【摘要】“9·11”恐怖襲擊事件之后，為了有效應(yīng)對一系列非傳統(tǒng)安全威脅，英、德兩國都開始進(jìn)行國家安全體制的改革，對現(xiàn)有國家安全機構(gòu)設(shè)置也作出了調(diào)整。英國“扁平化”國家安全機構(gòu)設(shè)置使其擁有強力的一線實務(wù)部門和反應(yīng)迅速的運行機制，但出現(xiàn)了部門間協(xié)作能力差、信息壁壘等弊端；德國“官僚制”的集權(quán)式國家安全機構(gòu)設(shè)置保證了整個系統(tǒng)明確的分工和高效的執(zhí)行力，但也未能避免由于“官僚制”模式本身的結(jié)構(gòu)性缺陷而導(dǎo)致的一系列問題。

【關(guān)鍵詞】英國  德國  國家安全體制改革  國家安全機構(gòu)設(shè)置    【中圖分類號】D815.5    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

冷戰(zhàn)結(jié)束后，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅因素相互交織，國際形勢和影響國家安全的問題出現(xiàn)了新的變化。尤其是“9·11”恐怖襲擊事件的慘痛教訓(xùn)，促使西方各國重新審視和思考舊有國家安全體系的缺陷與不足，紛紛著手進(jìn)行國家安全體制的改革。

英、德兩國國家安全機構(gòu)調(diào)整和重構(gòu)

第二次世界大戰(zhàn)之后，為了使國家免受戰(zhàn)爭的威脅，歐洲主要國家紛紛以原有的軍事、情報及警察等相關(guān)機構(gòu)為基礎(chǔ)，整合相關(guān)資源，建設(shè)了現(xiàn)代意義上的國家安全體系。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，國際經(jīng)濟政治環(huán)境發(fā)生了深刻變化，以恐怖主義為代表的非傳統(tǒng)領(lǐng)域因素取代了傳統(tǒng)領(lǐng)域的軍事因素，成為威脅國家安全的主要來源。“9·11”恐怖襲擊事件對于西方世界的強烈觸動和長久以來的恐怖主義隱患，促使英、德兩國加快推進(jìn)國家安全機構(gòu)的調(diào)整與重新構(gòu)建。

英國——國家安全體系的“扁平化”調(diào)整。英國并沒有一個單獨機構(gòu)負(fù)責(zé)所有方面的國內(nèi)安全保衛(wèi)工作，而是由內(nèi)政部及其管轄下的多個機構(gòu)共同承擔(dān)。英國國家安全體系由內(nèi)政部及下設(shè)的內(nèi)閣辦公室、稅務(wù)及海關(guān)總署、交通運輸安全及應(yīng)急局、衛(wèi)生防護(hù)局、交通部、工業(yè)貿(mào)易部及多個警察執(zhí)法機構(gòu)組成，多位大臣、部長及其領(lǐng)導(dǎo)的機構(gòu)既有分工、又有合作，共同負(fù)責(zé)國家安全工作（如圖1）。

圖1 英國國家安全機構(gòu)圖

英國國家安全機構(gòu)設(shè)置層級較少，從最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)內(nèi)政部到一線安全實務(wù)部門最多不超過四級；而進(jìn)入新世紀(jì)之后的若干改革措施及新設(shè)的首相直接問責(zé)制度，縮短了領(lǐng)導(dǎo)部門和實務(wù)部門之間的距離，進(jìn)一步加強了這種“扁平化”的趨勢。

“9·11”恐怖襲擊事件之后，英國政府調(diào)整了國家安全戰(zhàn)略思想。2002年，英國政府發(fā)布“部際反恐戰(zhàn)略”，提出了“4Ps”（Prevent, Pursue, Protect and Prepare）戰(zhàn)略思想。“4Ps”戰(zhàn)略思想一經(jīng)提出，就成為英國國家安全和反恐工作的指導(dǎo)思想。在這一思想指導(dǎo)下，英國國家安全機構(gòu)也作出了相應(yīng)的調(diào)整：2002年，時任英國首相托尼·布萊爾在內(nèi)閣辦公室下新設(shè)了安全與情報協(xié)調(diào)辦公室，直接負(fù)責(zé)全局統(tǒng)籌危機管理和反恐工作。安全與情報辦公室目前的主要工作重點是確保英國“部際反恐戰(zhàn)略”的貫徹和實施；2003年，英國政府在“軍情五處”轄下設(shè)立聯(lián)合情報分析中心，其主要職責(zé)是對危害國家安全的潛在威脅和早期預(yù)警信息進(jìn)行收集和評估。聯(lián)合情報中心旨在打破部門之間的信息壁壘，將國家安全體系內(nèi)的十余個政府部門管轄下的約一百個機構(gòu)的情報信息進(jìn)行整合和分析，進(jìn)一步加強部門協(xié)作，為國內(nèi)安全保衛(wèi)、反恐、對外安全保衛(wèi)工作提供長期的理論、技術(shù)、政策和實操方面的支持。

