【摘要】經過幾十年的努力，我國的扶貧工作取得巨大成就，貧困人口大幅減少。進入新世紀后，社會組織在扶貧中的優(yōu)勢發(fā)揮與日俱增，成為我國扶貧開發(fā)工作的重要組成部分。當前，我國社會組織扶貧仍面臨一些挑戰(zhàn)，需要社會組織加強去行政化改革，完善社會組織監(jiān)督評估機制，加強社會組織扶貧的有關立法，不斷推進我國扶貧工作向前發(fā)展。

【關鍵詞】扶貧開發(fā)  社會組織  扶貧創(chuàng)新    【中圖分類號】D669    【文獻標識碼】A

我國政府一直十分重視扶貧脫貧工作。過去五年，我國貧困發(fā)生率從10.2%降到4%以下。其中，社會組織在我國的扶貧開發(fā)中作出了很大貢獻，黨和政府十分重視社會組織在扶貧工作中的作用，出臺了很多政策支持社會組織參與扶貧開發(fā)，如在《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》中提出要引導非政府組織參與扶貧開發(fā)項目，在《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》中就社會組織參與扶貧工作制定了更為詳細的政策，等等。當前我國剩余的貧困人口是扶貧中“最難啃的‘硬骨頭’”，扶貧工作更加的復雜化，要求也越來越高，社會組織扶貧也將面臨新的困境。

我國社會組織在提供扶貧資源、彌補政府不足、推動扶貧創(chuàng)新等方面發(fā)揮重大作用

提供扶貧資源。在資金資源上，社會組織通過公開募捐、項目宣傳以及義賣義演等方式募集大量資金，資金規(guī)模增長迅速。除了國內資源外，很多社會組織還能夠與國外相關機構開展合作獲得資金資助。自2008年以來，我國社會組織所募集的社會扶貧資金已經超過同期民政部門；在人才資源方面，社會組織聘用和培養(yǎng)了一大批專兼職的扶貧工作者，他們長期對貧困群體進行追蹤、調研，并提供醫(yī)療、教育、科技、文化、農業(yè)等多方面的服務，成為我國扶貧開發(fā)的重要力量。

彌補政府扶貧不足。當前我國的扶貧工作進入攻堅階段，剩余的貧困人口大都集中于生態(tài)環(huán)境惡劣、缺乏資源、生產力落后的地區(qū)，這些貧困群體脫貧難度大。社會組織在扶貧工作中的優(yōu)勢顯而易見，它比政府有更高的扶貧瞄準率，扶貧措施靈活創(chuàng)新，社會參與度高，而且扶貧效果較為顯著。有調查發(fā)現(xiàn)，政府對貧困農戶的扶貧貸款率為47%，資金回收率為50%，而社會組織在資金回收率和項目成功率上都保持在90%以上。這也對政府扶貧造成一定壓力，促使其改變扶貧策略。

推動扶貧創(chuàng)新。政府在我國的扶貧工作中主要解決貧困人口的共同性、普遍性問題，而社會組織則關注到貧困人口中特殊性和個性化的問題，提供更多創(chuàng)新扶貧模式，起到遺拾補缺的作用。如在體制創(chuàng)新方面，中國扶貧基金會曾創(chuàng)建了東西部干部交流制度，獲得了國務院扶貧領導小組的支持。在模式創(chuàng)新上，中國扶貧基金會創(chuàng)設的小額貸款項目已經發(fā)展為我國最大的公益性小額信貸機構，截至2015年底，這一機構累計發(fā)放貸款125億多元。在平臺創(chuàng)新方面，社會組織積極嘗試創(chuàng)新扶貧平臺，隨著網絡的發(fā)展和普及，社會組織與網絡平臺緊密合作開展扶貧項目，如2012年中國扶貧開發(fā)協(xié)會與搜狐網聯(lián)合推出了“共富家園扶貧互助”平臺，在這一平臺上各類公益組織都可發(fā)布扶貧項目信息，吸引社會捐贈者進行捐贈。

當代中國社會組織扶貧面臨著內部與外部雙重挑戰(zhàn)

其一是我國社會組織扶貧自身存在局限。首先，我國社會組織自身獨立性不足。我國很多社會組織并非獨立形成，而是脫胎于政府機構，因此，其行政化傾向較為突出，在組織結構上層級較多，缺乏效率和競爭力。資金與人事受制于地方政府是我國社會組織扶貧不獨立的集中表現(xiàn)。其次，社會組織缺乏公信力。社會組織只有具備較高的公信力才能最大程度上獲得外部的捐助，從而開展扶貧活動。但近年來媒體報道的負面慈善事件層出不窮，極大地損害了社會組織的公信力，引發(fā)大眾不滿。最后，社會組織扶貧的專業(yè)能力有限。我國社會組織內部管理機制不完善，缺乏高水平的理事會構建經驗，在決策時缺乏專業(yè)性。另外，由于社會組織的工資福利限制，很少有專業(yè)化人才專職投入到社會組織之中。

