【摘要】北極冰雪融化的加速，不僅增加了其資源開發(fā)和航道開通的前景，也再次喚起了該地區(qū)一度沉靜的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)，更加劇了國(guó)際社會(huì)對(duì)北極生態(tài)環(huán)境惡化的普遍擔(dān)憂。由于其體系的封閉性、結(jié)構(gòu)的不平衡和機(jī)制的碎片化，現(xiàn)有的北極治理難以有效應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的挑戰(zhàn)。基于現(xiàn)有改革方案的不足和北極與全球日益密切互動(dòng)的事實(shí)，“利益攸關(guān)者”理念有助于緩解由于身份排斥而引發(fā)的各種問(wèn)題，增強(qiáng)北極資源動(dòng)員能力，提升北極治理的合法性與效能。當(dāng)然，也為中國(guó)參與北極治理提供更強(qiáng)有力的依據(jù)。
【關(guān)鍵詞】北極 治理 改革 中國(guó) 利益攸關(guān)者
【中圖分類號(hào)】D81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.19.006
【作者簡(jiǎn)介】阮建平，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，“領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心”與“中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心”研究員。研究方向?yàn)槊绹?guó)對(duì)外戰(zhàn)略、地緣政治和國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。主要著作有《中國(guó)極地國(guó)家利益研究報(bào)告》（合著）、《民族復(fù)興•和平發(fā)展•和諧世界——中國(guó)特色社會(huì)主義和平外交戰(zhàn)略》等。
冷戰(zhàn)結(jié)束后，北極由美蘇競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略前沿變成了全球治理的新疆域。北極冰雪融化的加速，不僅增加了北極資源開發(fā)和航道開通的前景，也導(dǎo)致北極地區(qū)一度沉靜的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)變得暗流涌動(dòng)。這一切又加劇了國(guó)際社會(huì)對(duì)北極生態(tài)環(huán)境惡化的普遍擔(dān)憂。如何適應(yīng)新的形勢(shì)需要改善北極治理狀態(tài)，是包括中國(guó)在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的時(shí)代議題。
北極治理面臨的挑戰(zhàn)及其體系弊端
同南極一樣，北極在全球治理中具有特殊的重要地位。但不同的是，北極至今尚未形成一個(gè)類似于南極條約體系那樣的統(tǒng)一的具有法律約束力的治理機(jī)制。由于內(nèi)在的體系弊端，現(xiàn)有的北極治理越來(lái)越難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的挑戰(zhàn)。
北極治理面臨的挑戰(zhàn)。隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，對(duì)資源需求的不斷增加以及北極地區(qū)自然環(huán)境的變化，各類行為體相繼進(jìn)入北極地區(qū)，圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、權(quán)屬劃分和安全保障等議題展開了復(fù)雜的博弈，由此北極治理面臨著日益復(fù)雜的挑戰(zhàn)。根據(jù)矛盾關(guān)系，這些挑戰(zhàn)大致可以分為三類：國(guó)際社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)、域內(nèi)國(guó)家之間的矛盾、域內(nèi)外國(guó)家之間的矛盾。
第一，國(guó)際社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)。北極生態(tài)環(huán)境破壞是國(guó)際社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)。作為全球氣候變化的敏感地區(qū)，北極生態(tài)環(huán)境非常脆弱，很容易受到氣候變化、持久性有機(jī)污染物等全球環(huán)境問(wèn)題的影響。全球氣溫的上升，加劇北極冰雪融化。而人類在北極地區(qū)活動(dòng)的增加，不僅打破了北極地區(qū)原來(lái)的寧?kù)o，還會(huì)影響其原有的生態(tài)環(huán)境。如果缺乏足夠的知識(shí)、裝備和國(guó)際制度約束，不用說(shuō)基于地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的軍事部署、演習(xí)或沖突，就是資源開發(fā)或航行中的意外都可能給北極地區(qū)造成難以修復(fù)的生態(tài)環(huán)境破壞。
與此同時(shí)，北極生態(tài)環(huán)境的變化對(duì)全人類生存環(huán)境也具有重大影響。北極氣候變化不可避免地會(huì)影響到全球，尤其是北半球氣候的變化。比如，北極地區(qū)冷空氣活動(dòng)和高緯度地區(qū)大氣環(huán)流的變化對(duì)北半球的天氣和氣候產(chǎn)生直接影響，進(jìn)而對(duì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生顯著影響。北極冰川融化也會(huì)加劇全球海平面上升的危險(xiǎn)，進(jìn)而影響到很多沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