德國——“官僚制”國家安全體系的不斷強化。德國國家安全體系是以1949年《基本法》（德國憲法）為基礎(chǔ)建立的，經(jīng)過數(shù)十年的演變，形成了一個以聯(lián)邦安全委員會為核心，由聯(lián)邦、州、和地方層級的多個部門構(gòu)成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?ldquo;官僚制”集權(quán)國家安全體制（如圖2）。德國安全體系的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是聯(lián)邦安全委員會，其前身是成立于1955年的聯(lián)邦國防委員會，成立后職能和地位幾經(jīng)變化，直至“9·11”恐怖襲擊事件之后，其職權(quán)才得到空前擴展，成為德國安全體制的核心部門。聯(lián)邦總理擔(dān)任聯(lián)邦安全委員會主席一職，其他成員包括聯(lián)邦總理府主任、外交部長、內(nèi)政部長、國防部長、司法部長、財政部長、經(jīng)濟合作及發(fā)展部長，主要負(fù)責(zé)授權(quán)對外軍備、協(xié)調(diào)政府各部門安全政策、討論或決定德國安全戰(zhàn)略方向。

圖2 德國國家安全機構(gòu)圖

“9·11”恐怖襲擊事件后，為應(yīng)對愈發(fā)嚴(yán)重的恐怖主義威脅，德國以反恐立法為先導(dǎo)，通過立法整合，進(jìn)一步加強了集權(quán)式國家安全體系的構(gòu)建。2002年1月，德國通過了《德國反國際恐怖主義法》，整合包括《聯(lián)邦憲法保衛(wèi)法》、《軍事反間謀局法》、《聯(lián)邦情報局法》以及《1975年能源安全法》等在內(nèi)的二十余部安全法律。這二十余部法律基本覆蓋了德國國家安全機構(gòu)內(nèi)的所有機構(gòu)，從立法角度加強了德國國家安全機構(gòu)的緊密性和整體性。《德國反國際恐怖主義法》至2007年1月到期后，德國又通過《德國反恐怖主義補充法》以做延續(xù)。近年來，德國又通過了《共同反恐?jǐn)?shù)據(jù)法》和《空中安全法》，進(jìn)一步通過立法手段將相關(guān)機構(gòu)整合入國家安全體系之中。

英、德兩國國家安全機構(gòu)設(shè)置的各自優(yōu)勢

英國國家安全機構(gòu)設(shè)置優(yōu)勢。英國“扁平化”國家安全機構(gòu)設(shè)置簡化了領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)與實務(wù)部門之間的命令傳達(dá)和信息反饋程序，這為國家安全各項工作的開展提供了兩大優(yōu)勢：

一是政策從制定到實施具有速度優(yōu)勢。國家安全機構(gòu)層級的減少，使得領(lǐng)導(dǎo)部門制定的各項方針政策可以更快速地自上而下傳達(dá)到實施機構(gòu)，一線實務(wù)部門搜集到的情報信息也能更快速地自下而上反饋到?jīng)Q策機構(gòu)。因此，英國在應(yīng)對各類（尤其是恐怖主義活動所引發(fā)的）安全問題時，就具備了危機處理和應(yīng)急反應(yīng)方面的速度優(yōu)勢。

二是有助于各部門、機構(gòu)自身的能力強化。國家安全機構(gòu)的“扁平化”可以使更多部門、機構(gòu)接觸到國家安全實務(wù)工作。在長期的一線工作中，各部門的信息、資源和工作能力都可以在實踐中得到實時更新和優(yōu)化。由于機構(gòu)層級的減少，機構(gòu)整體下沉，很多二級部門實現(xiàn)了決策機構(gòu)和實務(wù)機構(gòu)的一體化，這樣一方面可以保證國家安全方針和政策的制定能夠更切合國家安全的實際需要，更具有針對性和可行性；另一方面賦予各部門、機構(gòu)更多的權(quán)力，可以增強部門、機構(gòu)在工作中的內(nèi)驅(qū)力，促使部門、機構(gòu)完成自身能力的提高和強化。

