【摘要】要穩(wěn)定基層干部隊伍，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵。要將“基層歷練”作為干部隊伍建設(shè)的“蓄水池”。不論是領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通干部，都應(yīng)增加到基層任職和鍛煉時間，這既有利于干部成長，又為基層干部穩(wěn)定發(fā)展提供巨大平臺。要建立基層干部能“上”能“下”制度機(jī)制，還要對基層干部進(jìn)行“重獎嚴(yán)懲”考核辦法。

【關(guān)鍵詞】基層干部  穩(wěn)定隊伍  制度創(chuàng)新    【中圖分類號】D262.3    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

長期以來，坊間就有公務(wù)員是“鐵飯碗”，國家干部是“金飯碗”的說法。然而，近年來，開始出現(xiàn)一種“不作為”和辭職去官現(xiàn)象，這在基層干部中表現(xiàn)得比較突出。不少人將之歸因于反腐舉措，有人甚至從細(xì)枝末節(jié)上找原因。筆者認(rèn)為，一些干部隊伍“不作為”和辭職確與黨和國家反腐力度加大有關(guān)，但這是次要的，最主要的原因還是缺乏制度創(chuàng)新。干部隊伍是一個全局性和結(jié)構(gòu)性問題，必須緊緊抓住干部隊伍建設(shè)的主要矛盾，方能克服“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的偏向。

將“基層歷練”作為干部蓄水池

如果說，何處是干部隊伍的關(guān)鍵穴位，那就是基層干部。這不僅是因為基層干部人數(shù)眾多、條件艱苦、工作壓力大、待遇不高，還因為基層面臨著被忽略和優(yōu)秀基層干部匱乏的瓶頸問題?？梢哉f，基層干部穩(wěn)定則國家干部穩(wěn)定；基層干部地基不牢，就會地動山搖。

目前，國家也有相應(yīng)的基層工作規(guī)定，如國家干部要到基層甚至村莊當(dāng)“第一書記”，鼓勵大學(xué)畢業(yè)生作村官，等等。又如2014年，中共中央發(fā)文明確規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)樹立注重基層的導(dǎo)向。”“擔(dān)任縣處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷。”①所有這些都是很好的制度安排，有助于干部培養(yǎng)及其成長，也確實(shí)緩解了基層干部缺乏的情況。不過，這些制度的最大問題是，許多下基層的干部不安心、鍍金意識濃、時間較短、普及率不高，尤其是沒有形成常態(tài)化和制度化機(jī)制，更未成為國家選人用人的絕對標(biāo)準(zhǔn)。這也是為什么每年下基層的國家干部人數(shù)和次數(shù)不少，但真正有效、得力、被點(diǎn)贊者并不多。

從領(lǐng)導(dǎo)干部角度來說，“兩年”的“基層工作經(jīng)歷”時間太短，他怎能真正了解基層，更談不上與人民群眾同呼吸共命運(yùn)，這也是現(xiàn)在不少領(lǐng)導(dǎo)干部用“兩年”的“基層工作經(jīng)歷”為自己鍍金，就可獲得提升機(jī)會的重要原因?；诖?，應(yīng)增加被提拔領(lǐng)導(dǎo)干部在基層工作的時間，越是高層領(lǐng)導(dǎo)越要有多年基層鍛煉和磨礪的經(jīng)歷。如能建立“基層工作經(jīng)歷”時間與“干部晉升”直接掛鉤的制度，那么就可達(dá)到兩個目的：一是基層這塊“磨刀石”會讓領(lǐng)導(dǎo)干部快速成長起來，二是基層干部隊伍這個“蓄水池”會有更多的“蛟龍”生矣。

