全球治理遭遇的困難及其根源

國(guó)際關(guān)系的歷史如果按照不同的標(biāo)準(zhǔn)和邏輯，會(huì)有不同分期，但從全球治理的角度看，如下大致劃分可能對(duì)人們認(rèn)識(shí)問題的起源和性質(zhì)更有助益：一是二次大戰(zhàn)前的國(guó)際關(guān)系，二是二戰(zhàn)結(jié)束到冷戰(zhàn)結(jié)束的國(guó)際關(guān)系，三是冷戰(zhàn)結(jié)束后至今的國(guó)際關(guān)系。二次大戰(zhàn)前的國(guó)際政治或國(guó)家間關(guān)系，總體而言，其宏觀結(jié)構(gòu)由兩部分組成，其一是解決資本帝國(guó)主義國(guó)家之間戰(zhàn)爭(zhēng)和控制需要的稱霸和制衡結(jié)構(gòu)，其二是解決這些國(guó)家與殖民地國(guó)家矛盾和斗爭(zhēng)的掠奪支配結(jié)構(gòu)。不難看出，在這樣相對(duì)封閉的二元結(jié)構(gòu)國(guó)際體系之中，雖然國(guó)際矛盾和糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜，但是不可能產(chǎn)生后來所謂的全球治理的概念和實(shí)踐。全球治理問題的肇始，實(shí)則是二戰(zhàn)后全球任一偏僻角落都被納入到世界范圍的利益與權(quán)力結(jié)構(gòu)之中以及以聯(lián)合國(guó)的創(chuàng)設(shè)為標(biāo)志的制度體系之中的結(jié)果。就權(quán)力和利益格局而言，美國(guó)和蘇聯(lián)以及圍繞美蘇所形成的國(guó)家集團(tuán)之間的抗衡和較量，將世界上所有國(guó)家和地區(qū)都吸納到各自相對(duì)獨(dú)立又相互交織的巨大權(quán)力和利益鏈條之中，換句話說，世界上所有國(guó)家和地區(qū)都或被動(dòng)或主動(dòng)、或深或淺地被卷入到空前的相互聯(lián)系之中。這正是全球治理問題產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。就制度和體制而言，聯(lián)合國(guó)以及后來一系列的國(guó)際組織和國(guó)際制度的出現(xiàn)，則試圖將全球范圍內(nèi)的權(quán)力和利益的爭(zhēng)取、鞏固和轉(zhuǎn)移在一定程度上加以規(guī)制，從而即使不能徹底也能在相當(dāng)程度上防止人類再次走向世界大戰(zhàn)或自我毀滅。而這正是全球治理問題產(chǎn)生的規(guī)范基礎(chǔ)。冷戰(zhàn)的結(jié)束，打開了兩霸相爭(zhēng)的相對(duì)封閉環(huán)路，釋放出潛藏其中的巨大能量，經(jīng)濟(jì)全球化迅猛發(fā)展，國(guó)際交往和流動(dòng)以加速度的方式進(jìn)行，全球治理議題以其空前的重要性被推向世界政治經(jīng)濟(jì)議程的前沿。

當(dāng)前的全球治理大體上包含了三個(gè)維度，即社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)，同時(shí)有兩個(gè)內(nèi)容，即機(jī)制和過程。①但是如果對(duì)全球治理的議題不加以限定的話，它就可以涵蓋無限廣闊的世界政治內(nèi)容和國(guó)際關(guān)系內(nèi)容，從而大到和平與安全、領(lǐng)土與主權(quán)、生存與發(fā)展、軍備與核武，小到?jīng)_突與難民、貧困與援助、減災(zāi)與救援、兒童保護(hù)、性別平等、走私與洗錢、跨境犯罪、防恐反恐、疾病防控、人口販賣、傳染病防治、毒品禁制；高到政治與秩序、平等與民主，低到貿(mào)易與金融、環(huán)境與氣候，都將成為全球治理的范疇。在這個(gè)意義上，許多觀察家懷疑全球治理概念的確切與適當(dāng)，將之看作是無邊無界的空洞修辭，則在相當(dāng)程度上是可以理解的了。但是，我們不能僅僅因?yàn)槿蛑卫砭哂羞@樣的廣闊含義和豐富內(nèi)容，就懷疑其巨大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和實(shí)踐意義，也不能因?yàn)檫@一問題包含有人們不愿意看到更無法找到捷徑予以解決的眾多難題，就轉(zhuǎn)而否定問題的存在本身及解決問題的實(shí)踐。恰恰相反，人們只有從紛紜復(fù)雜的現(xiàn)象中梳理出全球治理的本質(zhì)內(nèi)容和基本指向，才能透過表象到達(dá)實(shí)質(zhì)，對(duì)問題產(chǎn)生的根源及其原因做出理性的分析和評(píng)判。

概而言之，既有的全球治理格局一方面由于其觸及的都是世界范圍內(nèi)亟待解決的問題，并在一定程度上有所成效，從而提供了在民族國(guó)家界限仍然明顯存在的情形下解決共同問題，以及超越民族國(guó)家界限通過國(guó)際組織和國(guó)際制度解決問題的思路和途徑；另一方面，既有的全球治理格局卻由于存在著始終不能突破的局限，從而呈現(xiàn)出步履維艱、困難重重的局面，甚至面臨著一定范圍一定程度上的中斷和倒退的危險(xiǎn)。這種危險(xiǎn)可以被稱之為“全球治理失靈”現(xiàn)象，即現(xiàn)有的國(guó)際規(guī)則已經(jīng)不能有效地管理全球事務(wù)，不能應(yīng)對(duì)全球性的挑戰(zhàn)，從而導(dǎo)致全球問題不斷產(chǎn)生和積累，進(jìn)而產(chǎn)生了世界秩序失調(diào)的狀態(tài)。這種失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生主要是基于當(dāng)前的制度性安排和秩序理念已經(jīng)無法跟上世界變化的步伐，從而導(dǎo)致各國(guó)在面對(duì)全球性挑戰(zhàn)時(shí)往往顯得無能為力。②具體而言，則在于如下悖論和困境的存在從根本上制約了全球治理實(shí)踐的進(jìn)展與成效。