自2015年年底以來，中央環(huán)保督察組分4批對全國31個省份存在的生態(tài)環(huán)境問題進行了一次全覆蓋式督察，一批長期存在的生態(tài)環(huán)境問題得到解決。但在此過程中，個別地方出現(xiàn)了簡單粗暴的“一律關(guān)停”等“一刀切”現(xiàn)象，以應付環(huán)保督察。

對此，在保持環(huán)保督察高壓同時，環(huán)保部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）提出，堅決反對“一刀切”，要科學地環(huán)保整治，根據(jù)具體情況“因地施策”“因企施策”。

中央環(huán)保督察組也將把環(huán)保“一刀切”作為生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域形式主義、官僚主義的典型問題納入督察范疇。

一邊是雷霆萬鈞之勢的“史上最大環(huán)保督察”，一邊是首次出臺禁止環(huán)保“一刀切”的文件。業(yè)內(nèi)人士認為，對于迫切需要走向健康、綠色的中國經(jīng)濟而言，需要時間過渡，需要基層的治理智慧。

從近年來環(huán)保力度加大的實踐效果看，實現(xiàn)環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏是完全可能的。

頂層：環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展都要抓

既保持環(huán)保督察高壓，也反對簡單粗暴“一刀切”

絕不允許平時不作為，檢查時亂作為

近日，中央第一環(huán)境保護督察組暗訪發(fā)現(xiàn)鄭州市位于居民區(qū)附近一個養(yǎng)雞場污染環(huán)境的問題仍未整改。生態(tài)環(huán)境部官方微信將其曝光后，該養(yǎng)雞場連夜整改。 （視覺中國）

某些地方政府簡單粗暴的“一刀切”，是過去兩年來席卷全國的環(huán)保督察中最受輿論爭議和詬病的現(xiàn)象。

今年3月，在十三屆全國人大一次會議舉行的記者會上，環(huán)保部部長李干杰強調(diào)，“一刀切”指的是不分青紅皂白，不分違法還是合法，一竿子打下去，一律進行關(guān)停的做法。

李干杰坦言，在前4批中央環(huán)保督察過程中，個別地方確實出現(xiàn)過類似的問題。出現(xiàn)問題以后，環(huán)保部及時進行了糾正。“我們態(tài)度非常明確，絕不允許這么干。將來不僅僅是及時糾偏，還會及時追責問責，并且是嚴厲嚴肅地追責問責，發(fā)現(xiàn)一起嚴查一起。”

部長的決心很快體現(xiàn)在本次“回頭看”督察中。5月28日，就在第一批中央環(huán)境保護督察“回頭看”督察組進駐各省份之前，生態(tài)環(huán)境部出臺《禁止環(huán)保“一刀切”工作意見》，旨在防止一些地方在督察進駐期間不分青紅皂白地實施集中停工、停業(yè)、停產(chǎn)行為。

《意見》要求，嚴格禁止“一律關(guān)停”“先停再說”等敷衍應對做法，堅決避免集中停工、停業(yè)、停產(chǎn)等簡單粗暴行為。

《意見》特別明確，對于工程施工、生活服務業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、地方特色產(chǎn)業(yè)、工業(yè)園區(qū)及企業(yè)、采砂采石采礦、城市管理等易出現(xiàn)環(huán)保“一刀切”的行業(yè)或領(lǐng)域，在邊督邊改時要分類施策。“對于具有合法手續(xù)且符合環(huán)境保護要求的，不得采取集中停工停產(chǎn)停業(yè)的整治措施；對于具有合法手續(xù)，但沒有達到環(huán)境保護要求的，應當根據(jù)具體問題采取針對性整改措施”。

從5月30日起，第一批中央環(huán)境保護督察“回頭看”6個督察組陸續(xù)進駐河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣東、廣西、云南、寧夏等10個省（區(qū)），開展為期一個月的督察工作。

