【摘要】黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出機構(gòu)改革是一個系統(tǒng)工程，要從系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性出發(fā)，深化黨和國家機構(gòu)改革。對政府機構(gòu)改革來說，就是要從系統(tǒng)思維出發(fā)，在推進政府機構(gòu)改革的同時，協(xié)調(diào)推進其他各類機構(gòu)改革，全面推進人員職能改革，統(tǒng)籌推進中央和地方機構(gòu)改革，配套推進編制管理改革。

【關鍵詞】政府治理能力  機構(gòu)改革  系統(tǒng)工程    【中圖分類號】D630    【文獻標識碼】A

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出，轉(zhuǎn)變政府職能是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務。新中國成立以來，先后進行過多次政府機構(gòu)改革，自改革開放以來到黨的十九屆三中全會召開之前，先后進行過7次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革。雖然歷次政府機構(gòu)改革在推進政府管理現(xiàn)代化、規(guī)范化和科學化方面起到了較大作用，但是面對新時代新任務提出的新要求，現(xiàn)有的政府機構(gòu)設置和職能配置還存在不完全適應的地方?！稕Q定》從系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性出發(fā)，全面部署黨和國家機構(gòu)改革，標志著我國的機構(gòu)改革從分類推進向系統(tǒng)推進邁進，也意味著我們在機構(gòu)改革的理論和實踐上走向成熟，這對于我們進一步深化政府機構(gòu)改革、提升政府治理能力有著重要意義。

政府機構(gòu)改革需要其他機構(gòu)改革協(xié)調(diào)推進

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，公共管理主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，政府機構(gòu)只是眾多承擔公共管理職能的主體之一。在我們國家，除政府機構(gòu)之外，黨的機構(gòu)、群團組織、社會組織等都承擔著大量的公共管理職能。過去很長一段時間內(nèi)，由于我們沒有認識到政府機構(gòu)改革只是整個機構(gòu)改革的一部分，把機構(gòu)改革簡單地等同于政府機構(gòu)改革，忽視其他機構(gòu)改革的協(xié)調(diào)推進，致使改革的效果不是很理想。縱觀改革開放以來歷次黨的會議，雖然在多次會議的報告、公報和決定中都提到過機構(gòu)改革，但是在很長一段時間內(nèi)，我們一直將機構(gòu)改革的重點放在政府機構(gòu)改革之上，而對其他機構(gòu)改革言之甚少或是沒有提及。由于承擔公共管理職能的機構(gòu)種類較多，因此，我們在進行政府機構(gòu)改革的時候，就必須協(xié)調(diào)推進其他種類的機構(gòu)改革，正如《決定》所要求的那樣，“統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革”。以政府機構(gòu)改革與事業(yè)單位改革的協(xié)調(diào)推進為例，如果在推進政府機構(gòu)改革過程中，沒有及時地推進事業(yè)單位改革，就有可能出現(xiàn)把政府機構(gòu)改成事業(yè)單位、繼而繼續(xù)履行行政職能的問題。從改革開放以來多次機構(gòu)改革的結(jié)果來看，在政府機構(gòu)縮減的同時，往往會出現(xiàn)事業(yè)單位的迅速增長，就是很好的佐證。這種機構(gòu)改革，從表面上看已經(jīng)完成任務，但實質(zhì)上只是機構(gòu)性質(zhì)的變化，總量還是那么多。《決定》所提出的“不再設立承擔行政職能的事業(yè)單位”，就是出于政府機構(gòu)和事業(yè)單位改革協(xié)調(diào)推進的考慮。這一道理同樣也適用于政府機構(gòu)與黨的機構(gòu)、群團組織和社會組織等機構(gòu)改革之間的協(xié)調(diào)推進。