第二，北極域內(nèi)國(guó)家之間的矛盾。雖然北極八國(guó)及其主導(dǎo)的北極理事會(huì)極力限制域外力量的參與，但還是存在“環(huán)北極五國(guó)”之間及其與“非環(huán)北極三國(guó)”的矛盾，甚至還有北極“大國(guó)”與“小國(guó)”之間的微妙競(jìng)爭(zhēng)。
北極資源開發(fā)和航道開通的前景，刺激了美國(guó)、俄羅斯、加拿大、挪威和丹麥等“環(huán)北極五國(guó)”之間原本平靜的分歧。美國(guó)與加拿大不僅對(duì)波弗特海的邊界存在爭(zhēng)議，還對(duì)加拿大北極群島附近水域到底是屬于國(guó)際水域，還是加拿大的歷史性內(nèi)水存在爭(zhēng)論；俄羅斯不僅與美國(guó)在白令海峽的分界線和東北航道的法律地位方面有不同意見，還與挪威存在巴倫支海領(lǐng)海分界線的爭(zhēng)議，更與挪威和丹麥三國(guó)就北冰洋羅蒙諾索夫海嶺到底屬于哪國(guó)大陸架的自然延伸競(jìng)相舉證。如果俄羅斯的領(lǐng)土主張得到批準(zhǔn)，北極地區(qū)將近一半的范圍將處于俄羅斯的管轄之下。此外，丹麥與加拿大在漢斯島上也存在嚴(yán)重分歧。雖然這些競(jìng)爭(zhēng)目前尚未激化為對(duì)峙或沖突，但一些國(guó)家已經(jīng)開始競(jìng)相加強(qiáng)北極地區(qū)的軍事部署和訓(xùn)練。
為了阻止新的競(jìng)爭(zhēng)者，“環(huán)北極五國(guó)”還極力限制冰島、瑞典和芬蘭三個(gè)北極國(guó)家的權(quán)力。2008年5月，“環(huán)北極五國(guó)”簽署的《伊盧利薩特宣言》（The Ilulissat Declaration）聲稱，憑借對(duì)北冰洋大部分地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，五國(guó)在處理北極事務(wù)方面擁有獨(dú)一無(wú)二的主導(dǎo)權(quán)。①顯然，《宣言》有架空北極理事會(huì)、將三國(guó)排斥在核心決策圈外的嫌疑，不可避免地引發(fā)了后者的不滿。
此外，北極地區(qū)還存在大國(guó)與小國(guó)之間的博弈。一些相對(duì)弱小的國(guó)家，比如挪威、冰島，或在地緣上處于相對(duì)劣勢(shì)的國(guó)家，比如芬蘭和瑞典等國(guó)，對(duì)美國(guó)、俄羅斯等域內(nèi)大國(guó)的強(qiáng)勢(shì)主張也感到擔(dān)憂，希望借助域外力量、尤其是域外大國(guó)來(lái)平衡域內(nèi)大國(guó)的影響。
第三，域內(nèi)外國(guó)家之間的矛盾。北極國(guó)家不斷增長(zhǎng)的權(quán)利聲索，不僅引發(fā)了相互之間的矛盾，也引發(fā)了與域外國(guó)家之間的矛盾。根據(jù)現(xiàn)有的國(guó)際法，北極地區(qū)并非完全屬于北極國(guó)家的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利或海洋權(quán)利之下，其中還有相當(dāng)部分屬于“國(guó)際公域”范圍。北極國(guó)家競(jìng)相擴(kuò)大北冰洋大陸架界限的行為，必然大大侵蝕北極地區(qū)的“國(guó)際公域”。如果其外大陸架申請(qǐng)都被許可，那么北冰洋88%的海底將被它們控制。②北冰洋國(guó)際海域面積將從目前的288萬(wàn)平方公里縮小到34萬(wàn)平方公里，縮小8/9。這將嚴(yán)重侵犯域外國(guó)家在“人類共同繼承”的國(guó)際海底區(qū)域中的資源利益，③包括公海的海洋生物資源及海底的礦產(chǎn)資源和能源，以及北極航道的通行權(quán)利等。
北極治理體系存在的問(wèn)題。面對(duì)北極參與主體及其訴求的多元化和復(fù)雜化，現(xiàn)有的北極治理體系由于自身的一系列問(wèn)題越來(lái)越難以滿足治理的需要。
第一，開放性不足阻礙了北極治理體系外部資源的籌集。作為北極治理體系的主體，北極國(guó)家及北極理事會(huì)主導(dǎo)了北極治理的議題和進(jìn)程，域外國(guó)家和其他非國(guó)家行為主體的參與受到很大限制。雖然近年來(lái)北極理事會(huì)在國(guó)際社會(huì)的壓力下有限開放了觀察員席位，但嚴(yán)格限制其數(shù)量和權(quán)利。到目前為止，北極理事會(huì)只有8個(gè)成員國(guó)、6個(gè)永久參與方、32個(gè)觀察員（包括正式觀察員和特別觀察員）。④
北極治理體系的封閉性，不僅限制了其代表性，更阻礙了治理資源的充分籌集。2016年9月，在北極理事會(huì)成立20周年會(huì)議上，輪值主席國(guó)美國(guó)的北極大使戴維·巴爾頓（David Balton）總結(jié)了北極治理面臨的三大問(wèn)題：財(cái)政資源不足、永久參與方的能力有限、成員國(guó)與日益增加的觀察員之間的矛盾。⑤在很大程度上，這些問(wèn)題根源于目前北極治理體系的封閉性。
第二，結(jié)構(gòu)不平衡制約了北極治理體系內(nèi)部資源的整合。從權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，北極八國(guó)及其主導(dǎo)的北極理事會(huì)壟斷了北極治理的大部分事務(wù)，其他參與者對(duì)北極治理并沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)性權(quán)力。即便是北極原住民組織這樣的永久觀察員，也只是有權(quán)參與所有活動(dòng)和討論，并沒(méi)有決策權(quán)。北極理事會(huì)2011年5月努克會(huì)議規(guī)定了申請(qǐng)正式觀察員必須滿足七個(gè)條件，包括承認(rèn)北極國(guó)家在北極的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，規(guī)定觀察員的主要作用是對(duì)北極理事會(huì)的工作進(jìn)行觀察，對(duì)理事會(huì)工作組的項(xiàng)目給予支持和協(xié)助，且資助金額不得超過(guò)北極國(guó)家。⑥其中一個(gè)目的就是要限制觀察員國(guó)通過(guò)資金投入等方式影響北極國(guó)家的決策，防止其作用和形象過(guò)于突出而影響北極國(guó)家作為北極“守護(hù)者”的形象。⑦