從普通干部角度來說，應(yīng)建立所有干部都必須經(jīng)較長時間基層鍛煉的制度，從而讓廣大干部能真正理解基層，也讓他們成為基層干部隊伍的生力軍。目前，對于普通干部的基層鍛煉主要是實(shí)習(xí)性的，時間也比較短，有的就是走馬觀花，甚至是完成任務(wù)和走過場，根本達(dá)不到鍛煉目的。普通干部雖不如領(lǐng)導(dǎo)干部那樣肩負(fù)重?fù)?dān)，但同樣需要了解基層和接受磨礪，一個年輕干部如能真正在基層工作三年以上，不管對于今后自己的工作，還是基層干部隊伍建設(shè)，都是相當(dāng)重要和有益的。普通干部至少經(jīng)歷三年基層鍛煉的制度安排，將從根本上改變包括基層干部在內(nèi)的整個國家干部隊伍的水平，是一項利國利民的戰(zhàn)略性構(gòu)想。

將“基層歷練”作為整個國家干部培養(yǎng)和發(fā)展的“不二法則”固定下來，至少有以下優(yōu)點(diǎn)：一是真正重視和強(qiáng)調(diào)了基層，有助于基層干部的自豪感、榮譽(yù)感和積極性發(fā)揮。二是將基層變成國家優(yōu)秀干部的“蓄水池”和培養(yǎng)基地，這既有利于基層干部人才穩(wěn)定，也有助于國家干部人才成長。三是吸引更多年輕干部投身基層，可更好發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性。四是為更多有志于在基層創(chuàng)業(yè)的干部提供更大平臺。五是真正做到城市反哺鄉(xiāng)村，在城鄉(xiāng)干部的交流和融通中不斷提升鄉(xiāng)村干部能力水平。

早在2006年，習(xí)近平同志就指出：“打牢基層基礎(chǔ)，既是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容，也是有序推進(jìn)和諧社會建設(shè)的重要保障，意義十分重大。”“夯實(shí)基層基礎(chǔ)，有利于形成強(qiáng)大的社會凝聚力，逐步筑牢穩(wěn)定合理的社會結(jié)構(gòu)。”②2014年，習(xí)近平在會見基層干部時又說：“鄉(xiāng)村處在貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的末端，是我們黨執(zhí)政大廈的地基，在座各位可以說是這個地基中的鋼筋，位子不高但責(zé)任很大。現(xiàn)在，農(nóng)村發(fā)展和管理對基層干部素質(zhì)和能力提出了更高要求，大家要多思考如何把基層干部當(dāng)好。”③如果沿著這一思路，確立國家干部嚴(yán)格的“基層歷練”的制度規(guī)定，不愁基層干部隊伍不穩(wěn)，更不用擔(dān)心國家干部缺乏和國家的長治久安。

建立基層“能上能下”制度機(jī)制

改革開放以后，尤其是近些年來，基層干部制度不斷得以完善和發(fā)展，但也有一些關(guān)鍵性問題需要解決。如許多干部“只能上”、“不能下”，即便是能“下”，也是很難實(shí)現(xiàn)的。這是因為，我們雖有相應(yīng)的總體制度規(guī)定，但規(guī)定不夠具體，尤其缺乏可操作性、有效實(shí)施的細(xì)則。以村干部為例，《村委會組織法》明確規(guī)定可罷免不合格村干部，但由于任職周期較長、無具體細(xì)則、監(jiān)督力度弱、執(zhí)行力不夠等原因，真正被罷免者極為有限，哪怕是群眾再不滿意的村干部也得不到罷免。因此，要真正使基層干部隊伍保持穩(wěn)定，必須建立“能上能下”的干部管理機(jī)制。

關(guān)于基層干部的“能上”問題應(yīng)當(dāng)注意：一是突破“界際”分別，將基層干部與國家干部作為一個整體和系統(tǒng)來統(tǒng)籌謀劃。以基層干部為例，由于各種限制和偏見，他們往往較難獲得更大的發(fā)展空間。村干部更是如此，因為村干部不是國家干部，升遷機(jī)會很少，這就限制了其工作積極性和創(chuàng)造性。其實(shí)，國家在用人方面應(yīng)打破區(qū)間、界限等阻隔，只要表現(xiàn)突出和優(yōu)秀，哪怕是村干部也可得到提升，進(jìn)入國家干部行列，而一些大有作為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更要委以重任。從目前情況看，雖然也有一些地方規(guī)定優(yōu)秀村干部可成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，但這樣的例子并不多見，更沒在全國進(jìn)行推廣。

