合理配置政府職能，全面推進大部門體制改革

在厘清政府基本職能基礎(chǔ)上，對政府行政職能按照職能要素的有機統(tǒng)一性進行合理配置，形成辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的大部門管理體制。堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負責，全面推行大部門體制。“大部門制有利于化解政府機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門和有責無權(quán)或有權(quán)無責的矛盾，減少議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，較好地做到權(quán)責匹配明確，提高管理效率。一些業(yè)務(wù)相近、職能交叉的部門集中為一個大部，使許多相關(guān)聯(lián)的行政事務(wù)，首先在大部門內(nèi)部進行協(xié)調(diào)，節(jié)省辦公經(jīng)費和行政協(xié)調(diào)成本。在一些改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，大部體制能夠保證集中決策，減少部門之間的相互推諉摯肘以及政策之爭，有效遏制當前部門利益膨脹的格局，防止國家政策部門化。”[1]

推進政府機構(gòu)改革，應(yīng)當科學規(guī)范部門職能，按照職能要素的有機統(tǒng)一性，將相同或者相近的職能交由一個部門承擔。只有這樣，才能解決好職能交叉、權(quán)責脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法的問題。重要的是，應(yīng)進一步推進“大部制”改革，根據(jù)履行政府職能的需要，各級政府應(yīng)整合機構(gòu)設(shè)置，控制人員編制，解決職責交叉、權(quán)責不明的問題。

合理配置宏觀管理部門職能。宏觀管理部門在經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略制定、經(jīng)濟調(diào)控和監(jiān)管方面起著重要的作用，因此必須要科學設(shè)定宏觀管理部門職責和權(quán)限，強化制定國家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能，完善宏觀調(diào)控體系，強化經(jīng)濟監(jiān)測預測預警能力，加強和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當競爭職能，打破行政性壟斷，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定。在科學設(shè)立的前提之下還必須要加強和優(yōu)化政府法治職能，堅持依法行政，推進法治政府建設(shè)。同時《決定》還強調(diào)要加強和優(yōu)化政府的財稅職能、金融管理職能、科技管理和服務(wù)職能、“三農(nóng)”工作職能，以及對外經(jīng)濟、出入境人員服務(wù)管理工作職能。這些職能對于夯實國家治理的基礎(chǔ)、維護國家金融安全、完善科技創(chuàng)新制度和組織體系、振興鄉(xiāng)村建設(shè)、推動落實互利共贏的開放戰(zhàn)略而言必不可少。

深入推進簡政放權(quán)。轉(zhuǎn)變政府職能的目的之一就是要建設(shè)服務(wù)型政府、有限政府，最大限度減少政府對市場的直接干預，簡政放權(quán)既是目的也是手段?！稕Q定》提出推進簡政放權(quán)首先減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置與對市場活動的直接干預。行政審批對于經(jīng)濟領(lǐng)域的影響要高于其他領(lǐng)域，現(xiàn)階段我國行政審批制度改革仍在如火如荼地進行之中，也恰好配合機構(gòu)改革的需要。要在清理和規(guī)范各類行政許可、資質(zhì)資格、中介服務(wù)等管理事項的同時，加快要素價格市場化改革，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，規(guī)范行政裁量權(quán)等?！稕Q定》還提出要全面實施市場準入負面清單制度，從而更好地保障各類市場主體機會平等、權(quán)利平等、規(guī)則平等。

完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制。行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)是實現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府對于市場的監(jiān)督管理職能要有賴于行政執(zhí)法來實現(xiàn)。多層重復執(zhí)法是目前執(zhí)法隊伍建設(shè)中的突出問題。為此，《決定》提出要深化行政執(zhí)法體制改革，通過統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊伍，減少執(zhí)法層級，完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，加強執(zhí)法監(jiān)督等，最大優(yōu)化政府的監(jiān)管職能。

改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制。保護自然資源與生態(tài)環(huán)境是政府的重要職責，但隨著經(jīng)濟科技的迅速發(fā)展，僅僅依靠政府的力量難以將資源與環(huán)境管護到最佳狀態(tài)，因此《決定》提出要改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，促進政府此項職能配置優(yōu)化。要在實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度的同時，構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障。并且要設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，來統(tǒng)一行使管理、保護修復職責，以及監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。還要強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地資源的利用等。

