在承租公屋者的資產(chǎn)和入息限額、公屋租金設(shè)定后，無(wú)論限額之內(nèi)還是限額之外都有值得區(qū)別對(duì)待的具體情況。在限額之外，亦即公屋保障范圍之外，還有一批經(jīng)濟(jì)相對(duì)較好、具有一定住房購(gòu)買(mǎi)能力、想置業(yè)而又無(wú)力購(gòu)買(mǎi)商品房的群體，需不同程度的住房保障。還有一些家庭承租公屋后經(jīng)濟(jì)條件有所改善，希望購(gòu)買(mǎi)租住的公屋。這些人的住房同樣有保障品和商品的雙重屬性，只不過(guò)相對(duì)限額內(nèi)的保障對(duì)象的住房而言，其保障品屬性相對(duì)較淡而已。為此，香港房屋署制定了“居者有其屋計(jì)劃”（居室計(jì)劃）、“租者置其屋計(jì)劃”（租置計(jì)劃）以及“置業(yè)資助貸款計(jì)劃”（置貸計(jì)劃）、安置心計(jì)劃等，讓該類(lèi)居民有能力購(gòu)買(mǎi)政府提供的居室和公屋，或資助他們到市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品房。在這些計(jì)劃里，以居室計(jì)劃為主，居室是香港政府提供給居民的最主要的購(gòu)買(mǎi)類(lèi)保障房。

需要指出的是，香港保障房以廉價(jià)租賃房——公屋為主，供居民購(gòu)買(mǎi)的廉價(jià)產(chǎn)權(quán)房——居室等不僅在保障房體系中所占的份額較小，而且常以住房“調(diào)節(jié)器”的形式出現(xiàn)。每當(dāng)房?jī)r(jià)高漲、房租高企、越來(lái)越多的人難以通過(guò)市場(chǎng)解決住房問(wèn)題時(shí)，香港房委會(huì)就會(huì)擴(kuò)大公屋的申請(qǐng)范圍，同時(shí)興建居室，以少許贏利但又比商品房售價(jià)低得多的價(jià)格賣(mài)給符合條件的居民；當(dāng)商品房售價(jià)低落時(shí)，政府則會(huì)主動(dòng)停建居室，以免其對(duì)住房市場(chǎng)形成沖擊。這也反映了保障房的保障范圍并無(wú)絕對(duì)界限，它是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、居民收入尤其是商品房的售價(jià)和租金而不斷變化的。1997年，香港回歸前夕，房?jī)r(jià)飛漲，特區(qū)政府計(jì)劃每年推出5萬(wàn)套居屋給申請(qǐng)者，同時(shí)鼓勵(lì)租住公屋的居民購(gòu)置居所，希望到2008年70%的香港人居住在自己購(gòu)置的住宅中。1998年，亞洲金融危機(jī)來(lái)襲，香港樓市持續(xù)暴跌，私人樓宇價(jià)格指數(shù)從1997年的163.1下降到2003年的61.6，許多按揭貸款購(gòu)房者都成為負(fù)資產(chǎn)人士。為了穩(wěn)定樓市，2003年9月特區(qū)政府宣布無(wú)限期停建及停售居屋和租者置其屋計(jì)劃，終止私人機(jī)構(gòu)參建居屋，停止推行混合發(fā)展計(jì)劃等，全面暫停“可售”類(lèi)公屋政策。2004年以后，私人樓宇價(jià)格迅速上漲，2011年超過(guò)歷史最高水平，很多居民被房地產(chǎn)市場(chǎng)拋棄，置業(yè)變得十分困難，特區(qū)行政長(zhǎng)官在《施政報(bào)告》中宣布重建居屋，而后房屋署決定每年新建約8000個(gè)居屋單位，供符合條件的人購(gòu)買(mǎi)，以回應(yīng)中低收入家庭的置業(yè)訴求。

