【摘 要】依法執(zhí)政要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，改革和完善地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式是實現(xiàn)依法執(zhí)政的重要舉措。在研究地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化問題時，我們必需科學(xué)界定地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化的內(nèi)涵，確立地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化的價值目標(biāo)、基本原則與制度供給三大理念。
【關(guān)鍵詞】治國理政 地方黨委 領(lǐng)導(dǎo)方式 法治化
【中圖分類號】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
日前，習(xí)近平總書記就學(xué)習(xí)毛澤東同志《黨委會的工作方法》作出重要批示，對各級黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是主要負(fù)責(zé)同志重溫這篇著作，提出明確要求。與此同時，中共中央政治局會議審議通過修訂版《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（以下稱“條例”）明確提出，“加強(qiáng)和改進(jìn)黨的地方委員會工作，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，促進(jìn)黨的執(zhí)政目標(biāo)的實現(xiàn)”。筆者認(rèn)為，這些對地方各級黨委會的要求和規(guī)定，其目的是要完善和規(guī)范地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，探索治國理政實踐中地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化的道路。
所謂的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化是指地方黨委運用憲法和法律實現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)、發(fā)揮自己的領(lǐng)導(dǎo)作用的具體形式和模式。地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式要體現(xiàn)人民意志。在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式實現(xiàn)法治化的過程中，只有以人民利益為價值取向，才能實現(xiàn)地方黨委與地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間有效的制度銜接。
地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化必須符合人民意志
法律是人民意志的體現(xiàn)，地方黨委運用法律來實現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)，通過法治發(fā)揮自己的領(lǐng)導(dǎo)作用，這是對人民意志的最好體現(xiàn)。但現(xiàn)實中，個別地方黨委常以堅持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的名義，包攬具體的政務(wù)、事務(wù)，選擇性的適用國家法律，甚至干預(yù)具體案件，將人民法院和人民檢察院當(dāng)做自身的工作部門。而一些地方檢察院和法院也把為本地經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航作為自己的一個功能定位，這難免形成地方保護(hù)主義，出現(xiàn)了“政令不出中南海”和“地方利益的法律化”的怪象，這不利于黨的政策和國家法律的貫徹實施，與實現(xiàn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化背道而行。
我們要充分認(rèn)識到這種領(lǐng)導(dǎo)方式的嚴(yán)重弊端：一是它不符合人民意志。黨帶領(lǐng)人民制定憲法和法律，憲法法律是黨的意志和人民意志的根本體現(xiàn)，地方黨委帶頭守法，就體現(xiàn)了黨和人民的意志。二是它違背了黨對地方黨委領(lǐng)導(dǎo)地方工作的職能定位——總攬全局，統(tǒng)籌各方。地方黨委領(lǐng)導(dǎo)也是政治的領(lǐng)導(dǎo)，不具體處理和包攬政治事務(wù)。三是它與獨立司法的精神相違背。司法的本質(zhì)是一種判斷，要獲得公正的判決就必須站在一個中立的立場，地方黨委是我們黨執(zhí)政興國的“地方指揮部”，權(quán)力很大，如果介入案件將會嚴(yán)重影響案件的公正判決。因此，實現(xiàn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化首要目標(biāo)就是要符合人民意志，只有獲得人民的認(rèn)同，地方黨委才能真正發(fā)揮在解決地方事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。
地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化必須遵守黨內(nèi)民主的原則
地方黨委作為領(lǐng)導(dǎo)集體必須集體決策、分工負(fù)責(zé)，保證依法決策、民主決策和科學(xué)決策。第一，地方黨委作為黨的地方組織需要遵循黨內(nèi)民主的制度。在經(jīng)歷了“文化大革命”的沉痛教訓(xùn)后，加強(qiáng)社會主義民主和法制已經(jīng)成為共識。當(dāng)年鄧小平同志在談到要改革黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式，解決權(quán)力過分集中于黨委第一書記時指出，“各級黨委要真正實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)制相結(jié)合的制度。重大問題一定要由集體討論。決定時，要嚴(yán)格實行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個書記只有一票的權(quán)利，不能由第一書記說了算”。習(xí)近平總書記在中央黨校縣委書記研修班的講話中指出，縣委書記是一班之長，要帶頭執(zhí)行民主集中制，不把“班長”當(dāng)成“家長”，特別強(qiáng)調(diào)涉及資金、項目、用人等問題要按照程序集體研究。
第二，地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式和政府的運行方式法治化的有效銜接，也需要以黨內(nèi)民主作為橋梁。“黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式向民主的法制的方向轉(zhuǎn)變，需要遵循民主的操作規(guī)則。”民主無論作為一種價值，還是決策方式，它能夠有效地將地方黨委的主張通過法定程序形成地方性法規(guī)，讓地方黨委推選的干部通過法定程序進(jìn)入到地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)，這樣做有利于在地方黨委意志的形成和黨管干部原則的實施過程中，實現(xiàn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的法治化。
