【摘要】隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，耕地非農(nóng)化、農(nóng)村勞動(dòng)力流失、農(nóng)民種糧積極性下降等因素對(duì)我國(guó)糧食安全的影響日益突出。通過法律手段保障糧食安全具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，也是國(guó)際通行的保障糧食安全的方法。我國(guó)的糧食安全保障法律體系已初步建立但尚不完善，為完成新時(shí)期確保糧食安全的戰(zhàn)略任務(wù)，應(yīng)制定和完善糧食安全立法，優(yōu)化糧食安全保障的法律體系。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化  糧食安全  法律保障

【中圖分類號(hào)】DF8    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“國(guó)以民為本，民以食為天”，自古以來，糧食安全一直是一國(guó)的立國(guó)之本，民生之基。作為世界上人口最多的國(guó)家，至2015年，我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了十二年連續(xù)增長(zhǎng)，2016年我國(guó)的糧食總產(chǎn)量為61623.9萬噸，比2015年減少0.8%?？傊覈?guó)的糧食安全狀況仍不樂觀，糧食安全水平總體偏低。

城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴(kuò)大使我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)被邊緣化，影響糧食安全

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技得到長(zhǎng)足發(fā)展，在最大程度上提高了我國(guó)糧食生產(chǎn)能力。然而糧食生產(chǎn)依賴于土地、人口和資金等資源，在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，大量土地、人力和資金由農(nóng)村集聚到城市，城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷推進(jìn)使糧食產(chǎn)業(yè)被邊緣化，從而影響了糧食安全。

第一，耕地非農(nóng)化，直接影響了糧食生產(chǎn)能力。糧食生產(chǎn)以土地作為基本的物質(zhì)條件，土地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地直接決定著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的糧食生產(chǎn)能力。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度和規(guī)模空前，人口的居住、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要占用大量土地。在快速城市化進(jìn)程中，我國(guó)耕地流失呈加速態(tài)勢(shì)。雖然農(nóng)村人口的遷移能空出大量宅基地進(jìn)行復(fù)墾，但建筑占用的耕地，要實(shí)現(xiàn)再恢復(fù)則難度極大，產(chǎn)生實(shí)際效益的周期亦長(zhǎng)。耕地的非農(nóng)化不僅使得耕地的數(shù)量減少，而且使得耕地的質(zhì)量發(fā)生變化，直接影響了糧食生產(chǎn)能力。

第二，農(nóng)村勞動(dòng)力流失，種糧主體面臨著數(shù)量和質(zhì)量的雙重下降。糧食生產(chǎn)離不開耕地，同樣離不開農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。相較于農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化水平不高，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要依賴于農(nóng)村勞動(dòng)力?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平有所改善，然而大量的農(nóng)村勞動(dòng)力仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要保障。隨著城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷推進(jìn)，大量高素質(zhì)勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市集中，成為城鎮(zhèn)化的重要建設(shè)者。同時(shí)，在我國(guó)大部分地區(qū)，與在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比，進(jìn)城務(wù)工的收入較高，作為經(jīng)濟(jì)理性人，農(nóng)民在種糧收益低的情況下，紛紛從農(nóng)業(yè)流向城鎮(zhèn)第二、第三產(chǎn)業(yè)等相對(duì)高收益的行業(yè)，造成農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量流失。農(nóng)村勞動(dòng)力大量向外轉(zhuǎn)移，弱化了糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，現(xiàn)有農(nóng)村勞動(dòng)力明顯出現(xiàn)“女性化”“老齡化”趨勢(shì)，種糧主體面臨著數(shù)量和質(zhì)量的雙重下降，對(duì)糧食生產(chǎn)非常不利。

第三，農(nóng)民種糧積極性下降。農(nóng)民從糧食生產(chǎn)中得到的收入直接影響農(nóng)民的種糧積極性。自2000年以來，我國(guó)農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格的大幅上漲導(dǎo)致了農(nóng)民種糧成本的提高。與高企的生產(chǎn)資料價(jià)格相比，糧食平均銷售價(jià)格的漲幅偏低，盡管糧食銷售價(jià)格在上漲，但上漲的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及生產(chǎn)成本的上漲幅度。農(nóng)民種糧的低收益影響了其從事糧食生產(chǎn)的積極性，許多農(nóng)民寧愿進(jìn)城務(wù)工也不愿在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，留守農(nóng)村種糧的農(nóng)民為降低生產(chǎn)成本，或進(jìn)行粗放耕種，或縮小糧食作物種植面積和投入，或棄耕摞荒，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降。

