位于三江源地區(qū),素有“千湖之縣”美譽(yù)的青海果洛藏族自治州瑪多縣境內(nèi)的湖泊。 新華社記者 吳 剛攝
目前我國已有10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》,到2020年,建立國家公園體制試點(diǎn)基本完成,整合設(shè)立一批國家公園,基本建立分級(jí)統(tǒng)一的管理體制,國家公園總體布局初步形成。
國家公園在世界上已有將近150年的歷史,但在我國尚屬新生事物。中國的國家公園什么樣、怎樣建、如何用?記者就此采訪了有關(guān)專家學(xué)者
為何建? ——加快推進(jìn)生態(tài)文明
“我國從1956年開始建立自然保護(hù)地,現(xiàn)在有將近18%的國土面積被各種類型自然保護(hù)地覆蓋,應(yīng)該說取得了很大成就。但問題也不少,尤其是體制機(jī)制方面的問題比較嚴(yán)重。比如一地多名、多頭管理,保護(hù)管理效能不高,盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等。”清華大學(xué)景觀學(xué)系主任楊銳教授表示,從數(shù)量上看,我國的自然保護(hù)地規(guī)模不小,甚至超過世界平均水平,但從質(zhì)量和管理成效來看,還有很大的提升空間。
2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)首次提出建立國家公園體制。2015年9月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)建立國家公園體制提出了具體要求,強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和利用,改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度,完善主體功能區(qū)配套政策,建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。
2017年9月發(fā)布的《建立國家公園體制總體方案》明確,國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理,邊界清晰,以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。
國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,我國建立國家公園體制的根本目的,就是以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ),以實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo),理順管理體制,創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制,健全法制保障,強(qiáng)化監(jiān)督管理,構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制,建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。
楊銳認(rèn)為,目前我國自然保護(hù)地發(fā)展已經(jīng)從高速發(fā)展期進(jìn)入結(jié)構(gòu)優(yōu)化期,建立國家公園體制,正是難得的契機(jī)。“美國50多個(gè)國家公園加起來約占國土面積的2.6%,而我國僅僅是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山這4個(gè)試點(diǎn)公園的面積,加起來就超過了國土面積的2%,應(yīng)該說,我們推進(jìn)國家公園體制建設(shè)的力度非常大。”
什么樣?——三大理念是核心
成立于1872年的美國黃石國家公園,是世界上第一個(gè)現(xiàn)代意義的國家公園。目前世界上已有100多個(gè)國家建立了國家公園。根據(jù)不同國家的保護(hù)地保護(hù)管理實(shí)踐,世界自然保護(hù)聯(lián)盟將各國的保護(hù)地體系總結(jié)為6類,國家公園為第二類,定義為:大面積自然或近自然區(qū)域,用以保護(hù)大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征,同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩的機(jī)會(huì)。
我國已有多種類型的自然保護(hù)地,國家公園與這些自然保護(hù)地有何不同?國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,與一般自然保護(hù)地相比,國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具國家代表性和典型性,面積更大,生態(tài)系統(tǒng)更完整,保護(hù)更嚴(yán)格,管理層級(jí)更高。
世界自然保護(hù)聯(lián)盟駐華首席代表朱春全指出,國家公園是中國自然保護(hù)地體系中的一個(gè)新的類型,設(shè)立國家公園不是孤立地進(jìn)行,也不是完全取代或替代原有的自然保護(hù)地類型,而是要以此為契機(jī),制定中國國家公園和其他類型自然保護(hù)地的標(biāo)準(zhǔn),按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和框架對(duì)中國現(xiàn)有各種類型的自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)的分類和梳理,建立中國自然保護(hù)地管理分類體系。
《建立國家公園體制總體方案》明確,中國的國家公園堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一,把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來,給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn);堅(jiān)持國家代表性,以國家利益為主導(dǎo),堅(jiān)持國家所有,具有國家象征,代表國家形象,彰顯中華文明;堅(jiān)持全民公益性,堅(jiān)持全民共享,著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,開展自然環(huán)境教育,為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機(jī)會(huì)。
