在新時代，要賦予地方政府（即省級及以下政府）更多自主權(quán)，就應該根據(jù)我國現(xiàn)代化強國建設的總目標，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的層面，依法完善專有權(quán)和共有權(quán)制度，健全監(jiān)督民主制度，以綜合性民主監(jiān)督方式保障地方政府更加有效地行使法定職權(quán)。

為了深化機構(gòu)和行政體制改革，十九大報告提出了一個重要舉措，就是要通過簡政放權(quán)，“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”。在我國央地關系的改革進程中，曾經(jīng)出現(xiàn)過“一收就死，一放就亂”的惡性循環(huán)。以此為鑒，在新時代，要賦予地方政府（即省級及以下政府）更多自主權(quán)，就應該根據(jù)我國現(xiàn)代化強國建設的總目標，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的層面，依法完善專有權(quán)和共有權(quán)制度，健全監(jiān)督民主制度，以綜合性民主監(jiān)督方式保障地方政府更加有效地行使法定職權(quán)。

建設服務型政府，構(gòu)建央地事權(quán)關系制度

在總體原則上，賦予地方政府更多自主權(quán)，就應該根據(jù)我國民主集中制的憲法原則，建設有權(quán)威能治理的服務型政府。我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則”，在中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)劃分方面，實行單一制國家結(jié)構(gòu)體制，表現(xiàn)為“遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。因此，在中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的新時代，賦予地方政府更多自主權(quán)，一方面要維護黨中央的權(quán)威和堅持中央政府的統(tǒng)一領導；另一方面要發(fā)揚社會主義民主，充分發(fā)揮地方政府的主動性、積極性。總體上，賦予地方政府更多自主權(quán)，要有助于推進權(quán)威有效的國家治理體系和強有力的國家治理能力建設，通過轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。

在制度機制上，賦予地方政府更多自主權(quán)，就應該根據(jù)全面依法治國的基本方略，依法構(gòu)建央地事權(quán)關系制度。從國外處理央地關系的經(jīng)驗來看，一般都注重以法律形式明確規(guī)定中央政府與地方政府之間的權(quán)責分配，通過憲法或地方自治法確立央地事權(quán)關系制度，形成地方政府的法定權(quán)力清單。我國的憲法和組織法也對中央政府和地方政府的權(quán)力清單和事權(quán)關系作出了列舉式規(guī)定?，F(xiàn)行《憲法》對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會以及國務院應該行使的職權(quán)，作了明示的清單式列舉；對地方各級人民代表大會和地方各級人民政府應該行使的職權(quán)作了原則性規(guī)定。

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》又對縣級以上地方各級人民代表大會應該行使的職權(quán)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會應該行使的職權(quán)；縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會應該行使的職權(quán)以及縣級以上地方各級人民政府應該行使的職權(quán)和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應該行使的職權(quán)，作出了明示的清單式列舉。由此可見，對于處理央地事權(quán)關系，我國已經(jīng)確立了職權(quán)分工配置的基本憲法法律制度，這是賦予地方政府更多自主權(quán)首先應該遵守的憲法法律制度。

2013年通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”，這實際上也是在我國現(xiàn)有憲法和組織法有關地方政府基本權(quán)力清單的基礎上，進一步明確地方各級政府及其工作部門的具體權(quán)力清單和權(quán)力運行流程。黨的十九屆二中全會在審議通過《中共中央關于修改憲法部分內(nèi)容的建議》時強調(diào)指出，憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。維護憲法尊嚴和權(quán)威，是維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威的前提，也是維護最廣大人民根本利益、確保國家長治久安的重要保障。

因此，在堅持全面依法治國的新時代，為了維護我國憲法的尊嚴和權(quán)威，要賦予地方政府更多自主權(quán)，就必須運用法治思維和法治方式推進改革，發(fā)揮法治的推動和引領作用。具體地說，就是要通過制訂地方政府權(quán)力清單和權(quán)力運行流程→修改完善國家機構(gòu)組織法→修改完善憲法的法治方式，依法科學配置地方各級政府及其工作部門的職權(quán)職責和權(quán)力運行流程，構(gòu)建起地方政府決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制。

進一步完善專有權(quán)和共有權(quán)制度

賦權(quán)內(nèi)容上，賦予地方政府更多自主權(quán)，就應該根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，進一步完善專有權(quán)和共有權(quán)制度。在央地事權(quán)分工配置制度中，專有權(quán)包括中央專有權(quán)和地方專有權(quán)。

