城市群是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體形態(tài)，在我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，城市群具有頂層設(shè)計(jì)、全局視野和戰(zhàn)略核心的地位。當(dāng)前，伴隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國城市群建設(shè)取得了令人矚目的成就。截至2017年3月底，國家發(fā)改委先后批準(zhǔn)落地長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群6個(gè)國家級(jí)城市群的發(fā)展規(guī)劃。城市群作為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體，作用日益彰顯。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的國土面積集聚了23.0%的人口，創(chuàng)造了39.4%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為帶動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)快速增長和參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭的主要平臺(tái)。但是，我國城市群發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問題，亟需加以關(guān)注。

一是城市群標(biāo)準(zhǔn)缺失。當(dāng)前我國城市群的命名以及范圍相對隨意，給人的感覺似乎是只要通過劃條線圈在一起就是城市群了。標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致城市群內(nèi)部難以協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是城市群空間尺度普遍偏大。舉例而言，我國的蘭西城市群，又稱為“蘭西銀經(jīng)濟(jì)區(qū)”，是指以蘭州市為中心，主要包括蘭州市、銀川市、西寧市等22個(gè)地州市的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，總面積接近40萬平方公里。而長江中游城市群是以武漢、長沙、南昌、合肥四大城市為中心的超特大城市群組合，占地面積約31.7萬平方公里。這兩個(gè)城市群的空間尺度遠(yuǎn)大于國際公認(rèn)的大都市帶規(guī)模（5—15萬平方公里）。

三是大部分城市群是尚處于發(fā)展中的城市群。我國除了長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群等比較成熟的城市群外，大部分的城市群還是發(fā)展中的城市群。這些發(fā)展中的城市群中心城市首位度低，輻射能力以及區(qū)域聯(lián)系薄弱，支撐城市群發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)水平需要加強(qiáng)。

四是城市群規(guī)劃的規(guī)范性和權(quán)威性有待提升。由于城市群規(guī)劃是非法定規(guī)劃，盡管其經(jīng)過中央政府或省政府的批準(zhǔn)，具有了一定的權(quán)威性，但由于目前我國城市群規(guī)劃編制還沒有完善的、具體的規(guī)定，所以，其規(guī)范性和權(quán)威性在一定程度上受到了影響。

五是城市群規(guī)劃的具體實(shí)施效果難以保證。有的城市群規(guī)劃發(fā)展遠(yuǎn)景非常好，規(guī)劃水平也非常高，受到各方一致好評(píng)，但由于受到地方保護(hù)主義思想的影響，區(qū)域協(xié)調(diào)較為困難，規(guī)劃實(shí)施效果差強(qiáng)人意。另外，城市群建設(shè)大多重規(guī)劃、輕行動(dòng)，缺少對規(guī)劃實(shí)施過程的監(jiān)控和評(píng)估，容易出現(xiàn)“腳踏西瓜皮，滑到哪里算哪里”等問題。

黨和政府歷來高度重視城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升和品質(zhì)城市群的建設(shè)。2005年黨的十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，要“增強(qiáng)城市群的整體競爭力”，“有條件的區(qū)域，以特大城市和大城市為龍頭，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群”。2006年第十屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出，“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點(diǎn)狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局”。

2015年12月22日舉行的中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路”。黨的十九大報(bào)告指出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。

由此可知，城市群作為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要載體，其規(guī)模和質(zhì)量決定了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平和質(zhì)量。在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的今天，品質(zhì)城市群的規(guī)劃建設(shè)管理尤為重要。要充分認(rèn)識(shí)、遵循城市發(fā)展規(guī)律，把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢和廣大人民群眾對美好生活的需求，科學(xué)規(guī)劃城市群發(fā)展藍(lán)圖。

（作者為南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授）

責(zé)編/孫渴    美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。