【摘要】京津冀地區(qū)近年來(lái)頻發(fā)的環(huán)境問(wèn)題對(duì)社會(huì)造成較大的負(fù)面影響，其環(huán)境治理問(wèn)題引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。要實(shí)現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展就必須建立省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，政府層面建立健全與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律法規(guī)，京津冀三地設(shè)立專門的生態(tài)補(bǔ)償政府機(jī)構(gòu)，同時(shí)完善縱向生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

【關(guān)鍵詞】京津冀  生態(tài)補(bǔ)償  橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

【中圖分類號(hào)】F812    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，河北省同京津兩地較大的經(jīng)濟(jì)差距，使得其面臨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾，要解決京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展問(wèn)題，就必須建立合理的省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在遵循“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的基礎(chǔ)上建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能提高京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，同時(shí)能引導(dǎo)京津冀地區(qū)積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

京津冀構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

對(duì)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行有力補(bǔ)充，緩解中央財(cái)政支出的壓力。1994年在分稅制基礎(chǔ)上建立起來(lái)的財(cái)稅管理體制一直沿用至今，“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象也正是由于中央縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付長(zhǎng)期單一性造成的，急需有效的財(cái)稅體制改革方案來(lái)解決由于中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等而造成的經(jīng)濟(jì)改革步伐受阻問(wèn)題。橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，一方面有效緩解中央財(cái)政壓力，在長(zhǎng)期的單一縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效補(bǔ)充；另一方面，兄弟互助式的橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付又能夠有效緩解當(dāng)前縱向轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)象難以精準(zhǔn)的問(wèn)題，避免了地方政府在資金使用上過(guò)于僵化、效率不高的問(wèn)題。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、提高資源配置效率，對(duì)省際政府的“激勵(lì)”和“約束”起到促進(jìn)作用。協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的京津冀省際間建立“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為一種可選的良策。橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遵循誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)，責(zé)、權(quán)、利對(duì)等的原則，較大程度地調(diào)動(dòng)生態(tài)提供地區(qū)的積極性。通過(guò)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的有效構(gòu)建，使京津冀地區(qū)綠色協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力得到真正激發(fā)，實(shí)現(xiàn)京津冀運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)，形成保護(hù)和治理的協(xié)同發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

京津冀構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)遵循的原則

京津冀三地政府共同治理原則。京津冀目前的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題受制于省際間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距和政府間的財(cái)力競(jìng)爭(zhēng)，政府間橫向轉(zhuǎn)移支付很難自發(fā)形成一個(gè)科學(xué)規(guī)范的制度。一體化發(fā)展背景下京津冀不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的共同發(fā)展，更需要生態(tài)文明上的共同進(jìn)步。京津冀應(yīng)強(qiáng)化落實(shí)“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，各地政府應(yīng)共同參與、共同治理，建立生態(tài)環(huán)境資源受益補(bǔ)償制度，在提供和消費(fèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，避免出現(xiàn)搭便車、責(zé)任劃分不清的現(xiàn)象，使公共產(chǎn)品和服務(wù)在各轄區(qū)內(nèi)共同受益。

京津冀地區(qū)間環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展原則。關(guān)注生態(tài)環(huán)境的改善，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理升級(jí)是橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的設(shè)計(jì)理念，以犧牲環(huán)境換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的這種在粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下的普遍做法要徹底改變。在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，要使環(huán)境與經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化組合。讓京津冀區(qū)域內(nèi)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)在科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，以自身?yè)碛械呢S富生態(tài)資源推動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，使“雙贏”局面存在于京津冀區(qū)域內(nèi)生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間。

京津冀區(qū)域間協(xié)同發(fā)展原則。經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的“先富帶動(dòng)后富”目標(biāo)并沒(méi)有得到有效的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)卻是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距和生態(tài)破壞愈加嚴(yán)重。京津冀一體化發(fā)展過(guò)程中，京津地區(qū)因先天具有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，使河北省大量廉價(jià)勞動(dòng)力人才和優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源流向兩地，而河北省自身卻因資源匱乏，容易陷入以不斷犧牲生態(tài)環(huán)境保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的惡性循環(huán)中。在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略下，要以此為契機(jī)，不能僅以單一性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為京津冀生態(tài)補(bǔ)償形式，應(yīng)建立三地政府間財(cái)政合作的長(zhǎng)效機(jī)制，使京津冀一體化的戰(zhàn)略之夢(mèng)早日實(shí)現(xiàn)。