其二是中國社會組織扶貧面臨的外部環(huán)境制約。首先，我國有關社會組織的立法相對滯后。長期以來，對于社會組織管理，我國僅制定了一些條例和規(guī)定，直到2016年，我國才真正出臺了一部有關社會組織的法律《中華人民共和國慈善法》，但當前與實施這部法律相配套的各種措施仍未出臺。其次，我國社會組織管理體制仍未完善。社會組織在我國最初發(fā)展經歷過多頭管理的混亂時期，之后我國基本形成了業(yè)務管理部門與登記管理機關共同負責的雙重管理體制，但這種管理模式如今卻越來越限制社會組織的發(fā)展。一個社會組織要想獲得登記資格，需要業(yè)務主管單位的授權，很多業(yè)務主管單位選擇授權那些容易掌控的社會組織以減少風險，這導致許多能夠登記注冊的組織大都有官方背景，而許多真正的民間組織卻處于非法狀態(tài)。最后，我國社會組織的監(jiān)督機制不完善。在扶貧項目中，社會組織所獲取的各種資源無疑應被運用到扶貧項目中，使貧困群體受益。但近年來社會組織本身侵吞善款事件頻發(fā)，這主要因為不少社會組織缺乏內部和外部監(jiān)督機制，組織運行不透明，財務信息不公開，很多企業(yè)或個體在捐贈后很難獲得反饋信息。

當代中國社會組織扶貧的發(fā)展路徑

第一，社會組織進行去行政化改革。首先，可以通過增量改革來激活官辦社會組織，政府可引導大量社會組織自下而上生成，使之對官辦社會組織產生壓力，進而激發(fā)其活力。另外，還可建立社會組織的退出機制，讓那些官僚作風濃厚且能力較弱的社會組織退出這一領域。其次，要推動官辦社會組織的去行政化，取消社會組織內的行政級別，構建扁平化組織結構，增強社會組織獨立性，鼓勵其進行市場化運作爭取更多扶貧資源，而非依賴政府。最后，政府要轉變觀念，從社會管控變?yōu)樯鐣仓?，吸收多元主體參與社會治理，放寬社會組織成立門檻，將之視為政府社會治理的合作伙伴而非被限制對象。

第二，完善社會組織監(jiān)督評估機制。在監(jiān)督機制上，一方面要建立社會組織的外部監(jiān)督機制，包括政府監(jiān)督、媒介監(jiān)督和大眾監(jiān)督。另一方面，社會組織內部也要形成自律體系，可建立監(jiān)事會履行監(jiān)督職責，定期對外發(fā)布組織財務報告、項目進展、資源分配等信息，提升社會組織公信力。另外，還可在社會組織監(jiān)督中引入第三方專業(yè)監(jiān)督機構。在社會組織扶貧評估方面，一是可由社會組織進行自我評估，即在內部對扶貧項目進行總結和評比，并給予一定表彰；二是政府可聘請專門機構對社會組織扶貧情況進行監(jiān)督，如中國疾病預防控制中心曾對“卡夫希望廚房”項目進行專業(yè)評估；三是政府制定完善的社會組織扶貧評估標準，主導評估工作，并將評估結果與政府鼓勵支持政策掛鉤，形成約束激勵機制。

第三，加強社會組織扶貧的有關立法。一是要針對社會組織進行立法。在具體立法活動中，應從權利本位出發(fā)，維護好社會組織應有的權益，而非將之看做是管控對象。法律應明確社會組織的性質、地位、權責、組織形式、登記管理、社會監(jiān)督等，為之健康運行提供法律保障。二是要對政府購買社會組織扶貧服務立法。隨著社會組織在扶貧開發(fā)中的成熟，很多地方政府開始從社會組織購買扶貧服務，但目前我國缺乏有關方面的法律法規(guī)。盡管我國出臺了《政府采購法實施條例》，但這部條例主要是為了提高政府采購效率，并不適合用于政府采購扶貧服務的行為。為此，我國可對當前的采購條例進行補充，設立專門章節(jié)來規(guī)定政府采購社會組織扶貧服務的行為，應涵蓋購買的程序、內容、定價、評估機制等方面，以確保購買的扶貧服務能夠有效發(fā)揮作用。

（作者為淮陰師范學院副教授）

【注：本文系2016年度江蘇高校哲學社會科學基金資助項目“政府在小城鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設過程中的地位與作用”（項目編號：2016SJB810007）階段性研究成果】

【參考文獻】

②《十八大以來重要文獻選編》，北京：中央文獻出版社，2016年。

責編/高驪  谷漩（見習）    美編/楊玲玲