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律師協(xié)會(huì)新規(guī)給律師戴上“緊箍咒”

核心提示: 司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》的出臺(tái),既是充分發(fā)揮律師協(xié)會(huì)作用的重要舉措,更是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)重要改革任務(wù)、深化律師制度改革的重要內(nèi)容。在《意見(jiàn)》的指導(dǎo)下,律師職業(yè)行為規(guī)范建設(shè)與執(zhí)行將實(shí)現(xiàn)常態(tài)化,律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能與代表職能的關(guān)系將進(jìn)一步明晰,兩結(jié)合管理體制將進(jìn)一步深化。

【摘要】司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》的出臺(tái),既是充分發(fā)揮律師協(xié)會(huì)作用的重要舉措,更是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)重要改革任務(wù)、深化律師制度改革的重要內(nèi)容。在《意見(jiàn)》的指導(dǎo)下,律師職業(yè)行為規(guī)范建設(shè)與執(zhí)行將實(shí)現(xiàn)常態(tài)化,律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能與代表職能的關(guān)系將進(jìn)一步明晰,兩結(jié)合管理體制將進(jìn)一步深化。

【關(guān)鍵詞】律師協(xié)會(huì)  規(guī)制職能  兩結(jié)合管理    【中圖分類號(hào)】D926.5    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)律師管理體制是隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)情勢(shì)的變遷而不斷變化的,經(jīng)過(guò)30余年的建設(shè),我國(guó)律師協(xié)會(huì)的職能與組織架構(gòu)建設(shè)取得了重要的成績(jī)。但是在立法層面和實(shí)踐層面,律師協(xié)會(huì)的職能與組織架構(gòu)建設(shè)還存在一些影響律師行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問(wèn)題。十八屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)律師事務(wù)所管理,發(fā)揮律師協(xié)會(huì)自律作用,規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為,監(jiān)督律師嚴(yán)格遵守職業(yè)道德和職業(yè)操守,強(qiáng)化準(zhǔn)入、退出管理,嚴(yán)格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度”。這些要求本質(zhì)上都是圍繞律師管理提出的。在這樣的背景下,司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)的出臺(tái)正逢其時(shí),既是充分發(fā)揮律師協(xié)會(huì)作用的重要舉措,更是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)重要改革任務(wù)、深化律師制度改革的重要內(nèi)容。

進(jìn)一步強(qiáng)化律師協(xié)會(huì)的自律職能,推進(jìn)律師職業(yè)行為規(guī)范建設(shè)常態(tài)化

1996年《中華人民共和國(guó)律師法》(以下簡(jiǎn)稱《律師法》)明確規(guī)定:“律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人,是律師的自律性組織。”這一規(guī)定一直承襲至今。長(zhǎng)期以來(lái),理論和實(shí)踐都對(duì)律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人強(qiáng)調(diào)的多,而對(duì)律師協(xié)會(huì)的自律性強(qiáng)調(diào)的少,忽視或者不重視《律師法》賦予律師協(xié)會(huì)的法定管理職責(zé)。這在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為落實(shí)《律師法》規(guī)定的法定職責(zé)的律師協(xié)會(huì)組織機(jī)構(gòu)還不夠健全,作為自律常態(tài)手段的行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則還不夠完善,律師協(xié)會(huì)自律主動(dòng)性還不夠強(qiáng),自律管理能力需要進(jìn)一步提升,職能作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。

如前所述,2007年《律師法》擴(kuò)大了律師協(xié)會(huì)的規(guī)制性職權(quán),與此同時(shí),中國(guó)律師隊(duì)伍迅猛發(fā)展,迄今為止已逾30萬(wàn)人,十八屆四中全會(huì)也明確規(guī)定律師隊(duì)伍是社會(huì)主義法治隊(duì)伍的重要組成部分,提出了從律師中選任法官、檢察官等法律職業(yè)人員的制度設(shè)計(jì)。如果不在律師協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、管理手段、管理能力方面加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)的建設(shè),很難相信律師協(xié)會(huì)能夠勝任其法律規(guī)定的職責(zé)?!兑庖?jiàn)》的相當(dāng)篇幅都可以從加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)的規(guī)制職能角度來(lái)理解。例如,《意見(jiàn)》指出,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)紀(jì)律建設(shè),健全完善律師不良執(zhí)業(yè)信息記錄披露和查詢制度,建立健全符合律師行業(yè)特點(diǎn)的懲治和預(yù)防腐敗體系,完善律師實(shí)習(xí)制度,健全完善律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)的考核制度。這些舉措將進(jìn)一步強(qiáng)化律師協(xié)會(huì)的自律職能,推進(jìn)律師職業(yè)行為規(guī)范建設(shè)與執(zhí)行的常態(tài)化,對(duì)律師協(xié)會(huì)職能的有效發(fā)揮和律師隊(duì)伍的科學(xué)發(fā)展具有重要意義。