《中國經(jīng)濟周刊》記者注意到，接受“回頭看”督察行動的這10個省份很快便出臺文件，明確禁止環(huán)保“一刀切”，“必須因企施策，不應一棍子打死”等提法均出現(xiàn)在各省份的文件中。

在此期間，官方再次強調(diào)要正確理解“一刀切”的概念。6月29日，在生態(tài)環(huán)境部舉行的6月例行新聞發(fā)布會上，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境監(jiān)察局局長田為勇表示：“如果是那些違法或者沒有治理設(shè)施、超標排放、環(huán)境污染嚴重的企業(yè)，我們在開展攻堅行動的時候，將嚴格依法整治，嚴格執(zhí)法辦案。特別是對‘散亂污’企業(yè)的停產(chǎn)整治，不能稱為‘一刀切’。”

田為勇特別強調(diào)，對于“一刀切”的問題，只要發(fā)現(xiàn)就嚴肅處理，絕不允許平時不作為，檢查時亂作為。“不僅要處理企業(yè)，也要處理地方政府和部門相關(guān)的責任人。”

值得一提的是，為避免地方應付檢查的“一刀切”想法，生態(tài)環(huán)境部在督察方案中特別強化了有關(guān)制度設(shè)計。“去年我們開展為期一年的強化督察，一直持續(xù)到今年4月份才結(jié)束，6月份我們又開始新一輪督察，打消了應付檢查暫時停一停、等人走了再恢復生產(chǎn)的念頭。”田為勇介紹說，今年是按縣(市、區(qū))派駐督察組，基本上每個地方都有督察組，臨時停產(chǎn)這種方式已經(jīng)行不通了。

“如果將第一輪中央環(huán)保督察看作是對地方黨委、政府、企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作的全面體檢、診治，此次‘回頭看’則是‘看病抓藥’后的一次‘復查’。”生態(tài)環(huán)境部國家環(huán)境保護督察辦公室副主任劉長根說。

從“回頭看”的情況看，這一輪督察成效明顯。劉長根表示，督察指出的多數(shù)問題都得到整改，或正在推進解決，深圳、東莞等地污水管網(wǎng)建設(shè)欠賬嚴重等一批重大環(huán)境問題整改取得明顯成效，地方黨委和政府環(huán)境保護責任意識大大提升。

一組數(shù)據(jù)或可以佐證“回頭看”的威力。截至2018年7月7日，督察組共向地方轉(zhuǎn)辦37090件案件，地方已辦結(jié)28076件，其中責令整改22561家，立案處罰5709家，罰款5.11億元；立案偵查405件，拘留464人，約談2819人，問責4305人。

常態(tài)化督察問責制度正在形成

據(jù)介紹，今年下半年，中央環(huán)保督察組將組織開展第二批“回頭看”，完成對第一輪督察的“回頭看”工作。

多個省份為了迎接“回頭看”，已經(jīng)按照中央環(huán)保督察“回頭看”的標準，提前開展了環(huán)保督察省級“回頭看”工作。

湖南自6月20日起，已對14個市州和部分重點縣市區(qū)開展省級環(huán)境保護督察，實現(xiàn)省級環(huán)境保護督察全覆蓋。

截至7月25日，四川省級環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)的8924個問題已整改完成93.3%。四川省環(huán)保部門要求，全省各級各部門要對照第一輪中央環(huán)保督察反饋的89項整改任務，采取“清單制+責任制”，進一步明確責任單位、責任人和完成時限，嚴格整改銷號辦法，堅決做到達不到標準的不銷號、問題反彈的不銷號。

對首輪督察完成“回頭看”全覆蓋后，從2019年開始，中央環(huán)保督察組將用3年時間，完成對全國各省區(qū)市的第二輪督察。劉長根透露，承擔重要生態(tài)環(huán)境保護職責的國務院有關(guān)部門和從事生態(tài)環(huán)境影響較大行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的有關(guān)中央管理企業(yè)集團，將被納入第二輪督察，統(tǒng)籌安排。