政府機構(gòu)改革需要人員職能改革全面推進

經(jīng)過多輪的機構(gòu)改革，我們逐步認識到，政府機構(gòu)改革不能夠簡單的就機構(gòu)改革談改革，還需要與轉(zhuǎn)變職能、精簡人員同步進行。我國政府機構(gòu)改革之所以曾經(jīng)陷入“怪圈”，一個重要原因就是當時我們沒有完全弄清楚政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變以及人員精簡之間的關系，這三者實質(zhì)上是一個問題的不同方面。因此，在機構(gòu)改革過程中，如果我們沒有及時地完成政府職能轉(zhuǎn)變，這些保留下來的政府職能，因為需要人員去履行，就會逐漸把精簡掉的機構(gòu)和人員“找回來”?；谶@樣的考慮和認識，《決定》在談到政府機構(gòu)改革的時候，明確指出“轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務”。自1987年首次提出“機構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關鍵”以來，如何轉(zhuǎn)變政府職能一直是我們努力的方向。曾經(jīng)有一段時間，我們認為轉(zhuǎn)變政府職能就是要建設“小政府”，但后來我們逐步認識到，無論是“大政府”還是“小政府”只是說明政府的職能規(guī)模，不能代表政府的職能方向，“只要是社會需要的職能，再多也不為多，社會不需要的職能，再少也不為少”。而“服務型政府”這個概念提出之后，就很好地解決了這一問題。我們可以按照服務型政府這一標準來調(diào)整政府職能，只要是對服務于民的職能有利的我們就可以保留下來，反之就可以取消。因此，《決定》延續(xù)了黨的十九大提出的“建設人民滿意的服務型政府”的提法，并把它作為優(yōu)化政府機構(gòu)設置和職能轉(zhuǎn)變的方向和目標。

政府機構(gòu)改革需要中央和地方政府統(tǒng)籌推進

政府機構(gòu)改革要想取得預期效果，還需要統(tǒng)籌推進中央和地方各級政府的機構(gòu)改革，否則就會出現(xiàn)“上改下不改、上動下不動”的被動局面，影響整個機構(gòu)改革的效果。從理論上講，按照國務院和地方各級政府組織法的規(guī)定，不同層級的政府承擔著不同的職能，為了履行好這些職能，必然會采用不同的機構(gòu)設置模式。然而，在實際工作過程中，為了便于上傳下達和歸口管理，從中央到地方基本上都采用了上下對口的機構(gòu)設置模式。這也是《決定》中所指出的機構(gòu)設置不適應的表現(xiàn)之一，“一些領域中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責劃分不盡合理”。特別是隨著“放管服”改革的深入推進，各級政府的職能發(fā)生了較大變化，一些事權(quán)被取消，一些事權(quán)下放給地方和基層政府。通過簡政放權(quán)，地方政府特別是基層政府的事權(quán)規(guī)模日益擴大，需要履行更多的職能，而上級政府履行這些事權(quán)的編制和人員又沒有隨之下放，即“人沒有隨事走”，導致地方政府的壓力較大。為了解決好這些問題，《決定》提出因地制宜的改革措施：針對上級政府因簡政放權(quán)改革而導致事權(quán)減少、職能規(guī)模減小的情況，提出“精干設置各級政府部門及其內(nèi)設機構(gòu)”；針對地方政府特別是基層政府因簡政放權(quán)改革而導致的事權(quán)增多、職能規(guī)模增大的情況，提出“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層”。

政府機構(gòu)改革需要編制管理改革配套推進

機構(gòu)改革的最終成果就是通過改革優(yōu)化機構(gòu)設置，然而所有機構(gòu)都具有自我膨脹的特性，再好的機構(gòu)改革成果如果不通過某種形式予以固化，就很難得到長期堅持和延續(xù)。也就是說，如果對機構(gòu)改革的成果沒有及時固化，很多精簡掉的機構(gòu)和人員有可能“回流”，導致比機構(gòu)改革之前更為“膨脹”。因此，《決定》在部署完黨和國家的機構(gòu)改革之后，隨即提出要“推進機構(gòu)編制法定化”，對機構(gòu)改革的成果予以固化。就政府機構(gòu)編制法定化而言，實質(zhì)上就是兩個方面的法定化，一是機構(gòu)編制的法定化，要嚴格控制機構(gòu)限額，不得在限額外增設機構(gòu)；二是人員編制的法定化，要嚴格控制人員數(shù)量，不得突破總量增加編制。機構(gòu)編制的法定化，雖說是兩個方面的法定化，但實質(zhì)上還是一個方面的法定化，那就是人員編制的法定化，因為任何機構(gòu)最終還得依靠人員去運行。理論上講，政府機構(gòu)應該嚴格按照編制使用人員，但是由于種種原因，我國政府特別是基層政府機構(gòu)中存在大量的編外人員，由于其身份的特殊性，目前還沒有將編外人員納入編制管理之中，管理上的“各自為政”現(xiàn)象較為突出，這從某種程度上也加劇了“臨時工現(xiàn)象”。為了避免政府機構(gòu)改革過程中，出現(xiàn)“堤內(nèi)不足堤外補”的問題，《決定》首次在機構(gòu)改革過程中提出，要“嚴格控制編外聘用人員”，由此也可以看出，在政府機構(gòu)改革的同時，編制管理改革也要同步推進。

（作者為中共珠海市委黨校市情研究中心副教授，行政學博士）

責編/姜成    美編/于珊

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