完善公共服務(wù)管理體制。政府在公共資源的提供與公共服務(wù)的保障方面的關(guān)注相較于經(jīng)濟行業(yè)，處于一個相對短板的位置。為了更好地保障和改善民生，需要健全公共服務(wù)體系，著力加強和優(yōu)化政府在社會保障、教育文化、法律服務(wù)、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等方面的職能?！稕Q定》中提出政府職能部門要把工作重心轉(zhuǎn)向更多創(chuàng)造公平機會和公正環(huán)境，促進公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠地區(qū)和生活困難群眾傾斜等，推進基本公共服務(wù)均等化、普惠化，以及城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一。政府還要推動公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化，推進非基本公共服務(wù)市場化改革，引入競爭機制，擴大購買服務(wù)。這樣有利于避免公共服務(wù)流于形式、存于口號的尷尬情形，使人們能享受到最優(yōu)的公共資源。

強化事中事后監(jiān)管。監(jiān)管是政府的重要職能，重審批輕監(jiān)管的行政管理方式在后續(xù)管理活動中極易出現(xiàn)紕漏，政府的監(jiān)管職能很難達到預期的效果。因此，要創(chuàng)新監(jiān)管方式，全面推進“雙隨機、一公開”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，加快推進政府監(jiān)管信息共享，加強對涉及人民生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管，同時要依靠新技術(shù)等提高監(jiān)管執(zhí)法效能。此外還需加強信用體系建設(shè)，健全信用監(jiān)管，加快市場主體信用信息平臺建設(shè)，發(fā)揮同行業(yè)和社會監(jiān)督作用，在全社會共同努力之下達到最好的監(jiān)督效果。

提高行政效率。優(yōu)化政府機構(gòu)職能配置的目的之一就是要提高行政效率，效率是反映行政機構(gòu)設(shè)置、職能配置是否為最優(yōu)組合的標準之一。因此，要精干設(shè)置各級政府部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)，推行扁平化管理。“扁平化”是機構(gòu)管理改革的大勢所趨，與一直在推行的“大部門體制”都緊緊契合著機構(gòu)改革深化的需要，要求科學配置權(quán)力，減少機構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，形成自上而下的高效率組織體系。同時要嚴格績效管理和行政問責，建立健全獎優(yōu)懲劣的制度，并且要統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、范圍等，加快推進部門政務(wù)信息聯(lián)通共用，將阻礙效率提高的因素降到最少。

統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置，提升政府治理效能

政府職能的縱向配置，是指政府職能在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府間的分配。政府職能縱向配置的合理化，要突出不同層級政府履行職責的重點，形成各級政府職能相互銜接、分工合理的職能體系。

基于不同層級政府的差異性，通過優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置改革，各級政府現(xiàn)有的某些職能要弱化，某些職能則必須加強。具體來說：

中央政府主要履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能和公共服務(wù)職能中涉及全國范圍的部分。首先，制定全國性社會發(fā)展戰(zhàn)略和國民經(jīng)濟中長期規(guī)劃，集中精力抓好區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)、政策指導和組織協(xié)調(diào)，保持經(jīng)濟總量平衡和有序運行，加強社會主義精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)，打破地區(qū)、條塊分割，維護市場秩序，促進全國統(tǒng)一市場的形成。其次，制定全國性的公共服務(wù)供給制度，并負責全國性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，如全國鐵路和國道的規(guī)劃建設(shè)、全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)最低生活保障制度的建立和完善、具有全國統(tǒng)一性的義務(wù)教育等。

省級政府主要履行區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)和區(qū)域公共服務(wù)職能。首先，制定區(qū)域性社會發(fā)展戰(zhàn)略和國民經(jīng)濟中長期規(guī)劃，負責區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)、政策指導和組織協(xié)調(diào)，促進區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域統(tǒng)一市場的形成。其次，省級政府因地制宜制定轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給制度，負責轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，如省道的規(guī)劃建設(shè)、全省統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、中小學教師工資的省級統(tǒng)籌等。