“第一輪督察可以看作是一次壓力測試，表明環(huán)保力度加大對經(jīng)濟的影響可以接受，實現(xiàn)了環(huán)保與經(jīng)濟雙贏。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任吳舜澤表示，第二輪督察將針對工作滯后、整改不力、環(huán)境質(zhì)量明顯下降的地區(qū)，更多觸及深層次問題，倒逼經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

可以預見的是，持續(xù)的環(huán)保高壓態(tài)勢下，禁止“一刀切”并不輕松。7月26日舉行的江蘇省十三屆人大常委會第四次會議上，在回應江蘇省人大代表對畜禽污染整治問題時，江蘇省環(huán)保廳廳長王天琦坦言，在江蘇部分地區(qū)確實存在把握政策不準的現(xiàn)象，有的地方出現(xiàn)簡單粗暴的“一刀切”，甚至非禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)具備養(yǎng)殖條件的養(yǎng)殖場也被強拆，有的鎮(zhèn)還不適當?shù)靥岢鲆ǔ?ldquo;無豬鎮(zhèn)” “無雞鎮(zhèn)”。在王天琦看來，有的地方地處環(huán)境敏感區(qū)域，可能還是在水源地附近，因為擔心對重要水體造成影響，擴大了禁養(yǎng)區(qū)的范圍；有的地方為了規(guī)避環(huán)境責任的風險，怕被問責，寧可錯關(guān)不可漏關(guān)，導致“一刀切”。

此外，劉長根也指出，地方在督察整改過程中的形式主義和官僚主義問題、“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”等問題，依然十分普遍。

國務院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所研究員李布接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時說：“不少污染問題是‘老大難’，整改時應充分考慮其艱巨性、復雜性，具體情況具體分析。如對污染嚴重又不合規(guī)的企業(yè)要堅決關(guān)停，而對那些能及時實現(xiàn)達標排放的企業(yè)則應加以引導。此外，更要打好‘組合拳’，做好事前、事中、事后監(jiān)管督促。”

《中國經(jīng)濟周刊》2018年第25期（6月25日）《中央環(huán)保督察首次“回頭看”》

地方：如何確立可操作的標準？

“70%關(guān)停取締”硬指標合不合理？

環(huán)保治理還需精準發(fā)力

——既不能放任自流，也不能矯枉過正

隨著中央環(huán)保督察力度的加大，一些地方政府主動行動加碼，布置環(huán)保專項整治工作。

在制造業(yè)重鎮(zhèn)、曾經(jīng)的“世界工廠”東莞，早在本輪環(huán)保督察“回頭看”之前，就已將整治工作完全量化后以專項行動的方式布置下去。

5月17日，東莞市大氣辦發(fā)布《關(guān)于開展清理“散亂污”企業(yè)專項行動的通告》，在全市范圍內(nèi)開展清理“散亂污”企業(yè)專項行動。據(jù)悉，5000家“散亂污”企業(yè)今年底前將被淘汰整治。

2017年8月19日，環(huán)保部強化督察（第十輪）第七組部分成員在滄州大化tdI有限責任公司督察排放情況，“散亂污”整治是該次強化督察的重點內(nèi)容之一。（新華社）

據(jù)當?shù)孛襟w報道，東莞的“方案”將全市鎮(zhèn)街（園區(qū)）分為5個任務檔次，每個檔次對應一類鎮(zhèn)街，第一檔至第五檔的淘汰整治任務分別為350家、250家、150家、100家、50家，其中關(guān)停取締數(shù)不少于任務數(shù)的70%。

以中堂鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)屬于此次整治任務的第四檔，即淘汰整治任務為100家。目前中堂鎮(zhèn)已發(fā)現(xiàn)“散亂污”企業(yè)1187家，關(guān)停取締企業(yè)607家，整治改造企業(yè)79家，任務總數(shù)完成率686%，關(guān)停取締任務數(shù)完成率達867.14%。