從議題結(jié)構(gòu)來(lái)看，北極現(xiàn)有的主要治理體系不能涵蓋北極面臨的所有挑戰(zhàn)。作為北極治理體系的核心，北極理事會(huì)存在著明顯的先天缺陷：從成立之初，北極理事會(huì)就被禁止討論傳統(tǒng)安全問(wèn)題，不能針對(duì)相關(guān)議題制定具有法律約束力的管轄規(guī)則，包括不能對(duì)涉及領(lǐng)土爭(zhēng)議的問(wèn)題作出權(quán)威裁決。到目前為止，北極理事會(huì)還只是一個(gè)國(guó)際論壇，難以有效應(yīng)對(duì)具有潛在威脅的傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。
第三，治理機(jī)制的碎片化抑制了其協(xié)同效率。如何協(xié)調(diào)日益多元化的參與主體及其利益訴求，是北極治理面臨的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。由于北極至今尚未形成一個(gè)具有法律約束力的國(guó)際安排，難以有效整合現(xiàn)有的各種國(guó)家性、區(qū)域性和全球性機(jī)制，導(dǎo)致北極治理機(jī)制的“碎片化”。尤其是一些國(guó)家、區(qū)域性和全球性機(jī)制之間的矛盾長(zhǎng)期得不到有效解決，限制了北極治理機(jī)制的協(xié)同效率。比如，雖然各國(guó)都認(rèn)可《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在北極的適用性，但由于時(shí)空局限，該公約并不能從北極特殊的地理環(huán)境、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題等因素出發(fā)對(duì)該地區(qū)的法律地位、科學(xué)考察、資源開發(fā)等方面作出專門的規(guī)定，這就為各國(guó)選擇性利用提供了空間。此外，作為北極治理最主要的兩個(gè)機(jī)制，《斯瓦爾巴德條約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在領(lǐng)海寬度、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃分問(wèn)題上不統(tǒng)一，導(dǎo)致《斯瓦爾巴德條約》締約國(guó)與挪威之間出現(xiàn)嚴(yán)重分歧，至今難以解決。
北極治理改革的主要模式及其問(wèn)題
面對(duì)日益復(fù)雜的治理挑戰(zhàn)，國(guó)際社會(huì)從20世紀(jì)90年代以來(lái)就在不斷探討可行的改革方案。除了基于“主權(quán)歸挪、共同開發(fā)”的“斯瓦爾巴德模式”、“全人類共同遺產(chǎn)”的“聯(lián)合國(guó)托管模式”和“強(qiáng)化現(xiàn)有機(jī)制”的“維持現(xiàn)狀模式”外，最具影響的主要是以下三種改革模式。
南極條約模式。這一主張的靈感直接源自于南極治理的成功。作為南極治理的核心，南極條約規(guī)定，以和平與非軍事化為基本原則，領(lǐng)土爭(zhēng)端被暫時(shí)凍結(jié)；保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為普遍共識(shí)和優(yōu)先目標(biāo)；開展科學(xué)研究與合作是各國(guó)主要的南極活動(dòng)。60多年來(lái)，南極條約經(jīng)歷過(guò)不少挑戰(zhàn)，但在維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)極地科學(xué)研究與國(guó)際合作方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。
北極和南極同屬極地，在自然環(huán)境和全球治理中具有很多相似性，仿效南極條約創(chuàng)設(shè)一個(gè)“北極條約”得到了較多的響應(yīng)。早在20世紀(jì)70年代，加拿大學(xué)者麥克斯威爾·科恩（Maxwell Cohen）就建議簽署一個(gè)類似的北極條約。⑧隨著冷戰(zhàn)結(jié)束后北極合作的迅速發(fā)展，越來(lái)越多的學(xué)者主張借鑒南極模式創(chuàng)設(shè)一個(gè)具有國(guó)際法律效力的北極條約，提升治理效能。⑨在這一背景下，歐洲議會(huì)2008年10月29日通過(guò)決議，“歐盟委員會(huì)應(yīng)該準(zhǔn)備追求一個(gè)公開的談判，以通過(guò)一項(xiàng)關(guān)于北極保護(hù)的國(guó)際條約，就像南極條約及其1991年通過(guò)的環(huán)境保護(hù)議定書的補(bǔ)充一樣”。⑩隨后，世界自然基金會(huì)（WWF）、國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）等國(guó)際環(huán)保組織也相繼表示支持。?針對(duì)近年來(lái)北極國(guó)家日益擴(kuò)張的權(quán)利主張，一些域外國(guó)家強(qiáng)調(diào)，需要考慮在北極達(dá)成一個(gè)類似南極的條約，以阻止北極成為少數(shù)沿岸國(guó)家的保留地，并避免其軍事化。?
按照南極條約模式改革現(xiàn)有的北極治理體系有其積極意義，但也面臨現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，尤其是北極五國(guó)的堅(jiān)決反對(duì)。2008年發(fā)表的《伊盧利薩特宣言》再次集體否決了效仿南極條約制定一個(gè)具有國(guó)際法律約束力的北極條約的主張。?作為南極條約的主推者，美國(guó)還專門表示反對(duì)這一主張。?