楊銳指出,“生態(tài)保護(hù)第一”“國家代表性”“全民公益性”這3大理念,正是中國國家公園體制建設(shè)的核心。他認(rèn)為,中國的國家公園與其他國家的國家公園有相同之處,也有很大不同。比如美國黃石在建立國家公園時(shí)有兩個(gè)并列第一的目標(biāo),分別是風(fēng)景保護(hù)以及為美國國民和子孫后代提供游賞的機(jī)會(huì),而我國則是堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一,并沒有并列目標(biāo)。“這一點(diǎn)是很明確的。所有與生態(tài)保護(hù)第一相矛盾的,都必須讓位于生態(tài)保護(hù)。與生態(tài)保護(hù)兼容的環(huán)境教育、生態(tài)體驗(yàn)和一些社區(qū)的傳統(tǒng)生活方式,則是可以保留的。”
如何理解全民公益性?在楊銳看來,生態(tài)保護(hù)第一就是現(xiàn)階段最大的全民公益性,因?yàn)槊總€(gè)人首先需要的是潔凈的空氣、干凈的水源,而國家公園是最能夠提供這種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的土地。全民公益性還表現(xiàn)在,國家公園作為最美麗的國土,要給老百姓提供作為國民福利的生態(tài)體驗(yàn)和環(huán)境教育的機(jī)會(huì)。“這與一般景區(qū)是不同的”。
“國家公園建設(shè)中保護(hù)和利用的關(guān)系是所有國家都會(huì)遇到的問題。要兼顧保護(hù)和利用的平衡,這樣才不會(huì)讓保護(hù)區(qū)內(nèi)外成為對(duì)立的關(guān)系。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊說。
啥目標(biāo)?——公有公管公益公享
國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,針對(duì)我國自然保護(hù)地管理存在的突出問題,中國特色國家公園體制要在統(tǒng)一事權(quán)分級(jí)管理、強(qiáng)化自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、促進(jìn)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、完善法律制度4個(gè)方面取得實(shí)質(zhì)性突破,大膽創(chuàng)新,補(bǔ)齊制度短板。
蘇楊認(rèn)為,國家公園是生態(tài)文明制度建設(shè)的先行先試區(qū),《建立國家公園體制總體方案》發(fā)布后,已經(jīng)進(jìn)入了“怎么干”的階段,“首先是改革要配套,不能有些方面改了有些方面不改;其次,該給地方支持的要支持;第三,形成綠色發(fā)展模式,這樣才能共抓‘大保護(hù)’,光靠幾個(gè)國家公園管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)防死守,既管不好還可能引發(fā)其他方面的矛盾”。
在楊銳看來,國家公園關(guān)鍵在一個(gè)“公”字,其本質(zhì)是中央政府動(dòng)用公共財(cái)力保護(hù)公共資源,造福公眾的公益事業(yè),公有、公管、公益、公享是國家公園之“公”的四層含義。
從國際經(jīng)驗(yàn)來看,楊銳告訴記者,由中央政府直接行使事權(quán),建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)是很重要的經(jīng)驗(yàn)。比如美國、新西蘭、加拿大等國家由中央政府直接管理的國家公園,管理水平都很高。但在澳大利亞和日本等國家,國家公園由中央和地方政府聯(lián)合管理,管理水平和精細(xì)度相比就差了很多。此外,美國和新西蘭在自然保護(hù)地體系方面都進(jìn)行了若干次改革。“經(jīng)過改革,管理權(quán)越來越統(tǒng)一,管理級(jí)別越來越高,從而讓整個(gè)保護(hù)地的管理成效也越來越高。”楊銳說。
作為我國自然保護(hù)地最重要類型之一,國家公園屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域,納入生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍,實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。如何調(diào)動(dòng)地方的積極性?
“國家公園好比一個(gè)吸鐵石,是可以吸引很多資源和人氣的。在國家公園邊界內(nèi),要以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性為最高目標(biāo),但由于國家公園也兼具科研、教育、游憩等功能,地方可以在公園邊界之外生態(tài)不太敏感的地區(qū),建立旅游服務(wù)設(shè)施。”楊銳認(rèn)為,如果做得好,國家公園可以為地方經(jīng)濟(jì)、社區(qū)和老百姓提供很多發(fā)展和利用的機(jī)會(huì),從而實(shí)現(xiàn)國家公園發(fā)展的良性循環(huán)。在這個(gè)過程中,企業(yè)可以以特許經(jīng)營的形式參與進(jìn)來,但一定不能是整體轉(zhuǎn)讓、壟斷經(jīng)營。
“國家公園體制建設(shè)中,最重要的就是處理好權(quán)責(zé)利的關(guān)系。國家公園并不排斥利益相關(guān)方參與,但要在統(tǒng)一的國家公園理念的基礎(chǔ)上,形成良性循環(huán)、多贏發(fā)展。”楊銳說。
他同時(shí)提醒,國家公園是關(guān)系生態(tài)文明、全民福祉和國家形象的偉大事業(yè),要防止在落地實(shí)施的過程中變形變味變質(zhì)——防止變形,是指既要防止將中國國家公園從自然保護(hù)地變形成為城市公園、郊野公園、游樂園或旅游度假區(qū),也要防止將嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)簡單地轉(zhuǎn)換為國家公園,還要防止將國家公園簡單地理解為無人區(qū)和荒野;防止變味,是要防止國家公園從真善美的載體變成假惡丑的舞臺(tái)。天然性、原真性、完整性和自然美是國家公園的核心價(jià)值,任何對(duì)國家公園核心價(jià)值及其載體的人工化、園林化、裝飾化不僅是畫蛇添足的愚蠢行為,也會(huì)帶來不良的環(huán)境影響和社會(huì)影響;防止變質(zhì),是要防止國家公園從公益事業(yè)變質(zhì)為企業(yè)的“搖錢樹”或地方政府的經(jīng)濟(jì)“發(fā)動(dòng)機(jī)”。“要防止這些問題,必須從體制機(jī)制等根本處下手。”