前中國，無論是移民個體還是移民群體都越來越多地嵌入到中國的社會發(fā)展和政治生活中來。如上海浦東仁恒濱江園的“洋居委”現(xiàn)象、義烏兩會期間的“外籍人士座談會”現(xiàn)象等。另外，外來移民社團(tuán)如外國人商會、俱樂部、協(xié)會等已在不同層面上出現(xiàn)于中國各地。外來移民社團(tuán)的出現(xiàn)表明中國的外來移民社會正在構(gòu)建，外來移民話語權(quán)也正在不斷強(qiáng)化。

但無論是國家層面的法律制度還是地方實踐，都尚未對這些新需求、新現(xiàn)象給予正面的有效回應(yīng)。目前我國有關(guān)外國人方面的法律、法規(guī)、規(guī)章主要有：1994年發(fā)布的《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》；1995年頒布的《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》；1996年實施的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》；2004年實施的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》；2011年頒布的《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》；2012年發(fā)布的《中華人民共和國出境入境管理法》；2013年實施的《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》等。這些法律法規(guī)在規(guī)范外國人的入境、居留、出境等方面不斷突破，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實需要。如我國至今尚未有“移民”概念，有些外國人已經(jīng)在中國連續(xù)居住十幾二十年，“綠卡”制度門檻過高，簽證政策上也沒有給予相應(yīng)支持。雖然近年來出臺了很多新政策，但是這些政策大多數(shù)都是針對高端移民的，一般移民很少能從中獲利。

另外，目前中國在外來移民的具體活動行為方面的法律法規(guī)要么完全空白，要么模棱兩可，這就造成了外來移民活動及地方治理的無法可依。如有關(guān)外國人在華結(jié)社問題，我國法律就處于空白狀態(tài)。目前只有1989年發(fā)布的《外國商會管理暫行規(guī)定》對外國商會成立及其管理問題做了相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定早已不能適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需要了。如規(guī)定外國商會只能按照國別成立，并在民政部登記。但實際情況是，外國人已經(jīng)在地方自發(fā)成立了很多外國商會，地方民政部門采取外國人商會備案的形式對它們進(jìn)行管理，并沒有實質(zhì)效果。地方政府部門在探索外來移民治理創(chuàng)新實踐上面臨著嚴(yán)峻的法律制度限制與困境。

全面構(gòu)建外來移民治理體系的新探索

對于外來移民治理所面臨的新形勢、新問題與新挑戰(zhàn)，以前的觀念、法律、實踐等顯然已經(jīng)不合時宜。近年來，我國對外來移民工作給予前所未有的重視，并在國家層面搭建外來移民治理體系框架，地方政府也相繼推出一系列寬松便利的出入境政策措施。2018年3月，全國人大通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機(jī)制，組建國家移民管理局。國家移民管理局的建立，標(biāo)志著我國具有現(xiàn)代化治理水平的國際移民治理體系正式確立。我們應(yīng)該以此為契機(jī)，準(zhǔn)確把握中國國際移民發(fā)展態(tài)勢，從國家、社會、地方及移民等層面，多維度、全方位構(gòu)建中國外來移民治理體系。

國家層面：構(gòu)建體系與法治治理

促進(jìn)中國外來移民治理體系與世界接軌

我國目前正處于全球化發(fā)展加速、人口老齡化加劇的轉(zhuǎn)型時期，堅持和擴(kuò)大對外開放，吸引更多國際人才，是實現(xiàn)“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略的必經(jīng)之路。首先，我們要準(zhǔn)確把握我國發(fā)展形勢，長遠(yuǎn)地、戰(zhàn)略性地規(guī)劃我國國際移民事業(yè)，“加強(qiáng)全局性、基礎(chǔ)性、長效性建設(shè)投入”，充分挖掘和利用外來移民人口紅利，促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。其次，要放眼全球，樹立與世界接軌的“移民”觀念與概念，積極參與全球移民治理事務(wù)，在危機(jī)遷移和全球遷徙的援助和管理中擔(dān)任起更重要的角色，打擊人口販賣、減少非法移民。最后，借鑒西方主要移民國家先進(jìn)的國際移民制度及治理經(jīng)驗，借力于“一帶一路”合作倡議，構(gòu)建國際移民治理的合作機(jī)制，建立一套與世界接軌的、具有國際競爭力的外來移民治理體系，以服務(wù)于中國自身與世界的可持續(xù)性發(fā)展，推進(jìn)人口更安全、有序、正常地遷徙與融入。