聯(lián)合國(guó)海洋法公約模式。從地理特征來(lái)講，北極主要是一個(gè)被大陸包圍的海洋區(qū)域。除個(gè)別島嶼的主權(quán)爭(zhēng)議外，所有陸地的領(lǐng)土主權(quán)早已確定，主要爭(zhēng)議都與海洋權(quán)益相關(guān)。因此，以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》改革現(xiàn)有的北極治理體系也是一種重要主張。
作為規(guī)范協(xié)調(diào)各種海洋問(wèn)題的全球權(quán)威治理機(jī)制，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在北極治理方面確實(shí)發(fā)揮了重要的作用，不僅為北極國(guó)家的權(quán)利主張及其相互爭(zhēng)端提供了重要指導(dǎo)，也為非北極國(guó)家爭(zhēng)取和維護(hù)北極“公域”的利用提供了重要依據(jù)，更為域內(nèi)外共同保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境提供了機(jī)制平臺(tái)。因此，聯(lián)合國(guó)海洋法公約不僅得到許多域外國(guó)家的認(rèn)可，也得到了美國(guó)、俄羅斯、加拿大、挪威和丹麥等北極國(guó)家的認(rèn)可。
然而，在應(yīng)對(duì)北極治理的眾多挑戰(zhàn)問(wèn)題上，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》也存在先天不足?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》體現(xiàn)的是20世紀(jì)70、80年代大多數(shù)國(guó)家對(duì)全球海洋治理及其權(quán)責(zé)劃分的原則性規(guī)定——充滿了妥協(xié)性模糊，并不是專門針對(duì)當(dāng)今北極治理的具體情況而做出的明確安排，二者在時(shí)代背景、政治議程和科學(xué)認(rèn)識(shí)水平等方面存在不少區(qū)別。這就使得《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》不僅難以為所有的北極海洋爭(zhēng)端提供明確指導(dǎo)，甚至還可能成為引發(fā)爭(zhēng)端的誘因。比如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)區(qū)域劃界的規(guī)定較為模糊，對(duì)沿海國(guó)主權(quán)權(quán)利和專屬管轄權(quán)的劃分以及公海自由及其他國(guó)家的權(quán)利劃分不是很明確，對(duì)如何處理法律未以明文賦予或禁止的海洋權(quán)益問(wèn)題缺乏明確規(guī)定……?在各自利益的驅(qū)使下，相關(guān)國(guó)家競(jìng)相按照有利于自己的方式解讀、援引《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的某些原則和條款，由此導(dǎo)致不同甚至截然相反的立場(chǎng)和主張。與此同時(shí)，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》與北極地區(qū)的第一個(gè)國(guó)際條約——《斯瓦爾巴德條約》還存在如前所述的較大矛盾。根據(jù)法律效力的時(shí)序原則，《斯瓦爾巴德條約》在其存續(xù)期間擁有優(yōu)先法律效力。這些情況都制約了聯(lián)合國(guó)海洋法公約模式的適用性。
北極機(jī)制復(fù)合體模式。這一模式的提出者主要是全球治理和極地研究的權(quán)威學(xué)者——奧蘭·揚(yáng)（Oran Young）。早在2000年，奧蘭·揚(yáng)就探討過(guò)南極模式。在他看來(lái)，這種想法雖然很吸引人，但在21世紀(jì)前20年很難取得明顯的成效。?現(xiàn)有的各種機(jī)制分散復(fù)雜，缺乏協(xié)調(diào)和整合，效率低下，但也有其現(xiàn)實(shí)價(jià)值。?基于這種形勢(shì)，為了滿足北極日益迫切并且多樣化的治理需要，奧蘭·揚(yáng)提出強(qiáng)化并整合這些北極機(jī)制，使之成為一個(gè)相互支持的統(tǒng)一系統(tǒng)——“北極機(jī)制復(fù)合體”（Arctic regime complex）。?他甚至認(rèn)為，機(jī)制復(fù)合體很可能成為北極未來(lái)的治理模式。?
從全球治理的歷史來(lái)看，機(jī)制進(jìn)程在時(shí)間上的曲折性和空間上的多樣性，使得一種新的統(tǒng)一模式很難全面迅速地取代現(xiàn)有的各種機(jī)制。多機(jī)制并行整合的“機(jī)制復(fù)合體”有助于利用現(xiàn)有制度資源，協(xié)調(diào)參與各方復(fù)雜的利益訴求，也是國(guó)際治理機(jī)制演進(jìn)的一種通常路徑。從根本上講，奧蘭·揚(yáng)的“北極機(jī)制復(fù)合體”，就是將北極地區(qū)針對(duì)不同議題領(lǐng)域的各種制度安排整合起來(lái)，形成一個(gè)關(guān)于北極治理的立體網(wǎng)絡(luò)。?“北極機(jī)制復(fù)合體”不僅符合北極當(dāng)前的政治現(xiàn)實(shí)，而且在一定程度上擺脫了用單一機(jī)制來(lái)解決北極所有問(wèn)題的局限。
但這一設(shè)想忽視了不同機(jī)制之間的矛盾和沖突。雖然由權(quán)力政治向權(quán)利政治的轉(zhuǎn)換是國(guó)際政治的一般趨勢(shì)，但并沒(méi)有消除各方之間的利益競(jìng)爭(zhēng)。作為一種制度化的利益分配模式，機(jī)制的變革必然會(huì)導(dǎo)致利益的調(diào)整。尤其是在涉及有關(guān)重大利益時(shí)，很多矛盾是難以在機(jī)制層面調(diào)和的，需要來(lái)自政治層面的動(dòng)力。
“利益攸關(guān)者”理念在北極治理改革中的適用性
增強(qiáng)資源動(dòng)員能力是北極治理改革的關(guān)鍵。提高治理效能是所有治理改革的根本目標(biāo)。為此，挪威著名的極地學(xué)奧拉夫·斯拉姆·斯托克（Olav Schram Stokke）從知識(shí)信息的提供、規(guī)范的權(quán)威性和資源動(dòng)員三個(gè)方面提出了衡量有效治理的標(biāo)準(zhǔn)。按照這三個(gè)維度，可以發(fā)現(xiàn)，在信息和知識(shí)的提供方面，尤其是在與北極環(huán)境保護(hù)相關(guān)的知識(shí)和信息方面，只需要加強(qiáng)現(xiàn)有機(jī)制之間的相互溝通協(xié)作就可以做到，這也是機(jī)制復(fù)合體模式的最大價(jià)值；從規(guī)范的權(quán)威方面來(lái)看，目前北極理事會(huì)的功能正在逐步強(qiáng)化。根據(jù)2011年努克會(huì)議，北極理事會(huì)常設(shè)秘書處于2013年6月1日正式運(yùn)行，意味著北極理事會(huì)從國(guó)際論壇向真正的國(guó)際組織邁進(jìn)了一大步。與此同時(shí)，北極理事會(huì)分別于2011年和2013年頒布了兩份具有法律約束力的文件：《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Marine Search and Rescue in the Arctic）和《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)議》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic）。另外，受北極理事會(huì)委托，國(guó)際海事組織于2014年11月通過(guò)的《極地水域船舶航行規(guī)則》（International Code for Ships Operating in Polar Waters，即Polar Code）已于2017年正式生效，不僅對(duì)北極國(guó)家，而且對(duì)所有非北極國(guó)家也具有約束力。