第三，民主的領(lǐng)導(dǎo)方式具有親和力，能夠得到基層人民群眾的認(rèn)同，從而保證執(zhí)政地位的穩(wěn)固。
地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化必須符合憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)的要求
長期以來，不可否認(rèn)存在這么一個問題：我們過多強(qiáng)調(diào)了地方黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而對真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主重視相對不夠。簡單化地理解地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，混淆了政治意義上“政黨—人民”關(guān)系中的領(lǐng)導(dǎo)，混淆了行政管理意義上“首長—下屬”關(guān)系中的領(lǐng)導(dǎo)，更有甚者把地方黨委領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主錯誤地理解為地方黨委替人民當(dāng)家作主。這個問題不解決其后果是很消極的。一方面，容易造成地方黨委忽視了密切聯(lián)系群眾的重要性，極易滋生官僚主義和以權(quán)謀私；另一方面，人民群眾在現(xiàn)實中無法理解和認(rèn)同現(xiàn)有地方領(lǐng)導(dǎo)體制中體現(xiàn)的民主價值，以致于會產(chǎn)生以觀眾的眼光和心態(tài)去看待這種領(lǐng)導(dǎo)體制，使得人民當(dāng)家作主這個極為重要理念失去了社會成員的認(rèn)同。
在實踐中地方黨委是我們黨執(zhí)政興國的“地方指揮部”，而憲法和法律對地方黨委的權(quán)力、職責(zé)沒有進(jìn)行規(guī)定，但是憲法、黨章規(guī)定各級黨組織必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。因此，地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)人的法治意識的高低，決定了地方黨委嚴(yán)格依據(jù)憲法和法律辦事的程度。這里面有兩個問題要引起我們高度重視。一是地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)人作為全面推進(jìn)依法治國的“關(guān)鍵少數(shù)”，不斷提高他們的法律意識、法律素養(yǎng)是十分重要的，習(xí)近平總書記對此有專門深刻論述。二是在地方這一級政權(quán)架構(gòu)中最容易出現(xiàn)違背全面依法治國的情況。如“黑頭”不如“紅頭”，“紅頭”不如“白頭”，“白頭”不如“口頭”，等等。
此外，由于黨組織在司法上的不可訴性，容易使地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)缺乏約束。因此，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的法治化最重要的一條就是，地方黨委作為全面推進(jìn)依法治國的“關(guān)鍵少數(shù)”，在領(lǐng)導(dǎo)處理各種事務(wù)時，應(yīng)主要依靠法律，帶頭依法決策，定期聽取政法機(jī)關(guān)工作報告，作促進(jìn)公正司法、維護(hù)法律權(quán)威的表率。鄧小平同志在談到黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革時深刻指出：“黨委領(lǐng)導(dǎo)工作第一條是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事，法立了以后，就要堅決按法辦事。”
為實現(xiàn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式符合憲法法律的要求，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動。為增強(qiáng)地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識對地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的正向影響，《決定》提出，黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。這些舉措的推出，十分有利于將地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式納入法治化軌道。
實現(xiàn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化所確立的這三大理念是一個有機(jī)統(tǒng)一體，是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化的內(nèi)在要求：符合人民意志的理念是價值目標(biāo)；符合黨內(nèi)民主的理念是基本原則；符合憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)的要求，解決的是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)問題。支撐地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化的三大理念，從價值理念、基本原則和制度供給這三個維度構(gòu)成了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)方式法治化的內(nèi)涵，從而實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。
（作者單位：中共福建省委黨校法學(xué)教研部）
【注：本文系中共福建省委黨校、福建行政學(xué)院青年項目“地方黨委依法領(lǐng)導(dǎo)研究”（項目編號：2015C04）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①張?zhí)骸秾W(xué)習(xí)＜黨委會的工作方法＞》，《學(xué)習(xí)時報》，2016年2月29日。
②張恒山：《依法執(zhí)政——中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式研究》，北京：法律出版社，2012年。
③孫國華：《依法治國與改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式》，《政治學(xué)研究》，2002年第4期。
④王長江、姜躍：《現(xiàn)代政黨執(zhí)政方式比較研究》，上海人民出版社，2002年。
責(zé)編/高驪 溫祖?。ㄒ娏?xí)） 美編/王夢雅（見習(xí)）