突出律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能,懲戒律師違規(guī)違紀(jì)行為

1996年《律師法》明確規(guī)定:“律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人,是律師的自律性組織。”所謂律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人,是指律師協(xié)會(huì)是廣大律師利益的代表組織,所謂律師協(xié)會(huì)是自律性組織,是說(shuō)律師協(xié)會(huì)同時(shí)是律師行業(yè)的規(guī)制主體,是在代表國(guó)家對(duì)律師行業(yè)進(jìn)行管理。然而,這兩種職能是存在一定沖突的。2013年中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師行業(yè)懲戒工作的意見(jiàn)》就曾指出,目前律師行業(yè)懲戒工作中還存在著一些問(wèn)題和不足,表現(xiàn)之一就是“一些地方律師協(xié)會(huì)在思想認(rèn)識(shí)上存在著‘家丑不外揚(yáng)’的想法和‘從輕處罰就是保護(hù)律師’的認(rèn)識(shí),因此,對(duì)違規(guī)行為能從輕就從輕,能不追究就不追究,大事化小,小事化了,使違規(guī)違紀(jì)行為得不到應(yīng)有的懲戒,懲戒工作失之于寬,失之于軟”。這就是“規(guī)制者為被規(guī)制者所俘獲(regulatory capture by the regulated)”現(xiàn)象,是立法規(guī)定的律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能與代表職能關(guān)系界限不清晰的表現(xiàn)。2007年《律師法》第46條規(guī)定,律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé):保障律師依法執(zhí)業(yè),維護(hù)律師的合法權(quán)益;總結(jié)、交流律師工作經(jīng)驗(yàn);制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則;組織律師業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育,對(duì)律師的執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行考核;組織管理申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員的實(shí)習(xí)活動(dòng),對(duì)實(shí)習(xí)人員進(jìn)行考核;對(duì)律師、律師事務(wù)所實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒;受理對(duì)律師的投訴或者舉報(bào),調(diào)解律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)中發(fā)生的糾紛,受理律師的申訴;法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及律師協(xié)會(huì)章程規(guī)定的其他職責(zé)。上述職責(zé)中律師協(xié)會(huì)的行業(yè)代表功能與律師協(xié)會(huì)的規(guī)制功能是混雜的,律師協(xié)會(huì)的規(guī)制職能并不突出。

針對(duì)上述問(wèn)題,《意見(jiàn)》規(guī)定要進(jìn)一步加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)。要“健全完善投訴受理、調(diào)查、聽證處理、復(fù)查申訴等工作程序,加大對(duì)律師違法違規(guī)行為查處力度,做到有投訴必受理、受理必調(diào)查、違規(guī)必懲戒、處理結(jié)果必回復(fù)。加強(qiáng)行政處罰與行業(yè)懲戒的工作銜接” 。與此同時(shí),《意見(jiàn)》在組織建設(shè)、制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等方面,都突出了加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能建設(shè)的重要性?!堵蓭煼ā肥菗?jù)以界定律師協(xié)會(huì)職能和組織架構(gòu)的基礎(chǔ)文件。為了保證律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能得到充分實(shí)現(xiàn),未來(lái)應(yīng)當(dāng)對(duì)《律師法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。在律師協(xié)會(huì)的職責(zé)上,應(yīng)當(dāng)形成以律師協(xié)會(huì)的規(guī)制職責(zé)為首要任務(wù),職責(zé)系統(tǒng)、全面,各職責(zé)界限合理清晰的職責(zé)體系。與此同時(shí),在律師協(xié)會(huì)的組織建設(shè)上,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與規(guī)制職能相對(duì)應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè),在人員、組織、經(jīng)費(fèi)等方面切實(shí)加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)的自律能力。