相對(duì)而言，目前北極治理體系面臨的最主要挑戰(zhàn)在于其資源動(dòng)員能力有限。如前所述，現(xiàn)有體系的封閉性和不平衡性，導(dǎo)致其難以動(dòng)員足夠的政治、經(jīng)濟(jì)、科技和制度資源提升治理效能。如果能夠有效解決其封閉性和平衡性問(wèn)題，則資源動(dòng)員和機(jī)制整合的問(wèn)題就可以迎刃而解。相對(duì)而言，“南極條約模式”有助于增強(qiáng)其動(dòng)員能力，但難以獲得北極國(guó)家的支持；“聯(lián)合國(guó)海洋法公約模式”能獲得北極國(guó)家的支持，也有更大的針對(duì)性，但難以協(xié)調(diào)整合與不同機(jī)制的矛盾；“治理機(jī)制復(fù)合體模式”有助于利用現(xiàn)有機(jī)制，但也面臨更多的協(xié)調(diào)整合挑戰(zhàn)。如果不能滿足國(guó)際社會(huì)日益強(qiáng)烈的參與要求，其機(jī)制協(xié)調(diào)也面臨很多困難。
“利益攸關(guān)者”理念在北極治理改革中的適用性。從身份政治的角度看，北極治理體系的封閉性和不平衡性主要源自對(duì)北極治理性質(zhì)的不同認(rèn)知所引發(fā)的身份排斥。因此，對(duì)北極治理性質(zhì)及其參與方身份的界定是增強(qiáng)動(dòng)員能力、提升其效能的關(guān)鍵。在此，全球治理中的“利益攸關(guān)者”理念有助于緩解這一矛盾。
北極治理到底是一個(gè)區(qū)域議題，還是全球議題？北極國(guó)家傾向于前者，其他國(guó)家和國(guó)際組織傾向于后者。隨著全球氣候變暖與北極冰雪融化的交互作用，北極正加速融入全球體系。這使得北極不僅是一個(gè)地區(qū)性問(wèn)題，也逐漸成為全球治理的重要組成部分。面對(duì)日益復(fù)雜的各種挑戰(zhàn)，未來(lái)的北極治理應(yīng)該在協(xié)調(diào)好北極國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作的同時(shí)，兼顧域外國(guó)家和國(guó)際社會(huì)的利益和要求，才能動(dòng)員和整合足夠的治理資源。
“利益攸關(guān)者”最初是作為一種企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念，其含義是指“能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或可能被組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程所影響的所有人”。“利益攸關(guān)者”不僅包括利益關(guān)系，還包括責(zé)任關(guān)系，二者的平衡構(gòu)成了合理性或合法性的內(nèi)核，因此在經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)中得到廣泛引用。隨著全球相互依賴的日益加深和共同挑戰(zhàn)的不斷涌現(xiàn)，“利益攸關(guān)者”理念逐漸擴(kuò)展到全球治理中來(lái)，為多元參與提供理論依據(jù)，并被廣泛地認(rèn)為是全球治理的更新模式。因?yàn)樵诋?dāng)今這樣一個(gè)全球化時(shí)代，任何一國(guó)僅憑自己難以有效應(yīng)對(duì)所有挑戰(zhàn)，也難以有效地實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)。惟有承認(rèn)并尊重各利益攸關(guān)者的合理關(guān)切，相互合作，才能更有效地應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)各自利益。作為達(dá)沃斯世界論壇的發(fā)起人，克勞斯·施瓦布（Klaus Schwab）將“利益攸關(guān)者”理念擴(kuò)展到全球治理的眾多議題中來(lái)，包括經(jīng)濟(jì)合作、環(huán)境保護(hù)、能源安全、爭(zhēng)端解決、減貧和反腐等議題。
奧蘭·揚(yáng)認(rèn)為，北極變化強(qiáng)化了北極事務(wù)與全球進(jìn)程之間的關(guān)聯(lián)，并在改變北極事務(wù)的地緣政治基礎(chǔ)。雖然很容易理解北冰洋沿岸國(guó)家維持控制的愿望，但很難想象這一戰(zhàn)略會(huì)成功。似乎可以肯定的是，無(wú)論是北極五國(guó)，還是北極八國(guó)，都可能被迫在未來(lái)某個(gè)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候承認(rèn)其他利益攸關(guān)者的要求。在此之前，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的過(guò)渡做法是，在既有的北極理事會(huì)的平臺(tái)上，吸收所有利益攸關(guān)者，整合相關(guān)的國(guó)際法和國(guó)際組織，實(shí)現(xiàn)北極的有序治理。奧蘭·揚(yáng)的分析，既充分認(rèn)識(shí)到了北極治理的政治現(xiàn)實(shí)，同時(shí)又具有歷史發(fā)展和全球視野，為北極治理改革的目標(biāo)和路徑提供了重要啟示。
面對(duì)環(huán)北極五國(guó)的排斥，冰島于2013年10月21日召開“北極圈論壇”首次會(huì)議。來(lái)自相關(guān)國(guó)家的200多名政要、企業(yè)家和學(xué)者對(duì)北極科學(xué)、軍事安全、資源開發(fā)和環(huán)保等一系列問(wèn)題進(jìn)行了討論。該論壇不同于北極理事會(huì)的歧視性安排，而是向所有想?yún)⒓拥膰?guó)家和國(guó)際組織開放，其目的旨在推動(dòng)各北極利益行為體的多邊對(duì)話與協(xié)調(diào)，討論北極環(huán)境保護(hù)和治理問(wèn)題。這表明，北極域內(nèi)國(guó)家也在逐漸接受域外力量的參與，并擴(kuò)大了討論議題，將傳統(tǒng)安全議題納入進(jìn)來(lái)，與“利益攸關(guān)者”理念不謀而合。