德國國家安全機構(gòu)設(shè)置優(yōu)勢。不同于英國，德國國家安全機構(gòu)呈現(xiàn)出高度的集權(quán)化特征。負(fù)責(zé)國家安全實務(wù)的六大機構(gòu)的部長全部是聯(lián)邦安全委員會的成員，而聯(lián)邦安全委員會的主席又由聯(lián)邦總理擔(dān)任，這就使得聯(lián)邦安全委員會在國家安全領(lǐng)域成為了一個集權(quán)機構(gòu)。聯(lián)邦國家安全委員會掌握著國家安全事務(wù)中的絕對權(quán)力，委員會及六大機構(gòu)以外的國家安全部門權(quán)力極為有限。這種相對成熟的“官僚制”機構(gòu)設(shè)置形式具有以下優(yōu)勢：

一是國家安全系統(tǒng)具有極強的執(zhí)行力。由于與國家安全工作相關(guān)的立法、決策、軍事、警務(wù)等職權(quán)高度集中在聯(lián)邦國家安全委員會，委員會以外的各機構(gòu)和部門只有執(zhí)行權(quán)而沒有決策權(quán)，這就保證了各項國家安全方針政策一旦經(jīng)由聯(lián)邦國家安全委員會制定和發(fā)布，在實施過程中就不會遇到阻力，進(jìn)而充分保障了國家安全系統(tǒng)的執(zhí)行力。

二是各國家安全機構(gòu)分工明確、職責(zé)清晰。在“官僚制”集權(quán)模式下，德國各國家安全機構(gòu)有著嚴(yán)格的權(quán)責(zé)劃分。一個突出的表現(xiàn)就是軍隊、警察與情報部門的責(zé)任規(guī)劃：德國聯(lián)邦防衛(wèi)軍純粹執(zhí)行軍事防衛(wèi)任務(wù)，絕不代行警察職務(wù)；警察職責(zé)集中于維持治安與國內(nèi)穩(wěn)定，行使打擊犯罪、維持社會治安及公共秩序的公權(quán)力，但無情報偵察權(quán)；情報部門負(fù)責(zé)情報業(yè)務(wù)的偵察工作，不行使公權(quán)力。即使在部門內(nèi)部，德國國家安全機構(gòu)也依然有著明確職權(quán)劃分。以情報機構(gòu)為例：聯(lián)邦情報局的權(quán)限只能是收集國外情報；聯(lián)邦憲法保護(hù)局的權(quán)限只能是收集國內(nèi)情報；軍事情報局則收集與軍隊安全相關(guān)的情報。明確的權(quán)責(zé)劃分保證了各部門、機構(gòu)有明確的分工，在具體工作中既有利于實現(xiàn)各部門的專業(yè)化，又能最大限度地避免資源浪費。

英國國家安全機構(gòu)的“扁平化”設(shè)置，使得部門之間互有重疊、權(quán)責(zé)不清，協(xié)調(diào)性差，信息壁壘等問題嚴(yán)重

英國國家安全機構(gòu)的“扁平化”設(shè)置，使得英國國家安全體系的第二層級有超過十個部門，過多同級部門的存在，不可避免地造成了國家安全工作中的一些問題：

一是機構(gòu)、部門之間互有重疊，權(quán)責(zé)不清。這一問題集中發(fā)生在英國國家安全體系中的第二層級，以交通部為例：交通部領(lǐng)導(dǎo)的英國交通警察部門負(fù)責(zé)英格蘭、威爾士和蘇格蘭的鐵路系統(tǒng)和包括倫敦地鐵等都市交通系統(tǒng)的安全；但同時，內(nèi)政部還下設(shè)了交通運輸安全及應(yīng)急局，負(fù)責(zé)包括航空、航海和鐵路在內(nèi)的公共交通及其設(shè)施的安全。顯然，英國交通警察和交通運輸安全及應(yīng)急局在職責(zé)上嚴(yán)重重疊，在實際工作中難免出現(xiàn)重復(fù)，造成人力和資源的浪費，甚至有可能導(dǎo)致部門之間的矛盾與內(nèi)耗。

二是機構(gòu)、部門之間協(xié)調(diào)性較差，信息壁壘問題嚴(yán)重。英國國家安全機構(gòu)“扁平化”設(shè)置方式所形成的部分機構(gòu)決策、實施一體化，雖然有利于部門自身的能力強化，但同時也為部門間的協(xié)作制造了困難。由于職能重疊的情況存在，一旦兩個同時具有決策權(quán)的同級部門作出不同決策，必然會造成實際工作中混亂。而更嚴(yán)重的問題在于，由于部門之間級別相同，互相之間沒有明確的上下位關(guān)系，實際工作中的混亂很容易導(dǎo)致部門之間的矛盾和沖突。這就造成了英國國家安全體系中，部門間協(xié)調(diào)性較差，并且容易形成信息壁壘。