建立完善的國際移民法律法規(guī)體系

對外來移民進(jìn)行有效治理，首先要有完備的法律制度體系作為保障。目前我國相關(guān)法律法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實工作實踐，解決外來移民日益增長的現(xiàn)實需要與相關(guān)法律制度供給不足的矛盾刻不容緩。

加快涉外法律的頂層設(shè)計，實現(xiàn)從出入境管理法到移民法的轉(zhuǎn)變。目前的出入境管理法主要以中外人員出入境管理為核心，涉及人員和交通工具的出境、入境、居留等方面的審批、檢查和處罰等，存在權(quán)威性不夠、適用性不廣、有效性不強(qiáng)等問題。就外來移民方面而言，出入境管理法的主要目的是實現(xiàn)對外來移民的管控，這與發(fā)達(dá)國家的移民法有天壤之別。移民法應(yīng)該以移民為核心，既要考慮國家的安全與未來發(fā)展和民族的長遠(yuǎn)利益，又要考慮外來移民的根本利益問題。縱觀世界各國，無論是傳統(tǒng)移民國家還是非傳統(tǒng)移民國家都有一部專門的移民法。為此，我國要加快研究制定一部統(tǒng)籌兼顧國家安全、人道主義、經(jīng)濟(jì)理性和人力資源等因素的《移民法》，這既是中國國際移民事業(yè)與國際接軌的體現(xiàn)，又是實現(xiàn)國際人才“請得進(jìn)、留得住、用得好”的關(guān)鍵。

出臺落實具體法律法規(guī)，讓外來移民和相關(guān)部門有法可依。只有出臺具體的法律法規(guī)才能更好地規(guī)范和引導(dǎo)外來移民的行為和活動，減少涉外糾紛，促進(jìn)外來移民的文化適應(yīng)與社會融入。因此，應(yīng)該從實際情況出發(fā)，邀請移民群體代表、相關(guān)涉外部門共同討論、制定、完善具體法律政策，如出臺外來移民社會組織法、投資移民法、技術(shù)移民法等；修改完善有關(guān)外國人社會保障、子女教育、醫(yī)療保險等方面的法律法規(guī)。

國家要給予地方涉外部門工作以明確的法律政策支持。中國外來移民事務(wù)因涉及到國家安全、民族利益、國際關(guān)系等方面，一直以來被視為高度敏感和內(nèi)部化的問題，相關(guān)工作人員為避免“動輒獲咎”，對外來移民相關(guān)工作無論態(tài)度上還是做法上都相當(dāng)保守。如外來移民相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與公布，因為國家沒有明確的法律政策支持，沒有形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集渠道與公布口徑，從而導(dǎo)致外來移民統(tǒng)計數(shù)據(jù)混亂或缺失，直接妨礙了我國外來移民治理工作的規(guī)范化、公開化和信息化。

完善外來移民治理制度、體制和機(jī)制

針對當(dāng)前外來移民治理體制政出多門、權(quán)限不清、銜接不當(dāng)?shù)葐栴}，要以組建國家移民管理局為契機(jī)，將原來分散于多個部門的職能、事務(wù)、權(quán)限等相對集中到國家移民管理局，探索和建立外來移民治理的長效機(jī)制。同時，在國家層面建立國際移民治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)部門、各個地方的溝通、協(xié)調(diào)與合作。

此外，建立全國范圍的外來移民信息化管理體系與社會融入制度。如建立專門的國際移民數(shù)據(jù)庫，對移民信息進(jìn)行分類研究；加大國際移民社會融入方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，如建立國家層面的國際移民社會融入研究機(jī)構(gòu)，給予國際移民社會融入課題更多的學(xué)術(shù)關(guān)懷；加強(qiáng)外來移民公共服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)外來移民治理真正實現(xiàn)從管控型體制向服務(wù)型體制轉(zhuǎn)變。

社會層面：提供服務(wù)與協(xié)作治理

外來移民進(jìn)入中國后就成為中國社會中的移民，他們的日常實踐涉及宗教、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣等社會生活的方方面面。要減少外來移民群體給中國社會帶來負(fù)面影響，就要在社會層面整合各方力量，建立外來移民治理的社會參與和協(xié)作機(jī)制。