簡(jiǎn)言之，以“利益攸關(guān)者”理念指導(dǎo)北極治理改革的依據(jù)，一方面源自于北極變化發(fā)展對(duì)全球的普遍影響；另一方面，域外力量的參與并不威脅北極國(guó)家的合法權(quán)益，相反還可以為北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源和航道價(jià)值的最大化，乃至和平穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)，歸根到底，有助于增強(qiáng)北極治理體系的合法性與治理效能。
中國(guó)參與北極治理改革的身份選擇和基本路徑
參與北極治理改革不僅是維護(hù)中國(guó)在北極合法權(quán)益的內(nèi)在要求，也是中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)的體現(xiàn)。作為正在興起的北極域外大國(guó)，中國(guó)參與北極治理一直面臨來(lái)自域內(nèi)相關(guān)國(guó)家的警惕和擔(dān)憂。對(duì)此，除了繼續(xù)在現(xiàn)有的北極理事會(huì)框架內(nèi)積極參與北極環(huán)境保護(hù)與科研合作、加強(qiáng)極地能力建設(shè)外，中國(guó)還應(yīng)在參與身份和路徑上著力。
明確并說(shuō)服北極國(guó)家接受中國(guó)的“北極利益攸關(guān)者身份”。作為現(xiàn)代政治參與的前提，身份包含了對(duì)行為主體參與資格及其相應(yīng)權(quán)益的認(rèn)可。域外國(guó)家的參與在一定程度上就是一個(gè)從爭(zhēng)取身份、得到身份認(rèn)可到形成新的集體認(rèn)同的過(guò)程。作為地理上臨近北極的國(guó)家，中國(guó)深受北極生態(tài)環(huán)境變化的影響。與此同時(shí)，作為當(dāng)今世界正在崛起的大國(guó)，中國(guó)擁有日益雄厚的科技、資金和市場(chǎng)為北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)和航道利用提供重要支持。因此，中國(guó)是名副其實(shí)的“北極利益攸關(guān)者”。
2009年6月，時(shí)任中國(guó)外交部部長(zhǎng)助理胡正躍在北極論壇上指出，北極地區(qū)冷空氣活動(dòng)和高緯度地區(qū)大氣環(huán)流的變化對(duì)中國(guó)的天氣和氣候產(chǎn)生直接影響，對(duì)中國(guó)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響顯著。北極冰川融化使全球海平面加速上升，影響到中國(guó)東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。因此，北極事務(wù)關(guān)乎中國(guó)自然生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等諸多方面的利益，關(guān)乎中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。2015年10月17日，中國(guó)外交部長(zhǎng)王毅在第三屆北極圈論壇上表示：“中國(guó)是北極的重要利益攸關(guān)方。在參與北極事務(wù)方面，中國(guó)一貫秉承三大政策理念：即尊重、合作與共贏。”同年11月20日，時(shí)任中國(guó)外交部發(fā)言人洪磊在回答記者問(wèn)時(shí)表示：“中國(guó)是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，在北極事務(wù)上一直秉持‘尊重、合作、共贏’的三大政策理念。我們?cè)概c北極事務(wù)各利益攸關(guān)方增進(jìn)交流、加強(qiáng)合作，共同促進(jìn)北極地區(qū)的和平、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。”
利用北極國(guó)家之間的分歧和國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，推進(jìn)北極治理的全球化。根據(jù)利益攸關(guān)者理念，政策的制定必須尊重可能受其影響的相關(guān)方的合理關(guān)切并獲得其認(rèn)可，這是現(xiàn)代政治合法性與全球治理的一個(gè)普遍原則。北極與全球關(guān)聯(lián)的日益緊密使其治理越來(lái)越不可能僅局限于區(qū)域范圍之內(nèi)，這也成為域外國(guó)家參與北極治理的主要?jiǎng)恿推鯔C(jī)。
雖然北極國(guó)家對(duì)域外力量的參與持排斥和限制態(tài)度，但如前所述，也存在“環(huán)北極五國(guó)”之間以及與“非北冰洋三國(guó)”的矛盾，甚至大國(guó)與小國(guó)的博弈。因此，他們對(duì)域外參與的抵制程度是不一樣的。隨著北極地緣政治形勢(shì)的發(fā)展，相互之間的分歧可能擴(kuò)大，從而為域外力量的參與提供新的機(jī)會(huì)。
相對(duì)于數(shù)量有限的北極國(guó)家，廣大的域外國(guó)家和國(guó)際組織在參與北極治理方面擁有同中國(guó)一樣的利益訴求和立場(chǎng)，比如，新加坡、日本、韓國(guó)、印度、意大利和歐盟等。加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一行動(dòng)，推進(jìn)北極治理的全球化，是中國(guó)參與北極治理改革的重要途徑。
加強(qiáng)中國(guó)與北極區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略合作。除了維護(hù)北極生態(tài)環(huán)境外，各方在北極的博弈主要圍繞其資源權(quán)屬而展開。對(duì)一些北極國(guó)家而言，雖然其在領(lǐng)土主權(quán)和資源權(quán)屬的競(jìng)爭(zhēng)中占有“地利”優(yōu)勢(shì)，但要實(shí)現(xiàn)北極利益的最大化，則需要與擁有其他要素優(yōu)勢(shì)的國(guó)家開展充分合作，而這正是“利益攸關(guān)者”理念的內(nèi)在要求。中國(guó)雖然是北極域外國(guó)家，但擁有雄厚的資本、廣闊的市場(chǎng)和日益強(qiáng)大的技術(shù)基礎(chǔ)，是北極國(guó)家開發(fā)北極資源和航道價(jià)值的重要伙伴。