在資產(chǎn)和入息限額之內(nèi)，公屋承租者的經(jīng)濟(jì)條件也有不同，公屋租金也有所區(qū)別。香港房委會(huì)的做法是對(duì)限額以?xún)?nèi)的超低收入者予以不同程度的租金減免。從2007年8月開(kāi)始，公屋租戶(hù)如符合下列資格，便可獲減四份之一或一半租金：第一，非長(zhǎng)者家庭總收入低于輪候冊(cè)入息限額50％，或租金與入息比例超過(guò)25％，或家庭總收入介乎輪候冊(cè)入息限額50％至70％之間，而租金與入息比例超過(guò)15％，均可獲減50%的租金；第二，非長(zhǎng)者家庭總收入低于輪候冊(cè)入息限額70%、但不低于50％，或租金與入息比例超過(guò)18.5％、但不超過(guò)25％，均可獲減四分之一的租金；第三，長(zhǎng)者家庭（即全部家庭成員年滿(mǎn)60歲或以上）總收入低于輪候冊(cè)入息限額70％，或租金與入息比例超過(guò)18.5%，均可獲減50%的租金。這些規(guī)定既反映了香港公屋政策的細(xì)膩與公平，也說(shuō)明香港公屋政策制定者深諳住房保障之道，即使是被冠以保障房之名的住房，除了極少數(shù)以完全免費(fèi)的形式提供給赤貧者的保障房外，其他保障房仍被視為兼具保障品和商品性質(zhì)的住房，且其保障品的屬性有強(qiáng)弱之別。

除了公屋和居室的建設(shè)規(guī)模常被用作調(diào)節(jié)住房市場(chǎng)的“調(diào)節(jié)器”外，公屋的單套面積、人均居住面積、建筑高度和密度等也被視作住房市場(chǎng)的調(diào)節(jié)手段之一。為了不損害住房市場(chǎng)的健康運(yùn)行，以便政府能從土地市場(chǎng)獲得較多賣(mài)地收入，同時(shí)也為了讓居民租得起或買(mǎi)得起公屋，香港政府堅(jiān)守公屋的高層、高密度、小戶(hù)型（單套面積和人均居住面積均?。┑仍瓌t，使居民保有努力工作、攢錢(qián)買(mǎi)商品房的動(dòng)力，借以保障住房市場(chǎng)需求，促進(jìn)住房市場(chǎng)繁榮發(fā)展。20世紀(jì)50年代，香港開(kāi)始建設(shè)公屋時(shí)，成人人均面積僅2.2平米；20世紀(jì)60年代，成人人均居住面積為3.3平米；1973年至1977年，香港政府推行“十年建屋計(jì)劃”，規(guī)定個(gè)人居住面積不少于3.25平米；20世紀(jì)80年代，人均居住面積提高到5平米；20世紀(jì)90年代末，人均居住面積才提高到7.5平米；時(shí)至今日，新和諧式公屋的二至三人單位（室內(nèi)面積約22平方米）可配予二或三人家庭、一睡房單位（室內(nèi)面積約30平方米）可配予三或四人家庭等，人均居住面積也僅10平米左右。20世紀(jì)50年代，公屋（即“救災(zāi)屋”）每戶(hù)面積11.14平米，設(shè)備簡(jiǎn)陋，沒(méi)有廚房，洗手間、浴室和水喉樓層公用。20世紀(jì)六七十年代，公屋單套面積多為23至46平米，每戶(hù)有單獨(dú)的廚房、洗手間。1987年，香港推出新款十字星型公屋——青衣華苑的兩房套間僅37平米、三房套間僅52或59平米。1996年以來(lái)，香港推出的康和式公寓的兩房、三房單套面積一般也只46平米、61平米，臥室甚至只有4~5平米，三居室一般不超過(guò)85平米，且即使85平米的住房?jī)?nèi)住有6人之多，也被視為必須遷出的“優(yōu)先處理寬敞戶(hù)”。為了節(jié)省土地，香港公屋采取了高層、高密度的發(fā)展模式，目前新建的公屋都向高空發(fā)展，住宅大廈一般以40層高為標(biāo)準(zhǔn)（葉國(guó)謙，2006）。與私人地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)的住宅區(qū)相比，公屋住區(qū)的開(kāi)發(fā)密度要高出44%~72%（楊靖、郭菂、張嵩，2008）。