政府和市場(chǎng)多渠道參與原則。產(chǎn)權(quán)劃分不清、外溢性較強(qiáng)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特征，市場(chǎng)很難準(zhǔn)確界定其產(chǎn)生的效益和帶來(lái)的損失，如果僅靠市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行配置的話，不可避免地會(huì)出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象。目前京津冀區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理是由地方政府各自管理，政府間生態(tài)利益關(guān)系界定涉及成本巨大，因此政府應(yīng)在補(bǔ)償機(jī)制未完善狀態(tài)下，扮演生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償者的角色，待機(jī)制完善后，再引導(dǎo)市場(chǎng)從事有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并給予一定的稅收減免優(yōu)惠政策，從而形成政府和市場(chǎng)多渠道參與的生態(tài)補(bǔ)償模式。

解決京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的渠道

征收生態(tài)補(bǔ)償累進(jìn)稅。生態(tài)補(bǔ)償累進(jìn)稅是根據(jù)保護(hù)生態(tài)的地區(qū)為改善生態(tài)環(huán)境而付出的成本以及生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)的受益水平兩方面因素計(jì)算出來(lái)的稅收，保護(hù)生態(tài)的地區(qū)因此而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展損失由此部分稅收收入進(jìn)行補(bǔ)償。開(kāi)征生態(tài)補(bǔ)償累進(jìn)稅既可以提升京津冀各地區(qū)的財(cái)政能動(dòng)性，又能很好地補(bǔ)充生態(tài)類橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源問(wèn)題。

實(shí)施專項(xiàng)預(yù)算列支。當(dāng)前，我國(guó)地方政府間在確定橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模時(shí)都是采用政府間協(xié)商這種方式，資金的數(shù)量是政府間博弈的結(jié)果。京津冀地區(qū)要實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展就應(yīng)站位于高點(diǎn)，從國(guó)家角度出發(fā)，實(shí)施專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算列支，通過(guò)科學(xué)測(cè)算確定出需要資金補(bǔ)償?shù)貐^(qū)所需的額度，最終以立法的形式予以實(shí)施。

增發(fā)生態(tài)保護(hù)彩票。借鑒體育彩票、福利彩票發(fā)行的成功經(jīng)驗(yàn)，推出生態(tài)保護(hù)彩票，彩票的最終收益除部分返還于彩民外，其余用于生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付財(cái)政資金上。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金渠道拓寬的同時(shí)，還可以提高公眾的生態(tài)保護(hù)意識(shí)和生態(tài)保護(hù)熱情。

構(gòu)建京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)政政策

為橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供必要法律支撐。生態(tài)補(bǔ)償類橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付屬于省際間的一種利益補(bǔ)償制度，需要從政府層面建立健全與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律法規(guī)，為京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供必要的法律支撐。京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以借鑒國(guó)際上成功的橫向生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步規(guī)范自身，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可提請(qǐng)全國(guó)人大出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償法，使京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施有規(guī)可依、有法可依。

建立科學(xué)的橫向生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度形式主要是“對(duì)口支援”，橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是地方政府間協(xié)商的結(jié)果。為此，京津冀三地應(yīng)設(shè)立專門的政府機(jī)構(gòu)對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理，由中央領(lǐng)導(dǎo)掛帥，由京津冀三地省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，民間非政府組織負(fù)責(zé)監(jiān)督，在生態(tài)補(bǔ)償中的受益方、補(bǔ)償方、支付過(guò)程中的協(xié)調(diào)部門以及民間非政府組織之間探尋一種有京津冀特色的高效合作路徑。

進(jìn)一步完善縱向生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。當(dāng)前我國(guó)縱向生態(tài)補(bǔ)償類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)于重視數(shù)量的補(bǔ)償，支付標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)生態(tài)面積及林木數(shù)量進(jìn)行測(cè)算，生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制匱乏。縱向生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金額在測(cè)算時(shí)常使用因素法，生態(tài)補(bǔ)償要素包括民生福利支出、機(jī)會(huì)發(fā)展成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等，在采用此種方法計(jì)算時(shí)應(yīng)充分重視各影響因素的合理比重。

（作者分別為河北金融學(xué)院副教授；河北金融學(xué)院講師）

【注：本文系2016年度河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“財(cái)政視角下京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號(hào)：HB16YJ042）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①連玉明：《試論京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》，2014年第4期。

責(zé)編/孫垚    美編/楊玲玲