二是突破刻板的基層干部提拔時間規(guī)定。現(xiàn)在的基層干部要一步一步升上去，那是很難升到高位和擔(dān)任要職的。其實(shí)，對于優(yōu)秀基層干部尤其是縣委書記，可以進(jìn)行大膽試點(diǎn)，讓他們擔(dān)任更重要職務(wù)。因為有豐富基層實(shí)踐經(jīng)驗的干部，遠(yuǎn)比那些身在高位卻尸位素餐的“不作為”干部，來得重要和可靠。應(yīng)大膽提拔德、廉、能、勤、績均優(yōu)的基層干部，必要時可超常規(guī)任用。還有，應(yīng)注重從聲譽(yù)好的普通黨員甚至普通群眾中選拔干部。

三是克服基層干部“唯上”才能“上”的局限。官員腐敗的一個重要原因是基層干部任用制度的漏洞，即只要能得到上級認(rèn)可，群眾滿不滿意無所謂，因此不少地方任用干部時，民意只是走過場。這就是習(xí)總書記所說的讓有的干部“帶病上崗”?；鶎痈刹咳斡秒m然要有上級組織的推薦和考察，但一定要將“民意”作為真正重要的因子，因為人民群眾最了解基層干部。否則就會形成這樣的局面：不該“上”的人得到升遷，應(yīng)該升遷的卻“上”不去。久而久之，干部用人信譽(yù)盡失，干部穩(wěn)定也就無從談起。

關(guān)于基層干部的“能下”問題，也要確立這樣的改革目標(biāo)：一是貪腐干部必須“下”，并且保持“老虎”、“蒼蠅”一起打的決心、恒心和常心，讓反腐永遠(yuǎn)在路上。只有這樣，干部隊伍才能不斷純潔，才會真正穩(wěn)定。

二是將“不作為”的干部淘汰出局。所謂“不作為”，主要是指“不敢為”、“不愿為”、“不會為”、“不想為”，其具體表現(xiàn)為怕事、懶政、平庸、為私幾個方面。以往，對“胡作非為”的違法亂紀(jì)者是有相關(guān)的懲處措施的，但對“不作為”干部卻無相關(guān)的法律規(guī)定。因此，應(yīng)針對“不作為”基層干部制定科學(xué)有效的法律法規(guī)，真正起到使其“能下”的懲治規(guī)范作用。浙江省一些地區(qū)探索的基層干部“底線管理”經(jīng)驗值得思考和借鑒。如浙江臺州玉環(huán)縣清港鎮(zhèn)2014年出臺《農(nóng)村黨員干部底線管理制度》，對農(nóng)村黨員干部容易違反的行為施行“底線管理”，它們是黨紀(jì)國法底線、財務(wù)底線、工程底線、工作底線、品德底線及配合中心工作底線6大類，共分為25小項。制度規(guī)定，凡違反底線的干部，違者必糾。其具體方式有：責(zé)令公開道歉、誡勉談話、通報批評、立案處理等。④

三是讓沒有創(chuàng)新性的基層干部“能下”。與“不作為”的基層干部相比，無創(chuàng)新性的基層干部不一定不作為，有的甚至將動靜鬧得很大；與貪官相比，無創(chuàng)新性的基層干部也可能清廉自律、勤政愛民，但就是缺乏創(chuàng)新能力，工作平庸無效。對此，也應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)則，令其“能下”，將其崗位讓給那些創(chuàng)新有為的基層干部。