我國(guó)初步建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的糧食安全法律保障體系

糧食安全具有重要的公共利益，是關(guān)系到國(guó)際民生的重大戰(zhàn)略問題，必須加以重視和保障。糧食安全可通過技術(shù)進(jìn)步、加強(qiáng)管理、政策支持和立法規(guī)制等手段予以保障，其中，法律具有的穩(wěn)定性、嚴(yán)謹(jǐn)性、強(qiáng)制性等特征使其保障具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。國(guó)外有許多發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛采取法律手段保障糧食安全，如美國(guó)制定了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》（1996），日本相繼出臺(tái)《新糧食法》（1995）、《糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》（1999）、《食品安全基本法》（2007），促進(jìn)市場(chǎng)化改革。

第一，目前我國(guó)初步建立糧食安全法律保障體系。從目前中國(guó)糧食安全立法來看，我國(guó)尚未有保障糧食安全、調(diào)整糧食問題的專門法律，對(duì)糧食安全問題進(jìn)行規(guī)范的主要有《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《糧食收購(gòu)條例》《糧食流通條例》《中央糧食儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》等一系列法律法規(guī)。其中《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》是我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基本法，其在第五章首次提出了“糧食安全”的概念，確定了國(guó)家有保障糧食安全的責(zé)任，要求國(guó)家建立耕地保護(hù)制度，主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)購(gòu)銷合作制度，糧食安全預(yù)警制度和中央和地方分級(jí)儲(chǔ)備調(diào)節(jié)制度等?！都Z食收購(gòu)條例》《糧食流通條例》《中央糧食儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》屬于國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，其主要規(guī)定了糧食生產(chǎn)、流通、交易和儲(chǔ)備等環(huán)節(jié)的法律規(guī)則和違法責(zé)任。此外還有一些法律法規(guī)直接或間接涉及到糧食安全問題，如《種子法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《食品安全法》等，以上法律法規(guī)共同構(gòu)成了我國(guó)的糧食安全法律保障體系。

第二，我國(guó)糧食安全法律保障距離我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，完成新時(shí)期確保糧食安全的戰(zhàn)略性任務(wù)尚有巨大差距。首先，立法層次低，法律體系不健全。目前，我國(guó)屬于嚴(yán)格意義上對(duì)糧食安全進(jìn)行調(diào)整的法律只有《農(nóng)業(yè)法》第五章的規(guī)定，但其規(guī)定比較原則化，內(nèi)容簡(jiǎn)單，難以直接適用。《糧食收購(gòu)條例》《糧食流通條例》《中央糧食儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》雖然在實(shí)踐中發(fā)揮了較大作用，但它們僅僅是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，而且更多的糧食安全問題是靠部門規(guī)章、地方性法規(guī)來規(guī)定，其立法層次低，與糧食安全問題的戰(zhàn)略地位明顯不符。與糧食地位相當(dāng)?shù)慕鹑凇⒛茉串a(chǎn)品已都有相應(yīng)的基本法律。糧食安全是一國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)，卻缺乏一部統(tǒng)領(lǐng)全局的基本法，這不能不說是一種缺憾。

其次，相關(guān)法律法規(guī)實(shí)踐操作性不強(qiáng)?，F(xiàn)行有關(guān)糧食安全保障的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，基本上是實(shí)體法律規(guī)定，缺少運(yùn)行程序上的具體規(guī)定。一些法律法規(guī)在執(zhí)法主體、職能任務(wù)、管理體制、保障措施、違法處罰等方面存在諸多問題。比如《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定了要建立糧食安全預(yù)警機(jī)制，但對(duì)于預(yù)警機(jī)制的運(yùn)作模式、預(yù)警組織機(jī)構(gòu)、相關(guān)主體的法律責(zé)任等實(shí)施方案、實(shí)施程序都沒有規(guī)定，亦沒有具體的配套法規(guī)，這使得預(yù)警機(jī)制的規(guī)定流于形式，立法的目的落空。同時(shí)，由于糧食安全法律法規(guī)比較零散，這導(dǎo)致糧食安全法律規(guī)定之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至沖突的情況，造成執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、責(zé)任不一的結(jié)果。