在社會層面，主要是依托社會組織或志愿團(tuán)體的力量，通過提供服務(wù)或文化交流的方式來促進(jìn)外來移民管理和社會融合。目前中國有關(guān)涉外管理與服務(wù)的專業(yè)社會組織還不多，一方面由于中國制度和政策上不支持，另一方面由于中國社會對外來移民管理和服務(wù)的社會認(rèn)知度和重視程度都不高。因此，首先在觀念上要引導(dǎo)社會公眾摒棄對外來移民“他者”身份的偏見，形成開放、尊重、友好的社會氛圍，減少社會摩擦和糾紛的產(chǎn)生。充分發(fā)揮社會媒體積極的輿論導(dǎo)向作用，對外來移民群體給予客觀公正的宣傳與報道，避免外來移民“污名化”現(xiàn)象。最重要的，除了呼吁更多現(xiàn)有社會組織為外來移民提供幫助之外，還要成立更多專業(yè)的涉外社會組織與志愿團(tuán)體，為在華外來移民提供法律援助、語言培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)、文化交流等專業(yè)化、個性化服務(wù)。

地方層面：整合資源與創(chuàng)新治理

雖說外來移民治理的法律、制度等需要國家進(jìn)行總體規(guī)劃協(xié)調(diào)和構(gòu)建體系，但外來移民治理的具體工作和實踐主要在地方。這里的“地方”，可以是一座城市、一個社區(qū)、一個集群乃至一片地區(qū)。應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動整合地方各種社會資源，對外來移民實行有效治理。

第一，地方政府成立專門的移民管理機(jī)構(gòu)。通過移民管理機(jī)構(gòu)牽頭整合各方資源，建立多方參與合作的外來移民治理機(jī)制。這個合作機(jī)制發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于專業(yè)部門的有效主導(dǎo)和關(guān)系協(xié)調(diào)。為此，地方要加快搭建國家移民管理局的對應(yīng)業(yè)務(wù)部門，將原來分散于各個部門的職能相對集中，劃分權(quán)限、理順關(guān)系。

第二，搭建多功能服務(wù)和交流平臺。目前在上海、義烏等地方都成立了外來移民“一站式”服務(wù)中心，這些做法在促進(jìn)外來移民服務(wù)與管理方面取得了很大的成效。如義烏2002年就成立了涉外服務(wù)中心，為外來移民提供投資咨詢、審批登記手續(xù)代辦、涉外法律糾紛調(diào)處等方面的服務(wù)。同時還創(chuàng)辦義烏世界商人之家，在聚集創(chuàng)業(yè)人才、搭建外商服務(wù)平臺、暢通交流合作渠道、促進(jìn)多元文化融合、推動國際性體育和慈善公益事業(yè)發(fā)展等方面均發(fā)揮了積極作用。

第三，提高專業(yè)水平，加強(qiáng)三非移民及違法犯罪活動的打擊力度。真實有效的數(shù)據(jù)信息是治理外來移民的根基。因此，需要建立實時動態(tài)的國際移民數(shù)據(jù)共享平臺，隨時跟蹤把握外來移民的動向。同時還需要配備更多外語水平高、業(yè)務(wù)熟練的工作人員，提高外來移民治理的效率與專業(yè)化水平。此外，更要打破原有的“管控”治理模式，轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新管理模式。

移民層面：互相嵌入與借力治理

作為政治、經(jīng)濟(jì)和文化力量的全面參與者，移民影響著城市治理、發(fā)展乃至社會運動形式的變革。但對于移民，我們實際上還知之甚少。這些外來移民的社會組織形態(tài)是怎樣的？他們的日常聯(lián)系或者社會網(wǎng)絡(luò)是以什么方式進(jìn)行的？他們是如何影響著城市發(fā)展和治理呢？弄清楚這些問題對外來移民的治理及社會融入相當(dāng)重要。

與外來移民群體建立良好的互動關(guān)系是實現(xiàn)外來移民治理與社會融入的重要途徑?？v觀國際經(jīng)驗，移民在一段時間后往往會參與到遷入地的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方方面面。但長期以來中國的外來移民一般只活躍在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和族裔圈子內(nèi)部，沒有外國人參與到公共事務(wù)中來。為此，我們要借鑒國際經(jīng)驗，將更多外來移民納入到我們的公共事務(wù)及外來移民治理體系中來，借助外來移民群體本身的力量，更好地促進(jìn)他們在中國社會的有序融入。當(dāng)然，我們也要通過各種方法破除文化隔閡的藩籬，與外來移民群體建立開放互動的聯(lián)系，深入了解移民群體內(nèi)部的結(jié)構(gòu)形態(tài)與運作規(guī)則等，這將有利于增進(jìn)理解、促進(jìn)融合，有助于建設(shè)外來移民治理體系，更有益于建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢。

【本文作者分別為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)、陳樹渠比較政治發(fā)展研究中心主任】

責(zé)編：趙博藝 / 賀勝蘭