根據(jù)東莞環(huán)保局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至6月20日，東莞全市已完成2595家“散亂污”企業(yè)的淘汰整治，其中關(guān)停取締2026家，整治改造569家。

窺一斑而見全豹。本輪環(huán)保整治中，作為制造業(yè)大省的廣東處罰力度極大。在生態(tài)環(huán)境部披露的1月至6月全國行政處罰案件數(shù)量前十名的地市中，廣東就有4個城市（廣州、深圳、東莞、佛山）上榜。

從更大范圍看，1月至6月，全國環(huán)境行政處罰案件共下達處罰決定書72192份，罰沒款金額為58.5億元。截至6月底，全國所有地市均有適用《環(huán)境保護法》配套辦法查處的案件。

數(shù)據(jù)顯示了環(huán)保整治的精準定位，也折射出了當下制造業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中必須經(jīng)歷的陣痛。近年來，斯道拉恩索、正隆集團、利樂集團等知名制造企業(yè)，因為環(huán)保方面的原因，最終選擇關(guān)閉旗下位于中國大陸的工廠。

4月20日，廣東中山發(fā)布了《關(guān)于擴大高污染燃料禁燃區(qū)范圍的通告》，高污染燃料設(shè)施需要在2019年6月30日前全部拆除或技改升級。圖為5月23日，中山神灣鎮(zhèn)的一家企業(yè)以前用的燃煤鍋爐已經(jīng)停用。（視覺中國）

2016年6月，蘇州紫興紙業(yè)宣布停產(chǎn)解散，并未按照政府規(guī)劃搬遷到吳江。蘇州紫興是由世界500強企業(yè)斯道拉恩索投資并控股的高檔文化用紙生產(chǎn)企業(yè)。該公司公告稱，過去20年，工廠所在地逐漸發(fā)展成為蘇州高新區(qū)商業(yè)和住宅核心地段，越來越難以維持大型企業(yè)的正常運營。

隨著這家曾經(jīng)的納稅大戶的悄然離場，周邊居民如影隨形的投訴電話也一并消失了。

曾經(jīng)的招商引資明星，在環(huán)保升級的大環(huán)境下，由于跟不上環(huán)保要求，變身成為污染治理的“標桿”，是這類企業(yè)的共性遭遇。不過，在產(chǎn)業(yè)升級的陣痛中，也隱藏著一些地方政府在城市發(fā)展過程中因缺乏長遠規(guī)劃而留下的遺憾。

一位佛山利樂的員工在離開時留下的一段話在網(wǎng)上刷屏：“這一塊區(qū)域是先有工廠還是先有民宅，又是誰只顧一時利益？現(xiàn)在，我們就要失業(yè)了，失業(yè)后可以說我們毫無經(jīng)濟來源……請社會多關(guān)心一下這群人吧，換位思考一下。”

政企的博弈還將在不斷升級的環(huán)保風暴中持續(xù)。多位環(huán)保業(yè)內(nèi)人士對《中國經(jīng)濟周刊》記者說，未來的環(huán)保治污標準只會更嚴，相關(guān)企業(yè)不應心存僥幸，要提前整改。

對各級政府而言，“羅馬不是一天建成的”，治理污染考驗著他們的決心、耐心和智慧。國務院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所研究員李布認為，環(huán)保整治既不能放任自流，也不能矯枉過正，應設(shè)立一個可操作的標準，用漸進的方式進行整治。多出治本之策，多些精準發(fā)力，才是治理環(huán)境污染和迎接環(huán)保督察的應有之義。

“以人民滿意為治理標準”

——初衷很好，但無法量化、難以執(zhí)行

環(huán)保督察的高壓態(tài)勢到了基層后，是如何體現(xiàn)和執(zhí)行的？

《中國經(jīng)濟周刊》記者在采訪中了解到，自環(huán)保督察開展以來，絕大部分企業(yè)已經(jīng)深刻認識到了環(huán)保工作的重要性和必要性，幾乎所有受訪企業(yè)都表示：治污是一個利國利民的大好事，高舉雙手贊成。