最后，法律內(nèi)容不健全。雖然我國(guó)已經(jīng)初步建立了涵蓋糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)的糧食安全法律保障體系，但還有許多方面存在法律空白，如糧食質(zhì)量安全認(rèn)證制度、糧食質(zhì)量安全檢測(cè)體系、糧食貿(mào)易法律規(guī)則等都只有原則上的法律規(guī)定而沒有具體的實(shí)施細(xì)則。

制定和完善糧食安全立法，優(yōu)化糧食安全保障的法律框架

糧食安全對(duì)國(guó)家的發(fā)展極為重要，在目前我國(guó)糧食安全法律體系尚有缺陷的情況下，應(yīng)當(dāng)制定和完善糧食安全立法，優(yōu)化糧食安全保障的法律框架。

第一，盡快出臺(tái)《糧食法》。2014年國(guó)務(wù)院法制辦公室將修改后的《糧食法（送審稿）》及其說明全文公布，征求社會(huì)意見，這意味著我國(guó)糧食安全立法又向前邁進(jìn)了一步?！都Z食法（送審稿）》彌補(bǔ)了《農(nóng)業(yè)法》對(duì)糧食安全籠統(tǒng)規(guī)定的不足，注重增強(qiáng)國(guó)家對(duì)糧食的宏觀調(diào)控，對(duì)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)、糧食生產(chǎn)積極性保護(hù)、糧食流通與經(jīng)營(yíng)、糧食質(zhì)量安全、糧食調(diào)控與儲(chǔ)備管理等糧食生產(chǎn)、流通、交易和儲(chǔ)備等各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行了立法規(guī)定，同時(shí)規(guī)定了國(guó)家農(nóng)業(yè)行政管理部門、糧食行政管理部門、工商行政管理等監(jiān)管主體各自的職責(zé)范圍。與《農(nóng)業(yè)法》的“糧食安全”的原則性規(guī)定相比，《糧食法（送審稿）》 的內(nèi)容得到極大完善，其一旦生效，糧食安全的保障即能有法可依，并且職責(zé)到人。但該項(xiàng)目還屬于“需要抓緊研究、待條件成熟時(shí)提出的立法項(xiàng)目”或是“預(yù)備項(xiàng)目”，需要更加深入的研究和論證。

《糧食法（送審稿）》經(jīng)過修改，對(duì)各方面都進(jìn)行了完善。但筆者認(rèn)為其還存在著一些問題和遺漏。首先，作為糧食安全保障法律體系的基本法，制定《糧食法》的基本目的是通過法律手段實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略，《糧食法（送審稿）》雖然多次提到“糧食安全”一詞，但卻沒有明確界定“糧食安全”這一概念的內(nèi)涵和外延，同時(shí)也沒有明確給出糧食安全的標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致難以根據(jù)其內(nèi)涵來綜合評(píng)估糧食安全，判斷《糧食法》實(shí)現(xiàn)的社會(huì)效果。目前，聯(lián)合國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)組織（FAO）關(guān)于糧食安全的定義為各國(guó)所廣泛接受，其認(rèn)為“只有當(dāng)所有的人在任何時(shí)候都能在物資上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、有營(yíng)養(yǎng)和安全的食物，來滿足其積極和健康審核的膳食需要及食物喜好時(shí)，才實(shí)現(xiàn)了糧食安全”?？梢钥闯觯?lián)合國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)組織（FAO）的糧食安全概念不僅有數(shù)量上的要求，還有足夠安全、富有營(yíng)養(yǎng)、保證健康等質(zhì)量和品種的要求。雖然聯(lián)合國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)組織（FAO）對(duì)糧食安全的定義得到許多國(guó)家的認(rèn)同，但其概念更多是基于改善世界上貧窮落后國(guó)家的饑餓情況而提出的一個(gè)糧食供應(yīng)的目標(biāo)，與我國(guó)現(xiàn)階段糧食安全工作的實(shí)際情況差異較大。糧食安全是個(gè)系統(tǒng)工程，不僅涉及到糧食的供應(yīng)，還包括需求的平衡，也涉及到糧食的生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)。“糧食產(chǎn)量不足是不安全，過剩也是不安全；儲(chǔ)備不足是不安全，過度儲(chǔ)備也是不安全”。因此筆者認(rèn)為，糧食安全應(yīng)是國(guó)家能防范和控制各個(gè)環(huán)節(jié)的糧食風(fēng)險(xiǎn)，保證國(guó)家糧食供求平衡。具體從宏觀上來說，國(guó)家的糧食獲取能力充足；從微觀上來說，個(gè)人能獲得數(shù)量充足、營(yíng)養(yǎng)安全的糧食，過上有活力和健康的生活。

