公平”是以“善治”為核心的現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分，也是國家治理所要實現(xiàn)的重要目標之一，更是全面建成小康社會的關(guān)鍵決定因素。黨的十八屆三中全會《決定》中20次提到“公平”一詞，充分說明公平在現(xiàn)代治理理論與實踐中的重要意義。習近平總書記在2014年新年賀詞中明確指出，“推進改革的根本目的，是要讓國家變得更加富強、讓社會變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好”。 2015年4月28日，在慶祝“五一”國際勞動節(jié)暨表彰全國勞動模范和先進工作者大會上，習近平總書記進一步指出，“在前進的道路上，我們要始終實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及人民”。而黨的十八屆五中全會公報中，也對“機會公平”“更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”等有所論述。此前發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要中，則進一步地提出“必須堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，從實際出發(fā)，把握發(fā)展新特征，加大結(jié)構(gòu)性改革力度，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”。

當前，測度中國縣市經(jīng)濟社會公平度現(xiàn)狀，總結(jié)各地區(qū)在公平發(fā)展方面的成功經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)其中存在的主要問題，對于了解和改善中國各地區(qū)經(jīng)濟社會公平程度，以及推進整個國家經(jīng)濟社會更加公平的發(fā)展，有著非常重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。這也是我們在過去一段時期一直堅持對縣市經(jīng)濟社會公平度展開測評的主要初衷。同時，處于?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）和縣市之間的地市一級，在區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其經(jīng)濟社會公平程度的研究和評價同樣不可忽視、不可或缺。

上海市作為常住人口超過兩千萬的超大城市，是我國大陸地區(qū)最重要的工商業(yè)中心之一，又是對外展示改革開放發(fā)展成果的重要窗口之一。作為改革開放的前沿，上海不斷深化改革，持續(xù)擴大開放，率先走出一條帶有鮮明中國特色的特大城市現(xiàn)代化科學(xué)發(fā)展之路。進入21世紀后，上海在探索創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展方面，依然走在全國城市發(fā)展的前列。2013年上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌成立，成為中國大陸境內(nèi)第一個自由貿(mào)易試驗區(qū)。步入“十三五”時期，上海發(fā)展面臨的國際國內(nèi)環(huán)境正在發(fā)生著重大變化，經(jīng)濟全球化不斷向縱深發(fā)展，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革不斷取得突破，中國的綜合實力和國際地位不斷提升，經(jīng)濟新常態(tài)下的“一帶一路”建設(shè)和長江經(jīng)濟帶建設(shè)加快推進。上海的發(fā)展面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。

人民論壇測評中心在所構(gòu)建的以縣市為測度單位的經(jīng)濟社會公平度測評理論模型基礎(chǔ)上，結(jié)合上海經(jīng)濟社會發(fā)展實際，通過對具體指標進行進一步修正和完善，建立了中國地方經(jīng)濟社會公平度評價體系。現(xiàn)根據(jù)2015年上海統(tǒng)計年鑒等提供的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對上海市所屬17區(qū)的經(jīng)濟社會公平度進行了測評、排名、比較和進一步分析。我們寄希望于通過這種系統(tǒng)性的研究，對各區(qū)“十二五”時期推進經(jīng)濟社會公平發(fā)展的主要做法、有效經(jīng)驗給予一定的展現(xiàn)。當然，因為這里是以2014年的相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)來實施測評，測評結(jié)果與當前各區(qū)的基本情況難免存在偏差。因此，我們更多期待的是通過這種方式的測評和比較分析，為各區(qū)在“十三五”時期促進經(jīng)濟社會公平度進一步提升，提供參考和借鑒。

指標體系的構(gòu)建原則 、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

在構(gòu)建經(jīng)濟社會公平度測評理論模型的過程中，我們主要遵循了全面性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性五個基本原則，以用最適宜的指標來客觀評價公平程度為導(dǎo)向，以我國地市、區(qū)縣一級目前所處的實際發(fā)展階段和經(jīng)濟社會狀況為根本前提，最終選擇了阿瑪?shù)賮?bull;森的正義觀和馬克思的公平分配理論作為依據(jù)，搭建了功能公平、可行能力公平以及結(jié)果公平三個維度，確定了底線公平、機會公平和分配公平三個一級指標。而在指標數(shù)據(jù)選取方面，則是充分建立在數(shù)據(jù)的可獲取性之基礎(chǔ)上，具體指標選取的理論依據(jù)以及所選擇的指標數(shù)據(jù)說明如下。