德國“官僚制”的集權(quán)式國家安全機構(gòu)設(shè)置，使得機構(gòu)職權(quán)被過度限制、工作缺乏主動性，機構(gòu)固化、體制改革和創(chuàng)新困難

德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯在其所著的《支配社會學(xué)》一書中，曾經(jīng)構(gòu)想了一個以統(tǒng)一集權(quán)、嚴(yán)格層級和專業(yè)化分工為特征的理想化的“官僚制”機構(gòu)組織形式，近一個世紀(jì)之后，德國構(gòu)建的國家安全機構(gòu)體系也基本上具備了上述特點。然而，正如中外學(xué)者對于韋伯“官僚制”理論的批判，德國國家安全機構(gòu)設(shè)置也存在著由于“官僚制”模式的結(jié)構(gòu)性問題而產(chǎn)生的若干弊端：

一是一線機構(gòu)職權(quán)被過度限制，工作缺乏主動性。德國安全機構(gòu)體系的權(quán)力過于集中，且層級過于嚴(yán)格，必然會導(dǎo)致一線實務(wù)部門權(quán)力過小，在工作中限制過多。這就會造成一線實務(wù)部門在工作中墨守成規(guī)，唯上級是從，缺乏主動性，而對于國家安全影響更為嚴(yán)重的是，一線實務(wù)部門在過度的限制下，極易出現(xiàn)畏于越權(quán)而推諉不作為的現(xiàn)象。德國憲法保衛(wèi)局于2002年發(fā)布的官方報告中就明確指出，德國普遍出現(xiàn)地方安全部門將恐怖分子從管轄內(nèi)的州驅(qū)趕到其他州，但恐怖分子依然在德國境內(nèi)的情況。

二是機構(gòu)層級過于嚴(yán)格，運行程序復(fù)雜，應(yīng)對突發(fā)安全問題反應(yīng)緩慢。德國國家安全機構(gòu)運行模式的一個明顯特征就是由基層到中央的明確層級制度，安全工作從地方層級開始執(zhí)行，如果有必要才依次由州和聯(lián)邦機構(gòu)介入。這種過于嚴(yán)格的層級制度和復(fù)雜的運行程序必然會造成整個國家安全系統(tǒng)缺乏靈活性，進(jìn)而導(dǎo)致反應(yīng)緩慢。

三是機構(gòu)固化，體制改革和創(chuàng)新困難。源于嚴(yán)格層級和制度的保守性是官僚制產(chǎn)生弊端的主要原因，而官僚制的成熟和發(fā)展也不斷加強層級和制度的嚴(yán)格程度，進(jìn)而導(dǎo)致機構(gòu)和部門的固化。德國國家安全機構(gòu)的發(fā)展也遵循著這一規(guī)律。在聯(lián)邦國防委員會時期，德國國家安全的核心領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)架就是由聯(lián)邦總理與國防、外交、內(nèi)政、經(jīng)濟、財政部長組成，經(jīng)過六十余年的發(fā)展，這個核心領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)架的變化僅僅是加入了司法部長。由此可見，德國國家安全體系和機構(gòu)已經(jīng)高度固化，而機構(gòu)的固化則導(dǎo)致權(quán)力和利益固化，這就造成很難對現(xiàn)有體制進(jìn)行改革和創(chuàng)新。畢竟體制改革和創(chuàng)新必然要觸動現(xiàn)有部門的利益，也就不可避免地遭遇很大的阻力。事實上，德國國家安全機構(gòu)甚至在集權(quán)化改革的進(jìn)程中也已經(jīng)遭遇了挫折。2008年，德國總理默克爾提出建立國家安全委員會，進(jìn)一步擴大（聯(lián)邦安全委員會改組成的）國家安全委員會在國家安全工作中的權(quán)力。但是由于成立國家安全委員會將擴大總理在國家安全事務(wù)中的決策權(quán)，觸動了多方利益，這一提案遭到強力反對，最終不了了之。

國家安全機構(gòu)設(shè)置是否具有科學(xué)性和先進(jìn)性，直接關(guān)系著國家安全工作能否切實有效地維護(hù)國家安全與社會穩(wěn)定

國家安全機構(gòu)設(shè)置是國家安全體制不可或缺的重要組成部分，機構(gòu)設(shè)置是否具有科學(xué)性和先進(jìn)性，直接關(guān)系著國家安全工作能否切實有效地維護(hù)國家安全與社會穩(wěn)定。結(jié)合對于英、德兩國國家安全機構(gòu)設(shè)置的研判與分析，對于我國國家安全體制改革提出以下四點建議：