當(dāng)前，中國(guó)與相關(guān)國(guó)家正在合作推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)。如果將這一倡議與北極資源開發(fā)、航道開放等區(qū)域發(fā)展結(jié)合起來(lái)，將有助于進(jìn)一步擴(kuò)大各方的共同利益，并在很大程度上改善當(dāng)前世界交通格局和貿(mào)易格局的不平衡。100年前，英國(guó)著名的地緣政治學(xué)家麥金德就將包括北冰洋在內(nèi)的阿爾漢格爾斯克、中歐、高加索、中亞到中國(guó)西北和東北的地區(qū)描述為“歐亞中樞”，后來(lái)又進(jìn)一步將東歐以東、蒙古以西、西藏地區(qū)以北、北冰洋以南的地區(qū)稱為歐亞大陸的“心臟地帶”。由于這片由北極地區(qū)和大陸性水系構(gòu)成的廣闊區(qū)域占到亞洲的一半和歐洲的四分之一，他認(rèn)為隨著航空線路和現(xiàn)代化鐵路交通網(wǎng)絡(luò)的普及，“將構(gòu)成人類與宏大地理現(xiàn)實(shí)之關(guān)系的一場(chǎng)革命”，“他們?cè)谌丝凇⑿←?、棉花、燃料和金屬方面的潛力如此巨大，一個(gè)多少有些分隔的廣闊的經(jīng)濟(jì)世界將在那里發(fā)展起來(lái)”。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“美國(guó)對(duì)中國(guó)崛起的認(rèn)知討論與戰(zhàn)略調(diào)整”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11CGJ018；感謝武漢大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)青年學(xué)者學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)建設(shè)計(jì)劃對(duì)本文的資助）
注釋
【1】The Ilulissat Declaration, Arctic Ocean Conference, Ilulissat, Greenland, 27-29 May 2008, p.1, available on http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf.
【2】Linda Jakobson, "China Prepares for an Ice-Free Arctic", SIPRI Insights on Peace and Security, No. 2010/2, March 2010, p.9.
【3】Arvind Gupta, "Geopolitical Implications of Arctic Meltdown", Strategic Analysis, Vol. 33, No. 2, March 2009, p.175.
【4】根據(jù)北極理事會(huì)網(wǎng)頁(yè)上的公布，北極理事會(huì)除上述成員國(guó)和組織外，現(xiàn)有觀察員國(guó)和組織26個(gè)，正申請(qǐng)成為觀察員的有12個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織。參見http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/partners-links。
【5】參見北極理事會(huì)網(wǎng)站："20 years of the Arctic Council: What are the 'Big Questions' ahead?", 20 September, 2016, http://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/418-20-years-balton-2。
【6】Arctic Council, Senior Arctic Officials (SAO)Report to Ministers, May 2011, p.50, http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/20-main-documents-from-nuuk#.
【7】Piotr Graczyk &Timo Koivurova, "A new era in the Arctic Council's external relations? Broader consequences of the Nuuk observer rules for arctic governance", Polar Record, October 2012, p.8.
【8】Maxwell Cohen, "The Arctic and the National Interest", International Journal, Vol.26, No.1, Winter 1970/1971, p.81.
【9】比如：Oran Young, "The Internationalization of the Circumpolar North: Charting a Course for the 21st century", 2000, http://www.thearctic.is/PDF/The%20Internationalization%20of%20the%20Circumpolar%20North.pdf; Linda Nowland, "Arctic legal Regime for Environmental Protection", IUCN Environmental Policy and Law Paper, Vol.44, 2001; Rosemary Rayfus, "Melting Moments: The Future of Polar Oceans Governance in a Warming World", RECIEL, Vol.2, 2007, pp.196-216; Donald R Rothwell, "The Arctic in International Affairs: Time for a New Regime? ", ANU College of Law Research Paper, No. 08-37 , December 10, 2008, http://ssrn.com/abstract=1314546; Timo Koivurova, "Alternatives for an Arctic Treaty -Evaluation and a New Proposal," Review of European Community & International Environmental Law, Volume 17, Issue 1, April 2008, pp.12-26; Jeniffer Rhemann, "Looking Within and Outside the Arctic to Increase the Governance Capacity of the Arctic Council", in Thomas S. Axworthy, Timo Koivurova and Waliul Hasanat edited., The Arctic Council: Its Place in the Future of Arctic Governance, Toronto: Munk-Gordon Arctic Security Program &the University of Lapland, 2012, http://gordonfoundation.ca/app/uploads/2017/03/2012_ArcticCouncilGovernance_WEB.pdf.
【10】European Pariliament, Resolution of 9 October 2008 on Arctic Governance, No.15, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P6-TA-2008-0474.