底線公平

早期與公平有關(guān)的評價指標體系中，多以最低生活水平以下人口的低保參保率來衡量底線公平。對于這一點，我們有不同的看法，其具體原因如下：第一，福利經(jīng)濟學(xué)的基本理論與有關(guān)的實證研究均表明，過分追求最低生活水平以下人口的應(yīng)保盡保率，會削弱這部分人口中很多人的勞動積極性，在一定程度上滋生等、靠、要等消極思想；第二，類似“授之以魚”，不如“授之以漁”的道理，長期來看，與其給予最低生活水平以下人口基本的生活保障，倒不如加快完善相關(guān)的就業(yè)政策、創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，讓這些人能夠通過自身的勞動和努力來擺脫貧困。由此，我們沒有選擇最低生活水平以下人口應(yīng)保盡保率，轉(zhuǎn)而將貧困率確定為衡量底線公平的一項核心指標。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性，最終選取以一個區(qū)的最低生活保障參保人數(shù)占該區(qū)年末（常住）總?cè)藬?shù)的比重來近似衡量這一指標。

另需說明，在此前經(jīng)濟社會公平度測評中，鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)人均生活消費支出比，也被作為衡量底線公平的一項指標。但是對于上海市這樣的國際化大都市，其城市化進程在我國走在前列，農(nóng)村戶籍人口數(shù)量已經(jīng)非常少。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料中，在2014年，有些區(qū)已經(jīng)基本實現(xiàn)了戶籍人口的城市化。而且在2016年，上海市政府發(fā)布文件宣布，將取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度，同時逐步建立積分落戶政策。鑒于此，本次測評中，僅選擇了貧困率一個指標來衡量底線公平。

機會公平

進入21世紀以來，我國大多數(shù)人的溫飽問題基本得到解決。這推動了人們需求層次的相應(yīng)提升，使人們更加關(guān)注個人的發(fā)展機會問題。而綜合西方的人力資本理論以及我國經(jīng)濟社會的實際發(fā)展情況，在地市及區(qū)縣層面，九年義務(wù)教育、中高等教育在培養(yǎng)和提升人力資本方面有著基礎(chǔ)性的地位，特別是中高等教育，近幾年來在這方面的作用持續(xù)提高。通過查閱相關(guān)文獻，我們發(fā)現(xiàn)，關(guān)于這方面的推定，也被大量與人力資本有關(guān)的國內(nèi)外研究所證實。為此，我們選取以一個區(qū)的中學(xué)教育完成率來衡量該區(qū)人口在發(fā)展機會方面的公平程度。結(jié)合數(shù)據(jù)可得性，中學(xué)教育完成率以普通中學(xué)當年畢業(yè)總?cè)藬?shù)與三年前普通中學(xué)招生人數(shù)之比來代表。

分配公平

要全面而系統(tǒng)地衡量經(jīng)濟社會公平程度，除了需要考慮底線公平和機會公平外，還需考慮收入分配上的公平。改革開放以來，通過堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”，以及“效率和公平并重”兩個具有階段性特征的分配原則，我國的經(jīng)濟社會取得了飛速發(fā)展，但同時，城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)、職位間的收入差距也被拉大。從整個國家層面來看，用以衡量收入差距的基尼系數(shù)，進入本世紀就開始超過“0.4”這一國際警戒線，盡管其近幾年來出現(xiàn)一定的緩和趨勢，但仍處于較高水平。因此進入本世紀后，初次分配和再分配都要注重和實現(xiàn)公平，成為收入分配制度改革的核心和重點。“十三五”規(guī)劃綱要更是明確提出要“正確處理公平和效率關(guān)系，堅持居民收入增長和經(jīng)濟增長同步、勞動報酬提高和勞動生產(chǎn)率提高同步，持續(xù)增加城鄉(xiāng)居民收入，規(guī)范初次分配，加大再分配調(diào)節(jié)力度，調(diào)整優(yōu)化國民收入分配格局，努力縮小全社會收入差距”。

與之前進行測評排名的地市（州）有所不同，作為我國重要國際經(jīng)濟中心、金融貿(mào)易中心和國際航運中心的上海市，如何在初次分配的基礎(chǔ)上，通過再分配來調(diào)節(jié)收入上的差距，是更為重要的。鑒于此，同時也考慮了數(shù)據(jù)的可得性，我們選擇了再分配公平度這項指標來衡量分配公平度。在此基礎(chǔ)上，進一步選取社會保障和就業(yè)支出占公共財政支出的百分比，來反映經(jīng)濟社會再分配公平度。

另需說明，與底線公平指標中所陳述的原因相同，本次分配公平的具體細分指標中，并沒有包括鄉(xiāng)村、城市人均收入比這一衡量收入水平公平度的指標。