所謂中央專有權(quán)，是指由中央政府專門享有的有關外交、軍事、國家安全、財政、交通、國籍等涉及全局性、整體利益的管理權(quán)。所謂地方專有權(quán)，是指由地方政府自主享有的管理純地方區(qū)域性事務的權(quán)力。所謂共有權(quán)，則是由中央政府和地方政府共同享有的處理央地共同性事務的權(quán)力。從國外的經(jīng)驗來看，這種專有權(quán)和共有權(quán)并行的制度機制，有助于中央政府與地方政府之間事權(quán)關系的穩(wěn)定性和靈活性，有助于避免權(quán)力“一收就死，一放就亂”的惡性循環(huán)，也有助于各國隨著社會、經(jīng)濟、政治等發(fā)展變化而適時通過共有權(quán)的靈活配置調(diào)整中央政府與地方政府之間事權(quán)關系。

改革開放以來，我國在改革中央政府與地方政府之間關系方面，推行簡政放權(quán)，在財權(quán)和事權(quán)配置上，也開始探索中國特色的專有權(quán)和共有權(quán)制度機制，取得了一些成就和經(jīng)驗，但其推進力度和法治化程度還不能適應我國現(xiàn)代化建設和發(fā)展的需要。

為此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為了貫徹落實黨的十八大關于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，提出了簡政放權(quán)和改革調(diào)整央地事權(quán)關系的改革決策，即要“進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。在深化財稅體制改革上，要建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，明確中央政府與地方政府的事權(quán)，建立事權(quán)和支出責任相適應的制度。

具體的要求是，適度加強中央事權(quán)和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關系；區(qū)域性公共服務作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責任委托地方承擔。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權(quán)支出責任。在財權(quán)方面，要保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。在立法權(quán)方面，要逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。可以說，這些改革決策，已經(jīng)為賦予省級及以下政府更多自主權(quán)提供了行動方向和主要任務。

十九大報告提出“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”的深化機構(gòu)和行政體制改革，實際上，就是對上述簡政放權(quán)和調(diào)整央地關系改革決策的確認和落實。因此，要賦予地方政府更多自主權(quán)，就應該根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，落實既有改革決策。通過制定具體法律規(guī)范或修改完善國家機構(gòu)組織法和憲法的方式，進一步完善專有權(quán)和共有權(quán)的權(quán)力清單及其權(quán)力運行流程，落實地方政府在行使專有權(quán)和共有權(quán)時的更多自主權(quán)。

創(chuàng)新監(jiān)督方式，實行有效監(jiān)督

在監(jiān)督保障上，賦予地方政府更多自主權(quán)，就應該創(chuàng)新監(jiān)管方式，發(fā)展監(jiān)督民主，實行權(quán)威有效的民主監(jiān)督。要避免簡政放權(quán)“一放就亂”，還需要對地方政府和部門自主行使職權(quán)進行有效的監(jiān)督控制。如果說賦予地方政府更多自主權(quán)，就是要構(gòu)建央地之間新型的事權(quán)關系制度機制，那么，對于地方政府對更多自主權(quán)的行使，也應該從制度設計上創(chuàng)新監(jiān)管方式，健全和完善監(jiān)督民主制度，實行權(quán)威有效的民主監(jiān)督。

在加強權(quán)力制約監(jiān)督方面，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》認為，堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關進制度籠子的根本之策。因此，提出要強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，必須構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系。

2014年通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在要求強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督時提出，要“加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效”。“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關進制度的籠子。”

十九大報告根據(jù)我國建設現(xiàn)代化強國的要求，提出了一整套“健全黨和國家監(jiān)督體系”的改革措施，包括（1）強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，加強對黨員領導干部的日常管理監(jiān)督。（2）深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)。（3）深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予

監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。（4）改革審計管理體制，完善統(tǒng)計體制。（5）構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力。這個健全的監(jiān)督體系一旦建成，將有助于加強對地方政府自主權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把地方政府自主權(quán)力關進法律制度的籠子里，也是避免簡政放權(quán)“一放就亂”的重要保障措施。

在實踐中，我國一些地方政府在行使地方自主權(quán)時長期存在著機會主義的頑瘴痼疾。在新時代，這種地方政府機會主義可能會耗散性危害現(xiàn)代化強國建設所必需的中央權(quán)威、治理合力、政府公信力和綜合國力。因此，在推進簡政放權(quán)和賦予地方政府更多自主權(quán)的同時，應該根據(jù)健全黨和國家監(jiān)督體系的上述總體要求，針對性地創(chuàng)新對地方政府的監(jiān)管方式，健全和完善監(jiān)督民主制度，注重通過黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，增強監(jiān)督合力和實效，形成對地方政府的權(quán)力行為實行權(quán)威有效的民主監(jiān)督。

【本文作者為武漢大學政治與公共管理學院教授，博士生導師】

責編：趙鑫洋 / 趙博藝