【11】Brooks B. Yeager, "The Ilulissat Declaration: Background and Implications for Arctic Governance", Presentation prepared for the Aspen Dialogue and Commission on Arctic Climate Change, November 5, 2008, http://arcticgovernance.custompublish.com/the-ilulissat-declaration-background-and-implications-for-arctic-governance.4626039-137746.htm1.
【12】Arvind Gupta, "Geopolitical Implications of Arctic Meltdown", Strategic Analysis, Vol. 33, No. 2, March 2009, p.175.
【13】The Ilulissat Declaration, Arctic Ocean Conference, Ilulissat, Greenland, 27-29 May 2008, p.1, http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf.
【14】The White House, NSPD-66/HSPD-25 on Arctic Region Policy, January 9, 2009, https://fas.org/irp/offdocs/nspd/nspd-66.htm.
【15】中國(guó)學(xué)者在這方面有過(guò)專門分析，參見劉中民：《〈聯(lián)介國(guó)海洋法公約〉生效的負(fù)面效應(yīng)分析》，《外交評(píng)論》，2008年第3期；孫豫寧：《北極治理模式研究》，外交學(xué)院博士學(xué)位論文，2012年；劉惠榮、董躍: 《海洋法視角下的北極法律問(wèn)題研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012年；郭培清、盧瑤：《北極治理模式的國(guó)際探討及北極治理實(shí)踐的新發(fā)展》，《國(guó)際觀察》，2015年第5期。
【16】Oran Young, "The Internationalization of the Circumpolar North: Charting a Course for the 21st century", 2000, p.6, http://www.thearctic.is/articles/topics/internationaization/enska/kafli_0301.htm.
【17】Oran Young, "Arctic Governance: Preparing for the Next Phase", Presented at the Arctic Parliamentary Conference, Tromsø 11-13 august 2002, p.7, http://www.arcticparl.org/_res/site/File/images/conf5_scpar20021.pdf.
【18】Oran R. Young, "The Arctic in Play: Governance in a Time of Rapid Change", The International journal of Marine and Coastal Law, 2009, pp.423-442; Oran Young, "If an Arctic Ocean treaty is not the solution, what is the alternative?", Polar Record, Vol.47, No.4, October 2011, pp.327-334; Report of the Arctic Governance Project, "Arctic Governance in an Era of Transformative Change: Critical Questions, Governance Principles, Ways Forward", 14 April 2010, p.13, http://www.arcticgovernance.org/.
【19】【20】Oran Young, "Building an international regime complex for the arctic :current status and next steps", The Polar Journal, Vol.2, No.2, December 2012, pp.394-396
【21】Olav Schram Stokke, "Examining the Consequence of Arctic Institutions", in Olav Schram Stokke and Geir Honneland, eds., International Cooperation and Arctic Governance: Regime Effectiveness and Northern Region Building, London: Routledge, 2007, pp.15-22.
【22】Yves Fassin, "Dynamic Perspective in Freeman's Stakeholder Model", Journal of Business Ethics, Vol.96, 2010, p.40.
【23】Bertrand de la Chapelle, Internet Governance: lnfrastructure and lnstitutions, Oxford University Press, 2009, pp. 256-270.
【24】阮建平：《“近北極國(guó)家”還是“北極利益攸關(guān)方”——中國(guó)參與北極治理的身份思考》，《國(guó)際論壇》，2016年第1期，第50頁(yè)。
【25】Oran R. Young, "The Arctic in Play: Governance in a Time of Rapid Change", The International journal of Marine and Coastal Law, Vol.24, 2009, pp.431-442.
【26】中國(guó)政府2015年7月公布的新的《國(guó)家安全法》對(duì)此作出了原則規(guī)定，參見新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/ziliao/2015-07/02/c_127977989.htm。
【27】David Curtis Wright, The Dragon Eyes the Top of the World: Arctic Policy Debate and Discussion in China,China Maritimes Studies Institutes, U.S. Naval War College, Newport, Rhode Island, August 2011 p.32, p.38; Linda jakobson and Jingchao Peng, China's Arctic Aspirations, SIPRI Policy Paper 34, November, 2012, p.23.
【28】胡正躍：《中國(guó)對(duì)北極事務(wù)的看法》，《世界知識(shí)》，2009年第15期，第54頁(yè)。
【29】參見中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站：http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306854.shtml。
【30】2015年11月20日，時(shí)任外交部發(fā)言人洪磊主持例行記者會(huì)，參見中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站：http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1316825.shtm，訪問(wèn)時(shí)間：2015年11月20日。
【31】［英］哈·麥金德：《民主的理想與現(xiàn)實(shí)》，王鼎杰譯，上海人民出版社，2016年，第68頁(yè)。
【32】［英］哈·麥金德：《歷史的地理樞紐》，林爾蔚、陳江譯，北京：商務(wù)印書館，2009年，第67頁(yè)。
The Reform of Arctic Governance and the Method of China's Participation
Ruan Jianping
Abstract: The acceleration of the Arctic ice melting not only increases the prospective of its resource development and sea route opening, but also arouses the geopolitical competition again, and finally exacerbates the worldwide worry of its ecological environment deterioration. Due to its closed system, structural imbalance and fragmentized mechanism, the established Arctic governance cannot effectively deal with more and more complex challenges. Given the inadequacy of the current reform proposals and the fact of increasingly close interaction between Arctic and the rest of the world, the idea of ‘stakeholder’ helps to alleviate many problems resulted from identity exclusion, increase its capability of resource mobilization, and enhance its legitimacy and effectiveness. Also, the idea can provide a stronger base for China’s participation in the Arctic governance reform.
Keywords: Arctic, Governance, Reform, China, Stakeholder