在堅(jiān)守高層、高密度、小戶(hù)型原則的同時(shí)，盡可能提高公屋住戶(hù)的居住品質(zhì)，以增進(jìn)公屋的住房保障意義。在此方面，香港公屋主要通過(guò)精巧的室內(nèi)設(shè)計(jì)、豐富的室外景觀設(shè)計(jì)、完備的配套設(shè)施、便捷的交通、嚴(yán)格的管理和細(xì)膩的服務(wù)來(lái)彌補(bǔ)公屋的“先天不足”，力求在房屋夾縫中為居民創(chuàng)造出“別樣的洞天”（鄒穎、卞洪濱，1999），讓社區(qū)成為居民的戶(hù)外“起居室”，實(shí)現(xiàn)公屋雖小但整體居住環(huán)境卻未惡化的良好效果。

在公平和效率之間尋找平衡的香港住房保障機(jī)制之所以能取得成功，不僅取決于香港住房委員會(huì)明確地將住房分為住房保障和住房市場(chǎng)兩個(gè)部分，根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況、居民收入、房?jī)r(jià)等因素為居民提供不同層次的住房保障，而且取決于以下幾個(gè)關(guān)鍵條件。

第一，土地政府所有。香港公屋政策賴(lài)以實(shí)行的關(guān)鍵條件之一是土地政府所有，政府能免費(fèi)向房委會(huì)提供用來(lái)建設(shè)公屋的土地，若土地并非政府所有，在寸土寸金的香港，政府須花高價(jià)購(gòu)買(mǎi)土地建設(shè)公屋，則不僅財(cái)政難以承受，而且這樣的公屋即使建成，低收入居民也租不起。

第二，政府對(duì)土地財(cái)政高度依賴(lài)。香港政府需通過(guò)賣(mài)地收入來(lái)維持低稅制，以吸引投資和人才，維持經(jīng)濟(jì)繁榮。如果不依賴(lài)土地財(cái)政，那么香港政府完全可以像新加坡政府那樣更廣泛、更高層次地實(shí)行住房保障政策，使住房保障范圍空前擴(kuò)大，住房市場(chǎng)高度緊縮。正因?yàn)橄愀奂纫獙?shí)行具有基本品質(zhì)的住房保障，又要保護(hù)住房市場(chǎng)的持續(xù)繁榮，所以香港政府才不得不根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種因素而不斷地在住房公平和效率之間艱難地尋找平衡。

第三，法治完備，社會(huì)透明，政府廉能。實(shí)施住房保障的前提之一是如何確保公房能夠被分配給真正有需要的人，如何根據(jù)保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀況提供不同層次的住房保障，這就需要該地區(qū)法治健全、征信系統(tǒng)完善、政府廉潔高效，確保申請(qǐng)租賃或購(gòu)買(mǎi)公屋者的資產(chǎn)和收入真實(shí)可信，每一位申請(qǐng)者都不造假，每一位與保障房建設(shè)、分配、管理相關(guān)的政府工作人員都既不敢腐敗尋租，又有能力把公屋建設(shè)、運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)工作做好，否則公屋資源就會(huì)被無(wú)謂浪費(fèi)，公屋品質(zhì)也無(wú)從保證。

第四，成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，頒布相關(guān)法律，制定一系列嚴(yán)格到位的政策。為了加強(qiáng)公屋建設(shè)、管理工作，香港政府成立了房屋委員會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)——房屋署，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公共住房發(fā)展規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)、分配和運(yùn)營(yíng)管理等具體事務(wù)；頒布了《房屋條例》《建筑條例》《業(yè)主與租客條例》等法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，明確規(guī)定住房保障的適用對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、水平、資金來(lái)源、管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)罰則（李小瑩、劉伊生，2011），制定了一系列公營(yíng)房屋政策，共分為甲、乙、丙三個(gè)部分：甲部是公屋申請(qǐng)、調(diào)遷及資助置業(yè)計(jì)劃，規(guī)定了申請(qǐng)租住公屋的資格、拆遷戶(hù)的安置、租住公共房屋編配標(biāo)準(zhǔn)等12個(gè)方面的具體政策。乙部、丙部包括房屋管理、租金政策及一般事項(xiàng)等。這些法律和政策使公屋管理有法可依、有章可循。

第五，沒(méi)有流動(dòng)人口及潛在的“洼地”效應(yīng)。香港是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，不像內(nèi)地大城市存在嚴(yán)峻的流動(dòng)人口居住問(wèn)題，不會(huì)出現(xiàn)潛在的“洼地”效應(yīng)——住房保障越好，流動(dòng)人口就越會(huì)因此大量涌入，使政府不堪重負(fù)。