司法行政機(jī)關(guān)如何扮演好監(jiān)督者、指導(dǎo)者的角色,是律師管理體制的大問(wèn)題

《律師法》第4條規(guī)定:“司法行政部門依照本法對(duì)律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。”司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師協(xié)會(huì)的監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)是代表國(guó)家對(duì)律師協(xié)會(huì)承擔(dān)的各項(xiàng)職能的監(jiān)督。然而,盡管《律師法》就律師協(xié)會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定,但是對(duì)律師協(xié)會(huì)履行職責(zé)的情況沒(méi)有涉及績(jī)效考核機(jī)制,從而使得司法行政機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)律師協(xié)會(huì)依法進(jìn)行監(jiān)督。從實(shí)踐來(lái)看,司法行政部門對(duì)律師協(xié)會(huì)往往采取行政管理方式,律師協(xié)會(huì)被視為司法行政部門的下屬部門。這種監(jiān)督方式,背離了兩結(jié)合管理中司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行宏觀管理的初衷,導(dǎo)致司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)之間的關(guān)系、權(quán)限糾纏不清。司法行政機(jī)關(guān)如何扮演好監(jiān)督者、指導(dǎo)者的角色,是律師管理體制的大問(wèn)題。

《意見(jiàn)》在司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師協(xié)會(huì)的監(jiān)督方面做了更為明確的規(guī)定?!兑庖?jiàn)》指出,各級(jí)司法行政部門要強(qiáng)化各項(xiàng)規(guī)范制度的監(jiān)督執(zhí)行,組織開展有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章中的對(duì)律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所和律師進(jìn)行的專項(xiàng)檢查,針對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,督促有關(guān)律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所和律師切實(shí)抓好整改,保證各項(xiàng)規(guī)范制度得到貫徹落實(shí)。各級(jí)司法行政部門要把加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)列入重要議事日程,經(jīng)常聽取協(xié)會(huì)工作匯報(bào),及時(shí)研究解決協(xié)會(huì)工作中遇到的困難和問(wèn)題。要支持律師協(xié)會(huì)依法依章程履行職責(zé),充分發(fā)揮協(xié)會(huì)行業(yè)自律管理和服務(wù)作用。健全完善司法行政部門律師工作管理機(jī)構(gòu)和律師協(xié)會(huì)之間的重要情況溝通機(jī)制,進(jìn)一步提高律師工作管理水平。與此同時(shí),《意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)了司法行政機(jī)關(guān)在完善保障政策方面的重要職責(zé)?!兑庖?jiàn)》要求各級(jí)司法行政部門要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門,為律師協(xié)會(huì)開展工作提供必要的支持,進(jìn)一步研究解決律師協(xié)會(huì)秘書處人員編制、經(jīng)費(fèi)的有關(guān)問(wèn)題。

這些規(guī)定,將司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師協(xié)會(huì)監(jiān)督、指導(dǎo)工作進(jìn)行了細(xì)化,有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)律師協(xié)會(huì)監(jiān)督、指導(dǎo)的常態(tài)化和規(guī)范化。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí),通過(guò)制定規(guī)范性文件厘清對(duì)律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)的范圍、程序和責(zé)任,在人力、物力、財(cái)力方面為律師協(xié)會(huì)的建設(shè)提供切實(shí)支持,并對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié),從而最終在立法中確定監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的目標(biāo)、監(jiān)督的程序,實(shí)現(xiàn)兩結(jié)合管理體制的進(jìn)一步深化。

(作者為中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授,律師學(xué)研究中心主任)

【參考文獻(xiàn)】

①《司法部出臺(tái)<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)>》,《法制日?qǐng)?bào)》,2016年12月2日。

責(zé)編/宋睿宸    美編/王夢(mèng)雅

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[責(zé)任編輯:賈娜]
標(biāo)簽: 律師協(xié)會(huì)   緊箍咒   律師   戴上