一是將提高應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的能力作為國家安全機構(gòu)設(shè)置的改革方向。冷戰(zhàn)的結(jié)束及全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，促使世界秩序重塑，國際政治經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生劇變，各類非傳統(tǒng)安全威脅日益凸顯。不僅僅是恐怖主義問題，難民大量涌入對德國社會穩(wěn)定造成的巨大影響，“脫歐”對英國經(jīng)濟產(chǎn)生的難以預(yù)測的潛在威脅等，都對各國國家安全體系構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。英國“4Ps”安全戰(zhàn)略思想與《德國反國際恐怖主義法》，都是以應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅為宗旨。因此，將提高應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的能力作為重點，是新時期國家安全體制改革的應(yīng)有之義。在國家安全機構(gòu)體系設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)側(cè)重提高對非傳統(tǒng)安全問題的反應(yīng)與處理能力，對非傳統(tǒng)安全威脅的預(yù)警與監(jiān)控能力以及對非傳統(tǒng)安全隱患的發(fā)現(xiàn)與排查能力。

二是構(gòu)建彈性國家安全決策機制。一國之國家安全方針和政策，關(guān)系到國家能否從容應(yīng)對來自國內(nèi)外的傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)安全威脅，也關(guān)系到能否為國家發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境和良性的空間。作為國家安全方針政策制定和實施的載體，國家安全機構(gòu)的設(shè)置必須要以能否保證其順利、有效的實施為基點。方針和政策沒有權(quán)威性，就只是一紙空文；沒有可行性，則無異于坐而論道。因此，在國家安全機構(gòu)的設(shè)置中，有必要構(gòu)建具有彈性的決策機制，使國家安全決策權(quán)既可以掌握在領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)手中，保證其不打折扣地實施，又可以下放到實務(wù)部門，在實踐中將方針、政策不斷改進(jìn)和完善。彈性的決策機制還可以一定程度上避免單一部門長期把控決策權(quán)，造成部門利益固化的問題。

三是同時推進(jìn)國家安全中層部門專業(yè)化和下沉化。中層部門在國家安全機構(gòu)體系中即是頂層部門的決策執(zhí)行者，又是一線實務(wù)部門的決策發(fā)布者，可以說，中層部門能否高效地行使其職權(quán)、發(fā)揮其能力，對于國家安全工作起著至關(guān)重要的作用。中層部門的設(shè)計與組建，應(yīng)當(dāng)專業(yè)化與下沉化并行。下沉化可以增加中層部門的內(nèi)驅(qū)力，能夠?qū)崟r進(jìn)行部門優(yōu)化；專業(yè)化可以使中層部門分工明確，避免出現(xiàn)英國國家安全部門職權(quán)重疊的情況，規(guī)避信息壁壘問題的發(fā)生，再輔以領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的全局指揮，合理分配資源，做到部門內(nèi)驅(qū)力和部門協(xié)作性的平衡。

四是推行長效與臨時雙套國家安全機構(gòu)運行機制。從新時期各類多發(fā)非傳統(tǒng)安全問題的特點來看，國家安全系統(tǒng)既要能夠?qū)撛诘陌踩[患進(jìn)行長期有效的控制，又要能夠?qū)ν话l(fā)的安全威脅進(jìn)行及時的應(yīng)對和處理，單一的國家安全機構(gòu)運行機制顯然已經(jīng)不能滿足當(dāng)前國家安全現(xiàn)實需要。因此，國家安全系統(tǒng)需要推行雙運行機制：在日常工作中，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟块T層級設(shè)置和問責(zé)體系為基礎(chǔ)，建立一套分工合理、能夠穩(wěn)定運行的長效運行機制，以長期管控各類安全隱患，保持社會穩(wěn)定；當(dāng)恐怖襲擊、疾病、自然災(zāi)害等安全問題突發(fā)時，啟動臨時國家安全機制，打破部門限制、簡化運行流程，及時制定應(yīng)急計劃，進(jìn)行危機的快速反應(yīng)和處理，避免事態(tài)的進(jìn)一步擴大。

（作者單位：中國人民公安大學(xué)）

【注：本文系中國人民公安大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項目“歐盟主要國家安全體制、機制改革及研究啟示”（項目編號：2016JKF01413）研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①李泓霖、毛欣娟：《西方國家安全理論嬗變及啟示》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2016年第5期。

②張驥：《世界主要國家國家安全委員會》，北京：時事出版社，2014年，第198頁。

③劉勝湘、許超：《德國聯(lián)邦安全委員會的演變探析》，《德國研究》，2015年第2期。

責(zé)編/張蕾    美編/楊玲玲

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