其次，《糧食法（送審稿）》未對(duì)轉(zhuǎn)基因糧食問題進(jìn)行規(guī)定。目前社會(huì)各界關(guān)于轉(zhuǎn)基因糧食及食品安全性的爭(zhēng)論愈演愈烈，筆者認(rèn)為，在轉(zhuǎn)基因糧食的安全性尚無定論之前，《糧食法》應(yīng)專門對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)在糧食品種上的應(yīng)用進(jìn)行立法規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因糧食的市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)轉(zhuǎn)基因糧食的科研、試驗(yàn)、進(jìn)出口等各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)實(shí)行各個(gè)具體的安全控制措施，對(duì)違反監(jiān)管的組織和個(gè)人追究嚴(yán)格的法律責(zé)任，同時(shí)應(yīng)該建立預(yù)警機(jī)制，提前預(yù)防轉(zhuǎn)基因糧食的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第二，完善與糧食安全有關(guān)的相關(guān)法律。鄧小平同志曾經(jīng)說過“農(nóng)業(yè)的發(fā)展一靠政策，二靠科學(xué)”。我國(guó)糧食產(chǎn)量能取得“十一連增”好成績(jī)的一個(gè)重要原因就在于農(nóng)業(yè)科技的飛速進(jìn)步。為了進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)科研水平，加快農(nóng)業(yè)科研成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，需要對(duì)現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》進(jìn)行修訂，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研和科技推廣的交流，加大財(cái)力投入，并加強(qiáng)對(duì)農(nóng)技人員的培訓(xùn)，提高農(nóng)技人員的知識(shí)水平。同時(shí)，對(duì)《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)實(shí)體規(guī)定具體化，比如完善、細(xì)化關(guān)于農(nóng)業(yè)投資和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的條款，增加關(guān)于農(nóng)業(yè)投資和保險(xiǎn)的主體、政府對(duì)農(nóng)業(yè)投資和保險(xiǎn)的投入及政府監(jiān)管、法律責(zé)任等問題的規(guī)定等。

第三，對(duì)現(xiàn)行有沖突的糧食安全法規(guī)進(jìn)行梳理和協(xié)調(diào)。由于現(xiàn)行的糧食安全立法分散，立法主體、立法背景的差異導(dǎo)致各法律規(guī)范之間相互沖突、相互矛盾的情況時(shí)有發(fā)生，因此需要依據(jù)糧食安全基本法對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行梳理和協(xié)調(diào)，以達(dá)到法制統(tǒng)一的要求。具體來說就是一方面我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)《糧食法》，確立糧食安全保障體系的基本法；另一方面要進(jìn)行法律清理，對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行梳理，對(duì)有沖突的規(guī)定進(jìn)行修訂和整合，以期建立一個(gè)有糧食安全基本法統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)有序的糧食安全法律保障體系。

（作者為廣東技術(shù)師范學(xué)院法學(xué)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院講師）

【注：本文系2014年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“中國(guó)糧食安全法律制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14YJC820070）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①曾曉昀：《論中國(guó)<糧食安全法>的制定》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2011年第6期。

②穆中杰：《關(guān)于出臺(tái)糧食法若干問題的研究》，《中國(guó)糧食經(jīng)濟(jì)》，2014年第10期。

③《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年。

責(zé)編/孫娜    美編/于珊

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