香港保障房政策評析：經(jīng)驗教訓與借鑒意義

在保障房供給上，“不把雞蛋放在一個籃子里”。除了由政府免費提供給最低收入者的公共住房和居民全憑私人力量在市場上購買的商品房外，其他住房都兼具商品和社會保障品雙重特征。居民經(jīng)濟條件越差，就越需要政府提供住房保障，其保障房就越有社會保障品性質(zhì)。居民經(jīng)濟情況的差異決定了政府在提供住房保障時，不能“把雞蛋放在一個籃子里”：既要為中低收入者提供廉價產(chǎn)權(quán)房或租賃房，也要為有一定經(jīng)濟實力、無資格享受住房保障、但購買商品房又有困難的中等收入者提供適當幫扶，還要根據(jù)公租房承租者的經(jīng)濟情況差異，適度區(qū)別其公租房的租金。只有這樣，才能保證住房保障的公平合理。一段時間以來，內(nèi)地個別城市因經(jīng)濟適用房亂象紛呈而宣布停建經(jīng)濟適用房、多數(shù)城市公租房租金定價單一等做法是值得商榷的。

住房保障與住房市場相互競合，在做好住房保障的同時，應(yīng)保護住房市場。從香港的經(jīng)驗來看，保護住房市場的主要辦法是：（1）根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、居民收入、房價、房租等因素，動態(tài)調(diào)整居民申請公租房的資產(chǎn)和收入標準，當居民收入的漲幅趕不上市場上房價、房租的漲幅時，該標準就會提升，否則就會下降。（2）將居室等廉價產(chǎn)權(quán)房作為住房市場的“調(diào)節(jié)器”。當房價高企、居民很難在市場上買房置業(yè)時，政府就會主動興建居室，以平抑房價；反之，當住房市場疲軟，政府就主動停建居室，以保護住房市場。內(nèi)地在實施住房保障的過程中，應(yīng)注意借鑒該做法，既要每隔一段時間就合理調(diào)整公租房申請者的資產(chǎn)和收入限額，也要將經(jīng)濟適用房作為“調(diào)節(jié)器”，調(diào)控住房市場，確保住房市場持續(xù)繁榮和政府財政收入穩(wěn)定。

將住房保障視為促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要工具。從香港的經(jīng)驗來看，在保護住房市場的前提下，做好住房保障有以下幾點好處：（1）可以減少政府房價調(diào)控壓力，促進住房市場持續(xù)繁榮。（2）可以減輕中低收入者的買房壓力，減輕其居住之憂，使他們能在一定程度上接受低薪工作，促進經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。（3）有利于擴大內(nèi)需、提升低收入者的生活質(zhì)量和文化素質(zhì)。在適當?shù)淖》勘Ｕ舷?，中低收入者既不擔心成為房奴，又可用?jié)省下來的資金，用于非居住類生活支出及子女教育支出，或者進行小規(guī)模商業(yè)投資，從而有利于改善低收入者的生活質(zhì)量，提升其素質(zhì)和能力，促進經(jīng)濟繁榮發(fā)展。有調(diào)查顯示，公屋既使住戶免受私人房東高租金的剝削，又間接增加了下一代受教育的機會，為其提供了向上流動的機會。（LEE J. NGAI-MING Y, 2006）香港何文田地區(qū)公屋租戶李愛玲女士深有感慨地說：“沒有公屋，我是不可能供養(yǎng)兩個孩子讀書的”。（李婧、林琳，2007）有人打趣地說，在香港只有兩種人最快樂：一種是像李嘉誠那樣的富豪，另一種就是租住公屋的“窮人”。（王堯，2016）由此足見香港公屋對改善低收入者生活質(zhì)量、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的意義。（4）有利于社會穩(wěn)定。香港公屋實踐表明，妥善解決低收入者住房保障問題是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的捷徑之一。香港20世紀50年代初的寮屋區(qū)、50年代中后期的安置區(qū)多是居住條件惡劣、治安情況很差的地區(qū)，械斗現(xiàn)象時有發(fā)生，安置區(qū)一度被稱為香港的“紅番薯”。（美儀，1999）1966年香港動亂中，東頭村、黃大仙等人口密集的安置區(qū)群眾破壞活動頻發(fā)，居住環(huán)境較佳的廉租屋邨卻相當平靜，二者對比十分強烈，政府由此體會到居住環(huán)境改善對促進社會穩(wěn)定的意義。時任香港總督麥理浩感到，香港人過得并不愉快，首要原因是住得太差，于是啟動了為期10年的房屋政策。（劉祖云、吳開澤，2012）（5）有利于開發(fā)城市新鎮(zhèn)。因為中低收入者住房問題由政府來統(tǒng)籌建設(shè)、安排，政府有權(quán)要求被保障者按時入住保障房，否則有權(quán)將其收回，所以以保障房建設(shè)為紐帶開發(fā)城市新鎮(zhèn)，可有效避免空城、“鬼城”現(xiàn)象，可在新鎮(zhèn)周邊配套建設(shè)商業(yè)、學校以及污染較輕的工業(yè)等，實現(xiàn)職住平衡、學住平衡，減少城市交通潮汐現(xiàn)象。待到以保障房為紐帶建設(shè)的新市鎮(zhèn)成熟到一定程度，就可吸引開發(fā)商來進行商品房投資，實現(xiàn)新鎮(zhèn)建設(shè)的良性循環(huán)。在香港住房發(fā)展史上，公屋經(jīng)常扮演“拓荒牛”的角色，既為廣大天下寒士提供了風雨不動安如山的“廣廈”，也使眾多新鎮(zhèn)由生地變成熟地，為政府帶來了豐沛的賣地收入。（黃策勛、陳國豪，2012）從這個角度來看，香港住房保障與住房市場之間確實存在相互競合的關(guān)系。（6）可以保障房為紐帶開展托老、托幼、文娛等系列社區(qū)建設(shè)，使社區(qū)管理有序、服務(wù)到位。香港公屋社區(qū)多設(shè)有托幼、托老、文娛等社區(qū)服務(wù)機構(gòu)和場所，以便居民相互幫助和休息娛樂。同時，香港政府還注意通過鼓勵子女同父母同住或同在一個小區(qū)的公屋分配計劃（如“天倫樂”優(yōu)先配屋計劃等）以及對老者申請公屋的優(yōu)待措施等，弘揚儒家的親情倫理和對老者的尊重。與香港政府相比，內(nèi)地城市政府通常只把保障房建設(shè)視為政府的負擔，而忽視其社會管理服務(wù)價值；只看到保障房建設(shè)對中低收入者安居的局部意義，而忽視其對促進住房市場持續(xù)繁榮、推動城市新區(qū)建設(shè)、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性意義。內(nèi)地城市政府應(yīng)從香港公屋經(jīng)驗中，體會到為中低收入者提供保障房不僅是政府義不容辭的責任，也是政府促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手。