當(dāng)然，制度機(jī)制的規(guī)定是一回事，對之加強(qiáng)監(jiān)管與實(shí)施是另一回事。事實(shí)上，我國在許多方面并不缺乏制度建設(shè)，問題關(guān)鍵是，如何將“能下”的制度機(jī)制落到實(shí)處，這就要求監(jiān)管到位、實(shí)施有方、從嚴(yán)治理。

推行“重獎嚴(yán)懲”基層考核辦法

基層干部干事激情不足，與其工資待遇較低直接相關(guān)。一些偏僻地區(qū)的基層干部每月只有大約2000元工資，這直接影響其工作積極性、日常生活開銷，甚至是人格尊嚴(yán)。然而，從國家財政來說，全國基層干部隊伍數(shù)量龐大，要想將其工資待遇大幅提升，既不切實(shí)又不可能。因此，如何在現(xiàn)有矛盾中，找到能提高基層干部待遇的途徑，是擺在我們面前的重要課題。我們認(rèn)為，有以下方面值得考慮。

首先，從資金上說，或可在基層干部工資外，加大投入獎勵資金，以鼓勵基層優(yōu)秀干部；或可在基層干部現(xiàn)有工資不增量情況下，保留其基本工資，其他部分拿出來作為獎懲資金使用；或可結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)實(shí)況，由政府、企業(yè)補(bǔ)貼和贊助，以作為優(yōu)秀基層干部獎勵資金?？傊?，應(yīng)打破現(xiàn)有基層干部工資較為平均（至少在同一層級比較接近）這一狀況，讓優(yōu)秀干部和平庸干部的待遇真正拉開距離。

其次，建立考核、評估、監(jiān)管等一系列制度機(jī)制，尤其是讓人民群眾成為衡量基層干部優(yōu)劣的試金石，并以此作為獎懲標(biāo)準(zhǔn)和方案。如安徽青陽縣實(shí)行“三查三述三評”，即“查作風(fēng)”、“查效能”、“查廉潔”；向“紀(jì)委”、“服務(wù)對象”、“單位職工”述職、述廉、述效；“群眾評議服務(wù)”、“社會評選先進(jìn)”、“機(jī)關(guān)評定位次”。這種方法雖有些簡略，但可作為推進(jìn)基層干部“獎懲”制度制定的參考，以做到公平、合理、有效，確?；鶎痈刹吭?ldquo;干”與“不干”上真的不一樣。其實(shí)，這也是在基層限制“腐敗干部”、減少“平庸干部”、淘汰“不作為干部”的良策。

再次，在加大物質(zhì)獎勵的同時，重視精神與其他獎勵。以“全國百名優(yōu)秀縣委書記”評選活動為例，這是一種莫大的榮譽(yù)，它對廣大基層干部的激勵作用難以估價。今后，還應(yīng)舉辦優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的評選活動，舉辦優(yōu)秀基層婦女干部、志愿扎根基層干部等評選活動，以推動基層干部隊伍全面均衡發(fā)展。還有，應(yīng)多給一些基層干部，尤其是偏遠(yuǎn)基層干部外出培訓(xùn)、學(xué)習(xí)與交流的機(jī)會。某種程度上說，這也是一種莫大的鼓舞和更重要的“獎勵”。

總之，要創(chuàng)新形成更加科學(xué)有序的基層干部管理制度，就要從基層實(shí)際出發(fā)、獎能罰懶，獎優(yōu)汰劣。如此，基層干部隊伍就會變得更加純潔、優(yōu)化、高效和穩(wěn)定，才能不辜負(fù)我們這個偉大時代。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員）

【注釋】

①《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（修訂稿），《人民日報》，2014年1月16日。

②習(xí)近平：《加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，夯實(shí)社會和諧之基》，《求是》，2006年第21期。

③《習(xí)近平總書記在河北、蘭考兩地調(diào)研指導(dǎo)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動報道集》，北京：人民出版社，2014年，第16頁。

④詹曉霞、謝肖燕：《六條底線管理農(nóng)村黨員干部》，《臺州日報》，2015年11月27日。

責(zé)編/張寒    美編/李祥峰