但主觀的大局意識，難掩客觀條件下很多中小企業(yè)面臨著生死存亡的現(xiàn)實。

上海某家居建材企業(yè)負責人劉浪告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，家居建材行業(yè)有大量的中小微企業(yè)和家庭作坊，短時間無法滿足國家環(huán)評工作的硬件要求，如“廠房防護距離50米以外”等。如果按照“一刀切”的標準，這些企業(yè)注定短期內(nèi)無法達到要求，將持續(xù)停工停產(chǎn)，甚至面臨倒閉的風險。“單靠規(guī)模企業(yè)是無法撐起家居建材這個產(chǎn)業(yè)的，一旦產(chǎn)業(yè)鏈斷裂，家居建材行業(yè)的競爭優(yōu)勢將喪失殆盡。沒有這些小微配套企業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈上的大中型企業(yè)也會無以為繼。”

《中國經(jīng)濟周刊》記者在采訪中聽到了不少類似案例。江蘇某食品加工企業(yè)從1997年開始經(jīng)營至今，并依法取得國有建設(shè)用地使用證、營業(yè)執(zhí)照、納稅登記證，因為環(huán)境影響評價手續(xù)到期未延續(xù)，相關(guān)行政部門日前對企業(yè)采取強制斷水、電措施，企業(yè)停產(chǎn)后經(jīng)濟損失巨大。“地方政府不管企業(yè)死活，達到關(guān)停目的就算完成任務，整改和補償問題根本不愿與企業(yè)談。”該企業(yè)負責人對《中國經(jīng)濟周刊》記者說。

備受爭議的還有，多地甚至因為環(huán)保整治出現(xiàn)過市民“買不到豆腐”“買不到馕”等現(xiàn)象。劉浪的微信簽名似乎道出了中小企業(yè)主這個群體的心聲：“我們支持環(huán)保，我們不是敵人，我們需要的是引導整頓與正確的執(zhí)行！”

需要因企施策的，并不僅僅是劉浪這樣的中小企業(yè)。對于污染大戶鋼鐵行業(yè)，《2017年京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治工作方案》明確提出，鋼鐵企業(yè)采暖季要按照企業(yè)環(huán)保績效實施差別化的停限產(chǎn)措施。

“中國有寶鋼、太鋼這樣達到世界先進水平的企業(yè)，有燒結(jié)煙氣脫硫脫硝達到超低排放水平的邯鋼，但還有一批污染嚴重、環(huán)保意識淡薄的落后企業(yè)。”冶金工業(yè)規(guī)劃研究院院長李新創(chuàng)認為，正是由于存在這樣巨大的差異，停限產(chǎn)、去產(chǎn)能等政策不能“一刀切”，必須“差異化”。李新創(chuàng)認為，今年差異化的環(huán)保政策還將進一步深化，倒逼環(huán)保水平落后的鋼鐵企業(yè)退出市場。

“最后一公里”的政策取向仍是基層政府和涉事企業(yè)的考量焦點。

例如，多地政府在關(guān)于企業(yè)停產(chǎn)的通知中都做出過“以人民滿意為治理標準”等要求。

一位企業(yè)負責人認為，“‘人民滿意’是一個無法量化、無法衡定的柔性標準，沒有明確的治理和驗收參數(shù)，這樣可能導致從方案的制訂到項目的驗收，都沒有明確的判定標準，從而難以執(zhí)行。”

此外，多位受訪對象還向《中國經(jīng)濟周刊》記者反映，環(huán)保督察中的來信來電經(jīng)常“變味”，甚至出現(xiàn)不少同行之間惡意舉報的情況，建議有關(guān)方面從舉報信息來源上做好精準核實。

《中國經(jīng)濟周刊》2018年第30期（7月30日）《中央環(huán)保督察“回頭看”查出哪些問題？》