香港與內(nèi)地大都市雖市情迥然不同，但香港保障房政策對內(nèi)地大都市仍有突出的借鑒意義。香港與內(nèi)地大都市存在實行住房保障政策的相似條件。首先，香港和內(nèi)地大都市都是行政主導(dǎo)型體制，政府具備實施住房保障政策所必需的執(zhí)行力。其次，香港和內(nèi)地大都市土地均屬政府（或集體）所有，政府可以相對低廉的價格獲得建設(shè)保障房所需的土地，有條件為保障房建設(shè)機構(gòu)無償或廉價提供土地，否則公共住房無論出售還是出租，其價格都會讓中低收入者難以承受。再次，香港和內(nèi)地大都市一樣房價高企，一方面在高房價的重壓下大批中低收入者無力購房、租房，亟需政府提供住房保障；另一方面政府對土地財政高度依賴，都須保障住房市場持續(xù)繁榮，以期從土地市場上獲取穩(wěn)定的財政收入。由此可見，香港住房保障與住房市場相互競合機制、既努力做好低收入者的住房保障又力求保護住房市場繁榮等經(jīng)驗，堪為內(nèi)地大都市政府所借鑒。

值得指出的是，在保障房建設(shè)、管理細節(jié)上，香港保障房政策有很多值得內(nèi)地大都市政府借鑒的地方。諸如，香港政府規(guī)定本屆政府只能使用任期內(nèi)一半的賣地收入，另一半賣地收入必須留給下一屆政府，該做法既有利于抑制政府過于強烈的賣地沖動，又有利于減少政府財政收入波動。香港政府堅持住房保障屬政府公共管理服務(wù)職能，應(yīng)由政府或政府所有的獨立機構(gòu)來行使。為了推行公屋政策，香港政府專門成立了住房委員會及其執(zhí)行機構(gòu)房屋署，只有在房屋署能夠確保私營機構(gòu)可高效、高質(zhì)量地進行相關(guān)建設(shè)、管理、服務(wù)活動的情況下，才把部分公屋建設(shè)及物業(yè)管理工作，通過招投標方式，交給私營部門辦理。而內(nèi)地大多數(shù)城市政府直到今天仍然沒有專門機構(gòu)來統(tǒng)一管理保障房建設(shè)、管理事宜，在所謂“小政府、大社會”的政策導(dǎo)向下，不少城市政府把保障房建設(shè)、管理直接交給開發(fā)商，導(dǎo)致保障房建設(shè)、管理的混亂、腐敗與不公。中低收入人口居住問題嚴峻的內(nèi)地大都市應(yīng)率先建立負責保障房建設(shè)、運營的專門機構(gòu)——保障房建設(shè)管理局，統(tǒng)一管理本市戶籍及流動人口的保障房建設(shè)及運營工作。