市級政府主要履行城市市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，負責所轄城市范圍內(nèi)的三大微觀職能的具體實施?？h、鄉(xiāng)級政府主要履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，負責所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村范圍的三大微觀職能的具體實施。具體來說，市、縣、鄉(xiāng)級政府執(zhí)行政府職能的重點在于貫徹實施中央方針政策和國家法律法規(guī)，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責，加強對本地區(qū)社會事務(wù)的管理，增強處置突發(fā)公共事件和社會治安綜合治理的能力，更加注重公共服務(wù)，著力解決民生問題。

從上述政府職能的層級分工可以看出，首先，市、縣、鄉(xiāng)承擔了絕大部分的微觀職能，包括市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的具體供給，中央政府承擔的更多是宏觀層面的職能和一部分全國性的公共服務(wù)職能，然而依照目前的財稅體制，微觀職能的大部分財政支出由地方政府承擔，對部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)級政府已經(jīng)造成很大壓力。因此，需要改革現(xiàn)行的財稅體制，調(diào)整財政轉(zhuǎn)移的方向和力度，以平衡中央和地方的財權(quán)和事權(quán)。其次，應(yīng)加快推進“省管縣”體制改革，構(gòu)筑省以下市、縣平行的政府結(jié)構(gòu)模式，從而可以減少行政層級，降低行政成本，減少財政轉(zhuǎn)移支付的“漏斗效應(yīng)”，使市、縣政府能夠?qū)Ω髯运牭某鞘泻袜l(xiāng)村提供有效的監(jiān)管和服務(wù)。

統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。就要科學設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責關(guān)系，合理設(shè)置和配置各層級機構(gòu)及其職能，使宏觀事務(wù)與地區(qū)事務(wù)的管理效果都能達到最好的預期。

第一，地方機構(gòu)設(shè)置要保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規(guī)。省、市、縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構(gòu)職能要基本對應(yīng)，明確同中央對口的組織機構(gòu)，但其他職能的機構(gòu)并不一定要與中央機構(gòu)的設(shè)置保持一致。

第二，賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)。十九大報告明確提出“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，因為地方政府在管理本地區(qū)事務(wù)的實踐中會遇到中央可能不會出現(xiàn)的地方性的問題，需要因地制宜地設(shè)置相應(yīng)機構(gòu)來進行處理。因此需要中央賦予更多的自主權(quán)，除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能，并將其并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機構(gòu)數(shù)量、名稱等。此外，中央可以將直接面向基層、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方，在增強地方治理能力的同時，能夠?qū)崿F(xiàn)更大的經(jīng)濟社會效益。

第三，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。“九層之臺，起于壘土”，基層管理體制的構(gòu)建是整個行政管理體制的重要基石，但其有自身的特點而非復制上級。因此，基層政權(quán)機構(gòu)的設(shè)置不能簡單照搬上級機關(guān)設(shè)置模式，要符合基層事務(wù)的工作需要，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機構(gòu)，實行扁平化和網(wǎng)格化管理。同時上級機關(guān)要優(yōu)化對基層的領(lǐng)導方式，便利基層機構(gòu)承接上級機構(gòu)任務(wù)、向上級機構(gòu)請示匯報工作。還要健全監(jiān)督體系，規(guī)范基層管理行為，以及推進直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門改革等，以構(gòu)建高效便民的基層管理體制。

第四，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。為了中央與地方能更好地履行各自的職權(quán)，在理順和明確中央與地方的權(quán)責關(guān)系之后，對于屬于中央事權(quán)、由中央負責的事項，由中央設(shè)立垂直機構(gòu)實行規(guī)范管理，同時健全垂直管理機構(gòu)和地方協(xié)作配合機制。而屬于中央和地方協(xié)同管理、需要地方負責的事項，由地方進行分級管理，中央扮演指導監(jiān)督的角色，地方政府在管理地方事務(wù)中充分發(fā)揮能動性與自主性。

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出：“優(yōu)化就是要科學合理、權(quán)責一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。”這就需要下決心破除制約改革發(fā)展的體制機制弊端，在厘清政府職能的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置政府機構(gòu)，形成職責分工明確、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運行更加高效的行政管理體制和機制，從而全面提升治理效能和國家治理現(xiàn)代化水平。